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摘要：根据我国民主政治发展实际和政治体制现状，以群众路线的思维，选取成本最小而收益最高的底层民主进行制度设计，能够有效规避风险，推动政治体制改革顺利前行。
在政治体制改革和民主化问题上，成功的顶层设计是推动改革顺利进行的关键，但就我国目前民主政治发展而言，基本情况是社会民主超前于党内民主、底层民主超前于高层民主、参与民主超前于选举民主。因此，厘清底层与顶层、党内与党外的不同线路，选取成本最小而收益最高的民主化路径进行制度设计，从而使预期的结果有效达成，进而规避风险，少走弯路是我们首要考虑的。
一、为何选择底层民主：现实背景和历史依据
顶层民主是单向维度的自上而下的民主设计方式，从人民民主专政到民主集中制再到党内民主都属于顶层政治设计的总体规划，要将总体规划落实到位，将美好愿景转化为制度并加以运用，需要进行有效的底层设计。底层设计的人员具有底层思维，他们参与底层建设具有大量实践经验，他们最清楚应用中需要什么、如何实现，只有抱着“从需求中来，到需求中去”的设计思想，才能切合实际，使顶层政治设计尽可能完善。因此，相比顶层民主，底层民主直接扎根社会，在制度需求设计上更接地气，更能够充分展示人民群众当家做主的权利。
回顾改革开放的历史，农村改革之所以够取得巨大成功，就在于改革的“制度设计”来自于底层的智慧。1978年冬，安徽凤阳小岗村18位农民以壮士断腕的决心，冒天下之大不韪在土地承包责任书按下手印，实施了“大包干”。这一“按”彻底改变了中国农村发展的历史，掀开了中国改革开放的序幕。而后来自于中央决策层的顶层设计顺应了亿万农民的呼声，果断打破了当时高度集权的农村管理体制，使农民从土地承包亲身体验中真切感受到自己是土地的主人。正是这场有利于底层大众利益的改革在底层与顶层设计时有机结合，才开创了成功的改革。
任何改革，没有来自于底层群众的智慧，没有得到社会最大多数人的支持，就很难打破既得利益而取得成功。正如习近平总书记指出的“马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。”总之，只有充分尊重人民群众的历史主体地位和人民群众的首创精神，尊重和利用底层设计群众的智慧，才能有效推动体制改革，才能将民主设计落实到人民的权利中去。
二、群众路线工作：选择底层民主
底层民主既是党群众路线的结果，又是群众路线的有力表现形式；既是群众路线的逻辑起点，又是群众路线的历史归属。习近平总书记在广东考察时强调：“我们要尊重人民群众的首创精神，在深入调查研究的基础上提出全面深化改革的顶层设计和总体规划，尊重实践、尊重创造，鼓励大胆探索、勇于开拓，聚合各项相关改革协调推进的正能量”。因此在推进群众路线工作时，汇聚民意，充分发挥底层民主，建立畅通民意的表达渠道，健全维护群众利益机制，打造民主诉求平台，凝聚最为广泛的底层改革力量是实现顶层设计和总体规划的前提。
人民群众是共产党的执政之基础，力量之源，群众路线一直是党的工作法宝。对于手握权力的执政者来说，是否具备深入群众的权力观将直接影响民心向背，进而影响整个社会的秩序。一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去的权力观将带来权力的威信，而有了威信的权力才能使社会和谐稳定。以群众路线为指导，以群众民主参与、群众民主决策、群众民主监督为手段的“三群众民主”的底层设计方式突出了人民群众的主体性，让群众的权利得到社会性的有组织的行动和表达。
群众参与、群众决策、群众监督的底层民主设计将群众路线中的客体“群众”具象化，“群众”不再是虚位的概念化的人民，它是实实在在的的社会群体，这一个个社会群体都有着非常具体、非常物质性的权利需要维护，而这种维护物质性权利的行动将成为公民追求民主权利的基础，因此在进行底层民主设计时首要考虑的是维护群众物质权利。
