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摘要对法治的诉求不仅寄寓了国人对历史的反思,也寄寓了国人对现实的理解和批判。在中国由传统向现代转型的过程中,法治业已成为共和国寻求生存和发展的依赖性资源。本文试在转变政府职能、建设有限政府的研究上,寻找其与依法行政、实现行政法治的内在关联,希望能为我国新时期新的背景下法治政府的构建提供一些构思和建设性的意见。
关键词依法行政 政府职能 中国路径
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-161-02
大自然迫使人类去加以解决的最大问题,就是建立一个普遍法治的公民社会。在二十世纪末,中国终于在历史的重负与现实的迫压之间,感应到了法治的脉动。“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”的铮铮文字镌刻在共和国的宪法典之上,宣告了共和国毅然踏上了法治的不归之路。基于历史传统和现实原因,在社会主义市场条件下在我国实行依法治国,建设社会主义法治国家的关键就是转变政府职能,建设有限政府,坚持依法行政,实现行政法治。
一、坚持依法行政必须首先转变政府职能
政府职能,指出了政府在社会中、经济中的基本作用,是指政府对国家和社会、经济的发展应具有的职责、功能。政府职能,从另一角度讲,是政府在市场经济条件下,它的角色定位,其应扮演的角色。坚持依法行政,前提要求政府在市场经济条件下,实现自身角色的正确定位。只有明确自身的职责,才能在市场经济中,防止缺位、错位和越位的现象发生,方能做到依法行政。在我国当今的市场经济条件下,我国的政府经常不同程度地出现缺位、错位和越位的情况。所以,转变政府职能是实现依法行政的必要条件,唯有如此,才能正确地对政府进行角色定位。
(一)准确定位政府职能
政府的职能究竟是什么?市场经济条件下,应该如何定位政府的职能?这些问题,学界争论已久。笔者认为,给政府职能定位,至少应该参考下面几个因素:1.提供公共物品。这类物品以及服务具有非盈利性,并且公共性很强,如果由市场来做,显然不符合市场规则。事实证明,由市场来做的结果不是效果不好,就是投入与供给不足,典型的例子是医疗、九年义务教育等问题。2.公共投资方面。这种类型的投资一般而言,投资数量比较大,并且直接回投率低,回报周期长,市场一般来说不愿意做。但从政府的角度来说,可以把分散的财力集中起来进行重点投资,比如铁路公路等基础设施的建设投资等,可以运用的手段很多,比如通过发行公债和税收等。3.为国民提供社会保障方面的服务,调节财富分配和收入。市场经济是法治经济,其典型特征之一就是就是优胜劣汰,它所追求的价值标准是效率。自由的市场经济在发挥积极作用的同时,必然会有一些消极作用,比如导致收入差距的扩大。进一步讲,市场经济不可避免的会带来贫困、失业,进一步影响市场经济的平稳运行,影响社会稳定,因此,采取一种社会公平的因素进行平衡是必需的。对于政府来说,在这方面是义不容辞的,责无旁贷。故而,政府要在这方面发挥作用,政府不可避免的一项任务就是必须调节收入,为了避免收入差别太大,重新进行财富分配、加大社会保障和转移支付的力度,一方面通过税收手段调节过高收入,一方面尽量减少贫困。4.政府必须要避免市场中的一些失去控制的现象出现。鉴于市场自身的一些缺陷,市场调节的不完全到位,以及其他的一些因素影响,市场常常会出现一些严重的问题,而这些问题市场本身又难以克服。比如垄断、分配的不平等、经济的外部效益、市场在对外贸易中的缺陷等问题。这些失灵在政府的职能范围之内,进行克服应该是可以避免的。至于垄断问题,政府为制止各种垄断,特别是针对恶意垄断,制定各种法律法规不失为一种好的手段。5.为适应各种需求制定产业政策。一般来讲,市场的运行不是倾向于宏观,而是倾向于微观。因此,市场本身无法自觉地促使产业结构调整,无法解决一国经济发展的战略重点。所以,政府有必要根据本地实际,具体问题具体分析,制定适合自身发展的战略规划与发展目标,制定合理的产业政策。
(二)中国如何进行政府职能转变
中国是一个市场发育还不完善,尚处于经济转型期的社会主义市场经济国家。对于中国来说,市场经济制度还没有完全建立,政府在市场经济中存在的作用还有一些问题。比如,微观经济运行等不该管的问题管得太多、太宽;教育、医疗、社会保障等该管的事情没有管好。因此,对于中国来说,不是西方国家政府干预多少的问题,是政府干预的领域范围需要重新审视。我国政府应该积极适应新形势的变化,和市场经济发展的需要,及时调整政府职能,有所为有所不为,加快树立公共服务理念,退出某些职能之外的领域,大力推进以公共服务为中心的政府职能的转变,在政府应该发挥的领域做好,逐渐从全能性政府向有限政府转变。在我国政府职能转变的过程中,应该注意以下几点:
