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摘 要 行政诉讼与民事诉讼显著不同就在于后者存在调解制度。然实践界对于建立行政诉讼调解制度的呼声也越来越高,本文正围绕该问题展开相关研究。
关键词 行政诉讼调解 合理性 界限
中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-121-02
从最高人民法院分别于1985 年、1987年发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》、《关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法(试行) 〉的若干问题的解答》,到1989年制定的《行政诉讼法》等一系列法律文件都明确的标明了我国立法对行政诉讼调解的否定的立法态度。
然而,随着我国改革开放以来,社会经济的快速发展,政府职能发生了很大变化,开始步入福利行政时期。传统规制性行政行为之外又出现了许多诸如行政指导、行政合同、行政扶持等需要建立在与行政相对人合意的基础上才能更好地发挥作用的多元化的行政行为形式。同时,在我国的行政审判实践中,大量存在着事实上的调解,即行政案件立案后,法院通过说服、教育、阐明可能的法律后果等方式,在原告或被告或原被告双方作出一定妥协或承诺后,通过原告撤诉来达到息平纠纷的结果。从这一角度来看,行政调解制度的建立是大背景之下的形式所趋。
一、行政诉讼调解制度合理性分析
(一)符合新时期构建社会主义和谐社会的需要
自古以来在中国的民众之中就普遍存在着一种厌讼、息讼的心态。这一方面是由于封建儒家文化的熏陶以及传统哲学“天人合一”思想的影响,讲究息事宁人,清静无为,统治者也把“无讼”当做政治清明的重要标志。另一方面,更深层次的原因在于,我国是一个农业文明的社会,由于耕地等生产资料的固定性,人口流动率一直处于低水平,如此便很容易产生熟人社会,所以,纠纷往往发生在熟人之间,出于人际关系、声誉影响等社会成本考虑,争议双方解决纠纷往往寄希望于通过德高望重的第三人从中调解。因此调解制度在我国具有悠久的历史与强大的生命力。构建社会主义和谐社会的要求之一就是努力追求和实现人与人之间的和谐,而调解,由于易于准确反映当事人的真实意志,并且符合我国“息讼”的传统习惯,日益成为公民解决纠纷的一种有效手段。随着社会经济的快速发展,利益冲突的不断加剧,发挥调解解决纠纷的作用,可以缓和矛盾,有利于社会的稳定,符合构建社会主义和谐社会的需要。
(二)反对行政诉讼调解进入司法程序的理论存在缺陷
我国立法界对行政诉讼调解制度持否定态度主要及于三个方面理由:(1)由于公权力的不可处分性,行政诉讼不存在调解的基础;(2)行政行为要么合法要么违法,合法的予以维持,违法的予以撤销,没有调解的必要;(3)行政诉讼实行调解可能会损害当事人利益,或者损害国家利益和社会公共利益。固然该三方面理由有其合理之处,然笔者认为其难以自圆其说。首先,行政诉讼调解的适用是具有前提条件的,因为行政主体在法定情形下和法定范围内对其法定职权享有一定的处分权。作为国家公权力的行政权,其运用往往涉及到全体性的和社会性的利益,所有职权法定原理要求行政权应由法律予以创设,而且行政主体只能是权力的执行者,行政权并不为行政主体所有。行政主体的所有权力的运行都应当由法律予以规范,非依法律授权和非依法律规定的方式而做出的行政行为不应发生效力。那么,这是否构成对行政主体在行政诉讼中所享有的变更或撤销原行政行为设定的权利和义务意义上的处分权的否定呢?笔者认为不构成。理由有二:第一,我国《行政诉讼法》第五十一条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”该条文在实际上是承认了行政诉讼当中的行政主体可以对实体权利作出处分。第二,相关法律规范通过概括性的授权,使行政机关拥有就职权范围的事项自由判断作出适当处理的权力。也就是我们所说的行政自由裁量权。我国现行法律法规对行政自由裁量权的规定使行政主体拥有了在对合适的社会成本进行综合考虑的条件下作出让步和妥协的空间和余地。其次,行政行为并非仅仅存在“合法”和“违法”两个选项,行政主体有在新的考量下重新作出行政行为的权力。合法的行政行为可能存在合理性问题,违法行政行为亦存在撤销后要否重作以及如何作出的问题。