笔者对四川绵阳下辖j市的a行政村做社会调查，发现该村在选举村委会组成人员期间，多位候选人请选举人吃饭、送红包拉票，他们在红包礼钱上的花销少则两三万，多则十余万，而与此相对应的选举人也积极参与投票，整个选举投票率超过90%。是什么原因促成候选人花重金竞选村委会人员；而选举人除了接受红包外是否还有其它原因促使他们积极参与投票呢？a行政村地处j市城郊，灾后重建五年来该市大兴土木，而a村2013年恰好列入拆迁征地范围，于是村委会的价值得到提升，谁入选村委会，谁就能够在拆迁征地环节获得最大的利益，现在农村集体用地中的机耕道，长期无人耕种的土地，农户间集体所有的空地往往成为村社干部在拆迁征地中获取物质利益的工具，而为新任村干部在选举中立下汗马功劳的选民也可在征地中得到领导特别的恩惠。
与j市a村的村委会选举高投票率形成鲜明对比的是成都市下辖q区h社区的居委会选举。h社区地处q区中心，是多个老旧居民小区组成的社区，社区内无大型商业，同时也不属于老城拆迁改造范围，因此居委会选举投票登记率不足65%，为了激励居民参与投票，选委会为每位投票者提供一袋洗衣粉作为奖励，但由于洗衣粉准备不足，部分到场投票选民以无洗衣粉为由拒绝投票，选委会只好以欠条形式促使选民先投票，后凭借欠条补发洗衣粉。但最终投票率仅为70%。
在两个基层自治组织选举中，选举参与程度有别，但选举参与度高的a村选民并不比参与度低的h社区选民民主意识高，而恰恰是物质利益的多寡直接影响着选民的选举参与度，那么物质性权利的争取如何才能转变为对民主权利的争取呢？只有在底层民主设计中实施公民教育，培育公共空间，使个人意识向群众意识转化，才能让民主真正成为每个人的生活方式，进而将个人转化为群众并与具象化的由执政党提出的“群众”有机结合。最后，通过底层设计，建构一个介于国家和个人间的中间阶层——具象化的群众社会。
三、底层民主制度设计：建构群众社会村（居）民自治权力四划分人大代表制试验
建国前的中国社会结构是金字塔型的，最上层是皇帝朝廷，底层是以农民为主体的社会大众。除最上层的朝廷和最底层的社会大众外还有一个中间层——乡绅阶层。古时甚至民国时的吏治到县一级行政单位就截至了，县以下就是由乡绅阶层把控的民间社会。乡绅阶层采用社会自治的方式既对底层社会进行教化和保护，同时又对上层治理起到传递和疏通作用。但是，建国后这个以乡绅为代表的中间层就被作为阶级被消灭了。底层社会失去了中间层，每一个民众、每一个普通人直接面对国家（政府）。这就导致一个悖论，利益遭受侵害的人无论身处社会的何种阶层都将获取利益的手伸向政府，但同时又都对政府不信任。整个社会被“塔西佗陷阱”环绕，政府无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被民众认为是说假话、做坏事。因此破解这一难题必须具备底层制度设计思维，执政党在群众路线工作中，转变思路，把政治性群众、个体性群众的政治符号化的概念转化为社会性群众的现实概念，将抽象的群众观具象化，充分尊重底层民主设计规律，在社会性群众的基础上建立国家（政府）——社会——个人的三重关系。与此同时，社会性群众主动参与政府放权的社会事务，拓展公共空间，培养社会民主意识。 在村（居）民自治的法律框架下，按照以上原则探索底层民主设计，实现村社区党支部，村（居）民代表大会，村（居）民委员会，村（社区）监督委员会的权力四划分，通过直接选举选出村（居）民代表、组织召开村（居）民代表大会；选出村（居）民委员会组成人选，负责村（社区）日常工作事务；选出村民监督委员会组成人选，负责监督村（居）民委员会工作，包括村务公开、财务收支、政策执行、意见处理等进行监督。村社区党委会（支部）保留政治上的领导，将权力交给村（居）民代表大会，将日常工作事务交给村（居）民委员会，将日常监督交给村（社区）监督委员会。村（社区）监督委员会于2010年在广东蕉岭进行试验，当时将监督机构命名为村民监事会，通过相应的制度设计对村委会工作进行监督，单从开展工作的情况来看，监督效果不理想，受到来自村委会的强烈抵制外，探其原因是监事会的财权和人权没有独立，日常监督工作的经费来源于村委会，监事会的人员组成也大多为村社组长，这样在财务和人事上处处受制于村委会，无法进行有效监督。因此为了确保村（社区）监督委员会有效展开监督工作，必须通过村（居）民直接选举选出监督委员会，这既是村（居）民民主自治分权制衡的重要环节，也是底层民主设计的重点。