首先,政府要弥补缺位的地方。这主要表现在医疗、教育、社会保障等方面。教育具有很强的公共性,即使是高等教育也具有半公共性的性质,教育不是个人或利益集团的教育,是政府的教育。因此,教育不能产业化,对于九年义务教育、高中教育,甚至高等教育,政府也要承担大部分责任。医疗和社会保障对于一个国家公民的生活水平,国家政治的稳定以及为市场经济的良性运行具有长远的意义,也具有相当强的公共性,这些不能完全交于市场去做,必须成为政府的义务。
第二,越位的地方要退出。首先,某些微观经济领域,政府必须退出来。这主要体现在,在国有企业改革上,要有进有退。对于关系到国计民生的领域,如金融、电力等领域,政府,必须起主导作用;但对于有些领域,政府不应该干预国有企业的具體事务,同时,国有企业该退出的领域也必须要退出,但注意国有资产的正常估值,不能使国有资产流失。其次,政府要学会放权,扶持一些非政府部门。非政府部门在承担公共服务以及提供公共产品方面,必须发挥政府所无法替代的作用。
第三,错位的地方要纠正。首先,经济的发展不应以牺牲环境为代价。政府坚决不应该做环境违法企业的保护伞。如对于一些环境污染大的企业,政府要加大监管力度。其次,在推进城镇化的过程中,要注意保护相关群众特别是弱势群众的利益。(下转第175页)(上接第161页)二、坚持依法行政:转变政府职能的目标
转变政府职能的目标就是坚持依法行政。转变政府职能,就是明确政府的职责,使政府对其当履行的职责责无旁贷,没有按照法律的规定履行其职责,就要追究其政府及其工作人员的责任,促进依法行政的实现。具体到我国,我国的市场经济发展尚未充分,起步较晚,影响了我国政府职能转变进程。因此,在我国,坚持依法行政和转变政府职能必须要在矛盾中走向统一。
(一)依法行政的具体内涵
依法行政,就是行政机关自身的设立、行政机关的运行都必须依宪法和法律的规定,遵守相应程序,一切行政行为都要接受监督,一旦违法行政,应承担法定责任。依法行政要求行政机关坚持法律至上,行使行政权力履行管理国家职能、保护公民合法权益。依法行政主要包括:法律优先;法律保留;比例原则;信赖保护原则;正当程序原则
(二)依法行政的中国路径
因为我国几千年的历史传统,法治不是太受重视,因此,在我国推进依法行政任重而道远。国务院制定很多文件,推进政府法治的构建,《全面推进依法行政实施纲要》明确了我国推进依法行政,建设法治政府具体进路:
一是,深化行政管理体制改革,转变政府职能。主要内容包括:合理划分各级行政机关的职能和权限,实现政府机构、职责、和编制的法定化;依法规范市场监管、经济调节、社会管理和公共服务的职能;依法完善行政的财政保障机制;改革行政管理方式;推行政务信息公开。
二是,健全行政决策机制。内容包括:建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制;建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度;完善行政决策程序,实行决策公开。
三是,稳步加强制度建设。制度建设要依据改革发展稳定的决策,遵循发展规律;要依据统筹兼顾、突出重点的方针,合理制定政府的立法规划;扩大公众参与政府立法的程度;完善行政法规、规章修改、废止的工作,实行定期清理制度。
四是,为化解社会矛盾,积极探索高效、便捷的解决机制。积极探索新路径,尽可能早地发现、预防和解决社会矛盾;对于信访举报反映的问题,要认真对待并积极解决;积极发挥政府在调解、解决社会矛盾中的作用。
五是,规范行政执法行为,理顺行政执法体制。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制,深化行政执法体制改革;行使权力、履行职责要按照法定程序;可以试行行政执法责任制,建立公开公正的考核评议制度,建立错案责任追究制。
六是,强化对行政行为的监督,完善行政监督制度和机制。让政府自觉接受人大和政协的监督。可以建立试点创新层级监督新机制,采用灵活有效的方式强化上级对下级行政机关的监督,同时强化社会监督。
七是,转变执政观念。必须提高行政机关工作人员依法行政的观念,并进一步提高依法执政的能力。定期进行依法行政知识培训,完善依法行政制度考核,营造全社会维权守法的良好氛围和环境。
参考文献:
[1]张千帆.宪法学导论.法律出版社.2004年版.
[2]熊文钊.大国地方——中国中央与地方关系宪政研究.北京大学出版社.2005年版.
[3]胡锦光.中国宪法问题研究.新华出版社.1998年版.