如果法院迳以维持判决或撤销判决简单处理了事,事后可能导致当事人纠纷再起,循环诉讼,不符合诉讼经济原则。坚持行政诉讼没有调解必要,实质上是假定行政机关所作的行政行为为惟一正确的决定,但事实上该行政行为本身即有可能被法院的最终裁判所撤销。对行政机关来说,如果行政行为从行政程序开始就是确定并且是惟一的,那么,行政机关的裁量权以及行政程序中各种保障当事人参与权、听取当事人意见等等影响行政效率的规定就纯属是多余的了。而事实证明,情况并非如此。再次,在有法院参与的行政诉讼调解的制度下,行政相对人的权利和公共利益能够得到有效保障。在行政法律关系中,行政主体代表国家行使行政权力,是社会公共事务的管理者,可以根据自己的职权单方面作出具体行政行为,必要时可以启动国家机器以实现行政管理目标的实现,具有权威性;而公民、法人和其他组织作为行政相对人,一方面在法律上负有服从国家行政管理的义务,另一方面在力量对比上处于劣势,是所谓的“弱势群体”。双方之间存在的是一种管理与被管理、支配与被支配的关系。这好似行政相对人的权利会收到强势的行政主体的迫压。但是,一旦双方进入行政诉讼程序、成为行政诉讼法律关系的主体后,原来的行政相对人变成原告、行政主体变成被告,双方成为行政诉讼案件的当事人,而我国《行政诉讼法》第七条关于“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”的规定,使他们在权利义务的承担上具有了平等性,“强者”与“弱者”处于同一地位。这为当事人自愿协商奠定了基础。
(三)行政诉讼调解可以节约诉讼成本,提高诉讼效率
从当事人角度讲,调解可以节约他们的时间与精力,我们知道,纠纷一旦进入诉讼程序,当事人便必须将大量的时间与精力投入其中,以求打赢官司,此间不免要为其所扰,身心疲惫之余还要承担由此造成的其他利益的损失,而且,在中国往往还会出现“赢了官司,输了关系”这样的情况,所以最终的结果往往得不偿失。从法院这个角度来说,一些实际意义并不大的案件由于诉讼程序或者当事人的问题,经常拖得很久,由于法院在一定时期内所接的案件是有限的,这边导致很多需要处理意义较大的案件得不到处理,正义得不到伸张。众所周知,由于客观条件所限,我国的司法资源一向十分紧张,所以,对于其的合理分配便显得尤为关键。对于某些纠纷,通过调节这一交易成本较低的手段加以解决,把交易成本较高的诉讼用于其它意义更为重大的纠纷之中,不但节约了司法资源,也提高了诉讼效率,从而推动了法制的进步。
二、行政诉讼调解制度界限界定
行政诉讼中引入调解制度具有理论上的合理性,但这并不否认行政权与司法权之间界限的存在。行政行为作为行政诉讼调解对象,是国家行政机关或法律、法规授权组织根据成文法行使行政权的体现,其本身是通过立法得以形式化的公共意志的产物,而不仅仅是该行政行为做出者的一种意思表示。因此,行政诉讼调解制度与民事诉讼调解制度存在着重要区别,归结到一点便是行政诉讼调解法律关系的当事人对其实体权力或权利的处分是有限的,行政诉讼调解具有有限性。关于行政诉讼调解制度的界限,从世界范围来看存在多种观点,有人主张限于法状态客观上不明确的情况;有人强调只限于调解对象是有关不定型的请求权时才允许;有人主张只允许有关事实进行调解;有人将请求权的原因和数额区别开来,认为只有就其数额才能调解。在我国,有法律实务界人士试图用列举式的方法指出可适用调解的情形:(1)行政相对人不服行政主体作出的行政裁决而提起的行政诉讼案件,包括不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定的;不服行政机关权属争议归属确认决定的;不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决的;不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定的;不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定的。(2)因行政合同争议而提起的行政诉讼案件,包括对行政机关缔结行政合同行为不服的;对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的;对行政机关单方变更或解除行政合同不服的;对行政机关实施的合同违约制裁不服的;认为行政机关不履行行政合同义务的。