就在广东蕉岭探索底层民主试验的同时，四川罗江县也在对人大代表职业化进行底层民主试验，但仅仅实行了两个月的人大代表工作室就被叫停了。根据2010年全国人大常委会通过的修改后的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定：代表不脱离各自的生产和工作。代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。这就从法律上对以个人名义建立专职人大代表工作室给与了否定。但是正因为人大代表是兼职性质的，闭会期间没有一个固定的工作场所，就造成大多选民无处向代表反映问题，而代表在履行职责时也无法有效的与选民进行沟通联系。因此，在底层民主设计中应正视人大代表工作室在探索解决人大代表履职困境中的积极意义。既然法律规定人大代表履职期间以集体活动为主，那么人大代表可以由区县人民代表大会以派出机构形式在街道社区、乡镇设立工作站，代表以集体兼职的方式轮流在闭会期间听取民意，展开与辖区群众的联系工作。同时亦可在基层逐步试点代表职业化，当选代表在任期内不再从事与人大代表身份无关或者不相容的其他工作（如在政府机关、司法机关、企事业单位中担任职务或工作）；只围绕其作为人大代表这一特定身份而从事相应的政治活动和法律行为，行使其作为人大代表的各项政治权力（权利），履行相应的政治义务。这样通过在底层民主设计中对人大代表职业化的推进，使人大代表参政议政的法律属性得到彰显，让人民群众和社会切实的感受到人民代表真正代表人民。
在政治体制改革和民主化问题上，成功的顶层设计是推动改革顺利进行的关键，但就我国目前民主政治发展而言，基本情况是社会民主超前于党内民主、底层民主超前于高层民主、参与民主超前于选举民主。因此，厘清底层与顶层、党内与党外的不同线路，选取成本最小而收益最高的民主化路径进行制度设计，从而使预期的结果有效达成，进而规避风险，少走弯路是我们首要考虑的。
一、为何选择底层民主：现实背景和历史依据
顶层民主是单向维度的自上而下的民主设计方式，从人民民主专政到民主集中制再到党内民主都属于顶层政治设计的总体规划，要将总体规划落实到位，将美好愿景转化为制度并加以运用，需要进行有效的底层设计。底层设计的人员具有底层思维，他们参与底层建设具有大量实践经验，他们最清楚应用中需要什么、如何实现，只有抱着“从需求中来，到需求中去”的设计思想，才能切合实际，使顶层政治设计尽可能完善。因此，相比顶层民主，底层民主直接扎根社会，在制度需求设计上更接地气，更能够充分展示人民群众当家做主的权利。
回顾改革开放的历史，农村改革之所以够取得巨大成功，就在于改革的“制度设计”来自于底层的智慧。1978年冬，安徽凤阳小岗村18位农民以壮士断腕的决心，冒天下之大不韪在土地承包责任书按下手印，实施了“大包干”。这一“按”彻底改变了中国农村发展的历史，掀开了中国改革开放的序幕。而后来自于中央决策层的顶层设计顺应了亿万农民的呼声，果断打破了当时高度集权的农村管理体制，使农民从土地承包亲身体验中真切感受到自己是土地的主人。正是这场有利于底层大众利益的改革在底层与顶层设计时有机结合，才开创了成功的改革。