[4]薄贵利.集权分权与国家兴衰.经济科学出版社.2001年版.
[5][芬兰]克里斯特?斯塔尔伯格等著.常志霄等译.北欧地方政府:战后发展趋势与改革.北京大学出版社.2005年版.
关键词依法行政 政府职能 中国路径
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-161-02
大自然迫使人类去加以解决的最大问题,就是建立一个普遍法治的公民社会。在二十世纪末,中国终于在历史的重负与现实的迫压之间,感应到了法治的脉动。“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”的铮铮文字镌刻在共和国的宪法典之上,宣告了共和国毅然踏上了法治的不归之路。基于历史传统和现实原因,在社会主义市场条件下在我国实行依法治国,建设社会主义法治国家的关键就是转变政府职能,建设有限政府,坚持依法行政,实现行政法治。
一、坚持依法行政必须首先转变政府职能
政府职能,指出了政府在社会中、经济中的基本作用,是指政府对国家和社会、经济的发展应具有的职责、功能。政府职能,从另一角度讲,是政府在市场经济条件下,它的角色定位,其应扮演的角色。坚持依法行政,前提要求政府在市场经济条件下,实现自身角色的正确定位。只有明确自身的职责,才能在市场经济中,防止缺位、错位和越位的现象发生,方能做到依法行政。在我国当今的市场经济条件下,我国的政府经常不同程度地出现缺位、错位和越位的情况。所以,转变政府职能是实现依法行政的必要条件,唯有如此,才能正确地对政府进行角色定位。
(一)准确定位政府职能
政府的职能究竟是什么?市场经济条件下,应该如何定位政府的职能?这些问题,学界争论已久。笔者认为,给政府职能定位,至少应该参考下面几个因素:1.提供公共物品。这类物品以及服务具有非盈利性,并且公共性很强,如果由市场来做,显然不符合市场规则。事实证明,由市场来做的结果不是效果不好,就是投入与供给不足,典型的例子是医疗、九年义务教育等问题。2.公共投资方面。这种类型的投资一般而言,投资数量比较大,并且直接回投率低,回报周期长,市场一般来说不愿意做。但从政府的角度来说,可以把分散的财力集中起来进行重点投资,比如铁路公路等基础设施的建设投资等,可以运用的手段很多,比如通过发行公债和税收等。3.为国民提供社会保障方面的服务,调节财富分配和收入。市场经济是法治经济,其典型特征之一就是就是优胜劣汰,它所追求的价值标准是效率。自由的市场经济在发挥积极作用的同时,必然会有一些消极作用,比如导致收入差距的扩大。进一步讲,市场经济不可避免的会带来贫困、失业,进一步影响市场经济的平稳运行,影响社会稳定,因此,采取一种社会公平的因素进行平衡是必需的。对于政府来说,在这方面是义不容辞的,责无旁贷。故而,政府要在这方面发挥作用,政府不可避免的一项任务就是必须调节收入,为了避免收入差别太大,重新进行财富分配、加大社会保障和转移支付的力度,一方面通过税收手段调节过高收入,一方面尽量减少贫困。4.政府必须要避免市场中的一些失去控制的现象出现。鉴于市场自身的一些缺陷,市场调节的不完全到位,以及其他的一些因素影响,市场常常会出现一些严重的问题,而这些问题市场本身又难以克服。比如垄断、分配的不平等、经济的外部效益、市场在对外贸易中的缺陷等问题。这些失灵在政府的职能范围之内,进行克服应该是可以避免的。至于垄断问题,政府为制止各种垄断,特别是针对恶意垄断,制定各种法律法规不失为一种好的手段。5.为适应各种需求制定产业政策。一般来讲,市场的运行不是倾向于宏观,而是倾向于微观。因此,市场本身无法自觉地促使产业结构调整,无法解决一国经济发展的战略重点。所以,政府有必要根据本地实际,具体问题具体分析,制定适合自身发展的战略规划与发展目标,制定合理的产业政策。
(二)中国如何进行政府职能转变
中国是一个市场发育还不完善,尚处于经济转型期的社会主义市场经济国家。对于中国来说,市场经济制度还没有完全建立,政府在市场经济中存在的作用还有一些问题。比如,微观经济运行等不该管的问题管得太多、太宽;教育、医疗、社会保障等该管的事情没有管好。因此,对于中国来说,不是西方国家政府干预多少的问题,是政府干预的领域范围需要重新审视。我国政府应该积极适应新形势的变化,和市场经济发展的需要,及时调整政府职能,有所为有所不为,加快树立公共服务理念,退出某些职能之外的领域,大力推进以公共服务为中心的政府职能的转变,在政府应该发挥的领域做好,逐渐从全能性政府向有限政府转变。在我国政府职能转变的过程中,应该注意以下几点:
首先,政府要弥补缺位的地方。这主要表现在医疗、教育、社会保障等方面。教育具有很强的公共性,即使是高等教育也具有半公共性的性质,教育不是个人或利益集团的教育,是政府的教育。因此,教育不能产业化,对于九年义务教育、高中教育,甚至高等教育,政府也要承担大部分责任。医疗和社会保障对于一个国家公民的生活水平,国家政治的稳定以及为市场经济的良性运行具有长远的意义,也具有相当强的公共性,这些不能完全交于市场去做,必须成为政府的义务。
第二,越位的地方要退出。首先,某些微观经济领域,政府必须退出来。这主要体现在,在国有企业改革上,要有进有退。对于关系到国计民生的领域,如金融、电力等领域,政府,必须起主导作用;但对于有些领域,政府不应该干预国有企业的具體事务,同时,国有企业该退出的领域也必须要退出,但注意国有资产的正常估值,不能使国有资产流失。其次,政府要学会放权,扶持一些非政府部门。非政府部门在承担公共服务以及提供公共产品方面,必须发挥政府所无法替代的作用。
第三,错位的地方要纠正。首先,经济的发展不应以牺牲环境为代价。政府坚决不应该做环境违法企业的保护伞。如对于一些环境污染大的企业,政府要加大监管力度。其次,在推进城镇化的过程中,要注意保护相关群众特别是弱势群众的利益。(下转第175页)(上接第161页)二、坚持依法行政:转变政府职能的目标
转变政府职能的目标就是坚持依法行政。转变政府职能,就是明确政府的职责,使政府对其当履行的职责责无旁贷,没有按照法律的规定履行其职责,就要追究其政府及其工作人员的责任,促进依法行政的实现。具体到我国,我国的市场经济发展尚未充分,起步较晚,影响了我国政府职能转变进程。因此,在我国,坚持依法行政和转变政府职能必须要在矛盾中走向统一。
(一)依法行政的具体内涵
依法行政,就是行政机关自身的设立、行政机关的运行都必须依宪法和法律的规定,遵守相应程序,一切行政行为都要接受监督,一旦违法行政,应承担法定责任。依法行政要求行政机关坚持法律至上,行使行政权力履行管理国家职能、保护公民合法权益。依法行政主要包括:法律优先;法律保留;比例原则;信赖保护原则;正当程序原则
(二)依法行政的中国路径
因为我国几千年的历史传统,法治不是太受重视,因此,在我国推进依法行政任重而道远。国务院制定很多文件,推进政府法治的构建,《全面推进依法行政实施纲要》明确了我国推进依法行政,建设法治政府具体进路:
一是,深化行政管理体制改革,转变政府职能。主要内容包括:合理划分各级行政机关的职能和权限,实现政府机构、职责、和编制的法定化;依法规范市场监管、经济调节、社会管理和公共服务的职能;依法完善行政的财政保障机制;改革行政管理方式;推行政务信息公开。
二是,健全行政决策机制。内容包括:建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制;建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度;完善行政决策程序,实行决策公开。
三是,稳步加强制度建设。制度建设要依据改革发展稳定的决策,遵循发展规律;要依据统筹兼顾、突出重点的方针,合理制定政府的立法规划;扩大公众参与政府立法的程度;完善行政法规、规章修改、废止的工作,实行定期清理制度。
四是,为化解社会矛盾,积极探索高效、便捷的解决机制。积极探索新路径,尽可能早地发现、预防和解决社会矛盾;对于信访举报反映的问题,要认真对待并积极解决;积极发挥政府在调解、解决社会矛盾中的作用。
五是,规范行政执法行为,理顺行政执法体制。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制,深化行政执法体制改革;行使权力、履行职责要按照法定程序;可以试行行政执法责任制,建立公开公正的考核评议制度,建立错案责任追究制。
六是,强化对行政行为的监督,完善行政监督制度和机制。让政府自觉接受人大和政协的监督。可以建立试点创新层级监督新机制,采用灵活有效的方式强化上级对下级行政机关的监督,同时强化社会监督。
七是,转变执政观念。必须提高行政机关工作人员依法行政的观念,并进一步提高依法执政的能力。定期进行依法行政知识培训,完善依法行政制度考核,营造全社会维权守法的良好氛围和环境。
参考文献:
[1]张千帆.宪法学导论.法律出版社.2004年版.
[2]熊文钊.大国地方——中国中央与地方关系宪政研究.北京大学出版社.2005年版.
[3]胡锦光.中国宪法问题研究.新华出版社.1998年版.
[4]薄贵利.集权分权与国家兴衰.经济科学出版社.2001年版.
[5][芬兰]克里斯特?斯塔尔伯格等著.常志霄等译.北欧地方政府:战后发展趋势与改革.北京大学出版社.2005年版.