(3)不服行政主体作出的具体行政指导行为而提起的行政诉讼案件,包括对“以帮助、保护行政相对方的利益并达成一定行政目的的授益性行政指导不服的;对“行政主体对于危害公益、妨碍秩序之行为,所施以规范、预防及抑制的规制性行政指导不服的;对“行政主体对相对方相互间发生争执,自行协商不成而出面调停以达成妥协的调整性行政指导不服的。这些都是在认识到行政诉讼调解有限性基础上,对行政诉讼调解具体范围的十分有益的探索。笔者认为,由于社会是不断变化发展的,与之相适应的法律规范也应该具有一定的灵活性,我们知道,随着政府职能的逐渐改变,行政管理方式处于多样化发展过程和趋势之中,各种新的行政权运作方式层出不穷,而这些正是行政诉讼调解制度发挥其独特优势之处。因此,不宜对行政诉讼调解的范围做出逐个列举,而应在鼓励调解的基本点上对调解做出原则性的限制。笔者认为日本行政法学教授南博方的观点值得借鉴,他认为,除以下几种情况不适用调解外,其他都有改为行政诉讼调解的余地:(1)作为当事人的行政厅对诉讼对象没有事物管辖权时,由于不能在和解中取得权利和承担义务,所以不能缔结和解。违反这一要求而缔结的和解无效。(2)不得直接以行政行为的作出或者撤销作为和解的内容。这是因为,这样做违反作为债务行为的和解的本质,并且,行政行为作为基于和解的履行行为,必须以法律规定的形式来进行。违反这一要求而缔结的和解无效。(3)行政主体,不得通过和解向作为相对方的私人约定威胁公共安全和秩序的法律地位或者约定放任该地位。违反这一要求而缔结的和解无效。(4)和解,在作为其履行而进行的行政厅的行政行为无效的情况下,不能允许。违反这一要求而缔结的和解无效。理论障碍的排除,为行政诉讼中引入调解制度提供了坚实的理论基础。同时,这也为包括确定法院在行政诉讼调解中所处的地位与能够发挥的作用等的相关制度的具体设计提供了理论上的依据。同时,对于行政诉讼调解制度的有限性的思考,也有助于法院在该制度之中的准确定位。
参考文献:
[1]刘东亮.论行政诉讼中的调解——兼与朱新力教授商榷.行政法学研究.2006(2).
[2] 刘伟光.行政审判中调解制度的适用范围.人民司法.2003(11).
[3][日]南博方著.杨建顺译.行政诉讼中和解的容许性(下).环球法律评论.2001年冬季号.
关键词 行政诉讼调解 合理性 界限
中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-121-02
从最高人民法院分别于1985 年、1987年发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》、《关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法(试行) 〉的若干问题的解答》,到1989年制定的《行政诉讼法》等一系列法律文件都明确的标明了我国立法对行政诉讼调解的否定的立法态度。
然而,随着我国改革开放以来,社会经济的快速发展,政府职能发生了很大变化,开始步入福利行政时期。传统规制性行政行为之外又出现了许多诸如行政指导、行政合同、行政扶持等需要建立在与行政相对人合意的基础上才能更好地发挥作用的多元化的行政行为形式。同时,在我国的行政审判实践中,大量存在着事实上的调解,即行政案件立案后,法院通过说服、教育、阐明可能的法律后果等方式,在原告或被告或原被告双方作出一定妥协或承诺后,通过原告撤诉来达到息平纠纷的结果。从这一角度来看,行政调解制度的建立是大背景之下的形式所趋。
一、行政诉讼调解制度合理性分析
(一)符合新时期构建社会主义和谐社会的需要
自古以来在中国的民众之中就普遍存在着一种厌讼、息讼的心态。这一方面是由于封建儒家文化的熏陶以及传统哲学“天人合一”思想的影响,讲究息事宁人,清静无为,统治者也把“无讼”当做政治清明的重要标志。另一方面,更深层次的原因在于,我国是一个农业文明的社会,由于耕地等生产资料的固定性,人口流动率一直处于低水平,如此便很容易产生熟人社会,所以,纠纷往往发生在熟人之间,出于人际关系、声誉影响等社会成本考虑,争议双方解决纠纷往往寄希望于通过德高望重的第三人从中调解。因此调解制度在我国具有悠久的历史与强大的生命力。构建社会主义和谐社会的要求之一就是努力追求和实现人与人之间的和谐,而调解,由于易于准确反映当事人的真实意志,并且符合我国“息讼”的传统习惯,日益成为公民解决纠纷的一种有效手段。随着社会经济的快速发展,利益冲突的不断加剧,发挥调解解决纠纷的作用,可以缓和矛盾,有利于社会的稳定,符合构建社会主义和谐社会的需要。