任何改革，没有来自于底层群众的智慧，没有得到社会最大多数人的支持，就很难打破既得利益而取得成功。正如习近平总书记指出的“马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。”总之，只有充分尊重人民群众的历史主体地位和人民群众的首创精神，尊重和利用底层设计群众的智慧，才能有效推动体制改革，才能将民主设计落实到人民的权利中去。
二、群众路线工作：选择底层民主
底层民主既是党群众路线的结果，又是群众路线的有力表现形式；既是群众路线的逻辑起点，又是群众路线的历史归属。习近平总书记在广东考察时强调：“我们要尊重人民群众的首创精神，在深入调查研究的基础上提出全面深化改革的顶层设计和总体规划，尊重实践、尊重创造，鼓励大胆探索、勇于开拓，聚合各项相关改革协调推进的正能量”。因此在推进群众路线工作时，汇聚民意，充分发挥底层民主，建立畅通民意的表达渠道，健全维护群众利益机制，打造民主诉求平台，凝聚最为广泛的底层改革力量是实现顶层设计和总体规划的前提。
人民群众是共产党的执政之基础，力量之源，群众路线一直是党的工作法宝。对于手握权力的执政者来说，是否具备深入群众的权力观将直接影响民心向背，进而影响整个社会的秩序。一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去的权力观将带来权力的威信，而有了威信的权力才能使社会和谐稳定。以群众路线为指导，以群众民主参与、群众民主决策、群众民主监督为手段的“三群众民主”的底层设计方式突出了人民群众的主体性，让群众的权利得到社会性的有组织的行动和表达。
群众参与、群众决策、群众监督的底层民主设计将群众路线中的客体“群众”具象化，“群众”不再是虚位的概念化的人民，它是实实在在的的社会群体，这一个个社会群体都有着非常具体、非常物质性的权利需要维护，而这种维护物质性权利的行动将成为公民追求民主权利的基础，因此在进行底层民主设计时首要考虑的是维护群众物质权利。
笔者对四川绵阳下辖j市的a行政村做社会调查，发现该村在选举村委会组成人员期间，多位候选人请选举人吃饭、送红包拉票，他们在红包礼钱上的花销少则两三万，多则十余万，而与此相对应的选举人也积极参与投票，整个选举投票率超过90%。是什么原因促成候选人花重金竞选村委会人员；而选举人除了接受红包外是否还有其它原因促使他们积极参与投票呢？a行政村地处j市城郊，灾后重建五年来该市大兴土木，而a村2013年恰好列入拆迁征地范围，于是村委会的价值得到提升，谁入选村委会，谁就能够在拆迁征地环节获得最大的利益，现在农村集体用地中的机耕道，长期无人耕种的土地，农户间集体所有的空地往往成为村社干部在拆迁征地中获取物质利益的工具，而为新任村干部在选举中立下汗马功劳的选民也可在征地中得到领导特别的恩惠。
与j市a村的村委会选举高投票率形成鲜明对比的是成都市下辖q区h社区的居委会选举。h社区地处q区中心，是多个老旧居民小区组成的社区，社区内无大型商业，同时也不属于老城拆迁改造范围，因此居委会选举投票登记率不足65%，为了激励居民参与投票，选委会为每位投票者提供一袋洗衣粉作为奖励，但由于洗衣粉准备不足，部分到场投票选民以无洗衣粉为由拒绝投票，选委会只好以欠条形式促使选民先投票，后凭借欠条补发洗衣粉。但最终投票率仅为70%。
在两个基层自治组织选举中，选举参与程度有别，但选举参与度高的a村选民并不比参与度低的h社区选民民主意识高，而恰恰是物质利益的多寡直接影响着选民的选举参与度，那么物质性权利的争取如何才能转变为对民主权利的争取呢？只有在底层民主设计中实施公民教育，培育公共空间，使个人意识向群众意识转化，才能让民主真正成为每个人的生活方式，进而将个人转化为群众并与具象化的由执政党提出的“群众”有机结合。最后，通过底层设计，建构一个介于国家和个人间的中间阶层——具象化的群众社会。
三、底层民主制度设计：建构群众社会村（居）民自治权力四划分人大代表制试验
建国前的中国社会结构是金字塔型的，最上层是皇帝朝廷，底层是以农民为主体的社会大众。除最上层的朝廷和最底层的社会大众外还有一个中间层——乡绅阶层。古时甚至民国时的吏治到县一级行政单位就截至了，县以下就是由乡绅阶层把控的民间社会。乡绅阶层采用社会自治的方式既对底层社会进行教化和保护，同时又对上层治理起到传递和疏通作用。但是，建国后这个以乡绅为代表的中间层就被作为阶级被消灭了。底层社会失去了中间层，每一个民众、每一个普通人直接面对国家（政府）。这就导致一个悖论，利益遭受侵害的人无论身处社会的何种阶层都将获取利益的手伸向政府，但同时又都对政府不信任。整个社会被“塔西佗陷阱”环绕，政府无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被民众认为是说假话、做坏事。因此破解这一难题必须具备底层制度设计思维，执政党在群众路线工作中，转变思路，把政治性群众、个体性群众的政治符号化的概念转化为社会性群众的现实概念，将抽象的群众观具象化，充分尊重底层民主设计规律，在社会性群众的基础上建立国家（政府）——社会——个人的三重关系。与此同时，社会性群众主动参与政府放权的社会事务，拓展公共空间，培养社会民主意识。 在村（居）民自治的法律框架下，按照以上原则探索底层民主设计，实现村社区党支部，村（居）民代表大会，村（居）民委员会，村（社区）监督委员会的权力四划分，通过直接选举选出村（居）民代表、组织召开村（居）民代表大会；选出村（居）民委员会组成人选，负责村（社区）日常工作事务；选出村民监督委员会组成人选，负责监督村（居）民委员会工作，包括村务公开、财务收支、政策执行、意见处理等进行监督。村社区党委会（支部）保留政治上的领导，将权力交给村（居）民代表大会，将日常工作事务交给村（居）民委员会，将日常监督交给村（社区）监督委员会。村（社区）监督委员会于2010年在广东蕉岭进行试验，当时将监督机构命名为村民监事会，通过相应的制度设计对村委会工作进行监督，单从开展工作的情况来看，监督效果不理想，受到来自村委会的强烈抵制外，探其原因是监事会的财权和人权没有独立，日常监督工作的经费来源于村委会，监事会的人员组成也大多为村社组长，这样在财务和人事上处处受制于村委会，无法进行有效监督。因此为了确保村（社区）监督委员会有效展开监督工作，必须通过村（居）民直接选举选出监督委员会，这既是村（居）民民主自治分权制衡的重要环节，也是底层民主设计的重点。
就在广东蕉岭探索底层民主试验的同时，四川罗江县也在对人大代表职业化进行底层民主试验，但仅仅实行了两个月的人大代表工作室就被叫停了。根据2010年全国人大常委会通过的修改后的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定：代表不脱离各自的生产和工作。代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。这就从法律上对以个人名义建立专职人大代表工作室给与了否定。但是正因为人大代表是兼职性质的，闭会期间没有一个固定的工作场所，就造成大多选民无处向代表反映问题，而代表在履行职责时也无法有效的与选民进行沟通联系。因此，在底层民主设计中应正视人大代表工作室在探索解决人大代表履职困境中的积极意义。既然法律规定人大代表履职期间以集体活动为主，那么人大代表可以由区县人民代表大会以派出机构形式在街道社区、乡镇设立工作站，代表以集体兼职的方式轮流在闭会期间听取民意，展开与辖区群众的联系工作。同时亦可在基层逐步试点代表职业化，当选代表在任期内不再从事与人大代表身份无关或者不相容的其他工作（如在政府机关、司法机关、企事业单位中担任职务或工作）；只围绕其作为人大代表这一特定身份而从事相应的政治活动和法律行为，行使其作为人大代表的各项政治权力（权利），履行相应的政治义务。这样通过在底层民主设计中对人大代表职业化的推进，使人大代表参政议政的法律属性得到彰显，让人民群众和社会切实的感受到人民代表真正代表人民。