(二)反对行政诉讼调解进入司法程序的理论存在缺陷
我国立法界对行政诉讼调解制度持否定态度主要及于三个方面理由:(1)由于公权力的不可处分性,行政诉讼不存在调解的基础;(2)行政行为要么合法要么违法,合法的予以维持,违法的予以撤销,没有调解的必要;(3)行政诉讼实行调解可能会损害当事人利益,或者损害国家利益和社会公共利益。固然该三方面理由有其合理之处,然笔者认为其难以自圆其说。首先,行政诉讼调解的适用是具有前提条件的,因为行政主体在法定情形下和法定范围内对其法定职权享有一定的处分权。作为国家公权力的行政权,其运用往往涉及到全体性的和社会性的利益,所有职权法定原理要求行政权应由法律予以创设,而且行政主体只能是权力的执行者,行政权并不为行政主体所有。行政主体的所有权力的运行都应当由法律予以规范,非依法律授权和非依法律规定的方式而做出的行政行为不应发生效力。那么,这是否构成对行政主体在行政诉讼中所享有的变更或撤销原行政行为设定的权利和义务意义上的处分权的否定呢?笔者认为不构成。理由有二:第一,我国《行政诉讼法》第五十一条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”该条文在实际上是承认了行政诉讼当中的行政主体可以对实体权利作出处分。第二,相关法律规范通过概括性的授权,使行政机关拥有就职权范围的事项自由判断作出适当处理的权力。也就是我们所说的行政自由裁量权。我国现行法律法规对行政自由裁量权的规定使行政主体拥有了在对合适的社会成本进行综合考虑的条件下作出让步和妥协的空间和余地。其次,行政行为并非仅仅存在“合法”和“违法”两个选项,行政主体有在新的考量下重新作出行政行为的权力。合法的行政行为可能存在合理性问题,违法行政行为亦存在撤销后要否重作以及如何作出的问题。如果法院迳以维持判决或撤销判决简单处理了事,事后可能导致当事人纠纷再起,循环诉讼,不符合诉讼经济原则。坚持行政诉讼没有调解必要,实质上是假定行政机关所作的行政行为为惟一正确的决定,但事实上该行政行为本身即有可能被法院的最终裁判所撤销。对行政机关来说,如果行政行为从行政程序开始就是确定并且是惟一的,那么,行政机关的裁量权以及行政程序中各种保障当事人参与权、听取当事人意见等等影响行政效率的规定就纯属是多余的了。而事实证明,情况并非如此。再次,在有法院参与的行政诉讼调解的制度下,行政相对人的权利和公共利益能够得到有效保障。在行政法律关系中,行政主体代表国家行使行政权力,是社会公共事务的管理者,可以根据自己的职权单方面作出具体行政行为,必要时可以启动国家机器以实现行政管理目标的实现,具有权威性;而公民、法人和其他组织作为行政相对人,一方面在法律上负有服从国家行政管理的义务,另一方面在力量对比上处于劣势,是所谓的“弱势群体”。双方之间存在的是一种管理与被管理、支配与被支配的关系。这好似行政相对人的权利会收到强势的行政主体的迫压。但是,一旦双方进入行政诉讼程序、成为行政诉讼法律关系的主体后,原来的行政相对人变成原告、行政主体变成被告,双方成为行政诉讼案件的当事人,而我国《行政诉讼法》第七条关于“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”的规定,使他们在权利义务的承担上具有了平等性,“强者”与“弱者”处于同一地位。这为当事人自愿协商奠定了基础。
(三)行政诉讼调解可以节约诉讼成本,提高诉讼效率
从当事人角度讲,调解可以节约他们的时间与精力,我们知道,纠纷一旦进入诉讼程序,当事人便必须将大量的时间与精力投入其中,以求打赢官司,此间不免要为其所扰,身心疲惫之余还要承担由此造成的其他利益的损失,而且,在中国往往还会出现“赢了官司,输了关系”这样的情况,所以最终的结果往往得不偿失。从法院这个角度来说,一些实际意义并不大的案件由于诉讼程序或者当事人的问题,经常拖得很久,由于法院在一定时期内所接的案件是有限的,这边导致很多需要处理意义较大的案件得不到处理,正义得不到伸张。众所周知,由于客观条件所限,我国的司法资源一向十分紧张,所以,对于其的合理分配便显得尤为关键。对于某些纠纷,通过调节这一交易成本较低的手段加以解决,把交易成本较高的诉讼用于其它意义更为重大的纠纷之中,不但节约了司法资源,也提高了诉讼效率,从而推动了法制的进步。
二、行政诉讼调解制度界限界定
行政诉讼中引入调解制度具有理论上的合理性,但这并不否认行政权与司法权之间界限的存在。行政行为作为行政诉讼调解对象,是国家行政机关或法律、法规授权组织根据成文法行使行政权的体现,其本身是通过立法得以形式化的公共意志的产物,而不仅仅是该行政行为做出者的一种意思表示。因此,行政诉讼调解制度与民事诉讼调解制度存在着重要区别,归结到一点便是行政诉讼调解法律关系的当事人对其实体权力或权利的处分是有限的,行政诉讼调解具有有限性。关于行政诉讼调解制度的界限,从世界范围来看存在多种观点,有人主张限于法状态客观上不明确的情况;有人强调只限于调解对象是有关不定型的请求权时才允许;有人主张只允许有关事实进行调解;有人将请求权的原因和数额区别开来,认为只有就其数额才能调解。在我国,有法律实务界人士试图用列举式的方法指出可适用调解的情形:(1)行政相对人不服行政主体作出的行政裁决而提起的行政诉讼案件,包括不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定的;不服行政机关权属争议归属确认决定的;不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决的;不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定的;不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定的。(2)因行政合同争议而提起的行政诉讼案件,包括对行政机关缔结行政合同行为不服的;对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的;对行政机关单方变更或解除行政合同不服的;对行政机关实施的合同违约制裁不服的;认为行政机关不履行行政合同义务的。(3)不服行政主体作出的具体行政指导行为而提起的行政诉讼案件,包括对“以帮助、保护行政相对方的利益并达成一定行政目的的授益性行政指导不服的;对“行政主体对于危害公益、妨碍秩序之行为,所施以规范、预防及抑制的规制性行政指导不服的;对“行政主体对相对方相互间发生争执,自行协商不成而出面调停以达成妥协的调整性行政指导不服的。这些都是在认识到行政诉讼调解有限性基础上,对行政诉讼调解具体范围的十分有益的探索。笔者认为,由于社会是不断变化发展的,与之相适应的法律规范也应该具有一定的灵活性,我们知道,随着政府职能的逐渐改变,行政管理方式处于多样化发展过程和趋势之中,各种新的行政权运作方式层出不穷,而这些正是行政诉讼调解制度发挥其独特优势之处。因此,不宜对行政诉讼调解的范围做出逐个列举,而应在鼓励调解的基本点上对调解做出原则性的限制。笔者认为日本行政法学教授南博方的观点值得借鉴,他认为,除以下几种情况不适用调解外,其他都有改为行政诉讼调解的余地:(1)作为当事人的行政厅对诉讼对象没有事物管辖权时,由于不能在和解中取得权利和承担义务,所以不能缔结和解。违反这一要求而缔结的和解无效。(2)不得直接以行政行为的作出或者撤销作为和解的内容。这是因为,这样做违反作为债务行为的和解的本质,并且,行政行为作为基于和解的履行行为,必须以法律规定的形式来进行。违反这一要求而缔结的和解无效。(3)行政主体,不得通过和解向作为相对方的私人约定威胁公共安全和秩序的法律地位或者约定放任该地位。违反这一要求而缔结的和解无效。(4)和解,在作为其履行而进行的行政厅的行政行为无效的情况下,不能允许。违反这一要求而缔结的和解无效。理论障碍的排除,为行政诉讼中引入调解制度提供了坚实的理论基础。同时,这也为包括确定法院在行政诉讼调解中所处的地位与能够发挥的作用等的相关制度的具体设计提供了理论上的依据。同时,对于行政诉讼调解制度的有限性的思考,也有助于法院在该制度之中的准确定位。
参考文献:
[1]刘东亮.论行政诉讼中的调解——兼与朱新力教授商榷.行政法学研究.2006(2).
[2] 刘伟光.行政审判中调解制度的适用范围.人民司法.2003(11).
[3][日]南博方著.杨建顺译.行政诉讼中和解的容许性(下).环球法律评论.2001年冬季号.