论文部分内容阅读
近年来，北京市积极探索建立健全农村社会保障体系，初步形成了以农村社会养老保险、新型合作医疗为重点的农村社会保险体系和以最低生活保障为重点的农村社会救助体系，有力地促进了社会和谐与农村经济社会发展。
一、北京市农村社会保障体系建设的进展
（一）农村社会养老保险覆盖范围逐步扩大
北京市农村社会养老保险始于1987年，1992年全面铺开。按照城乡统筹发展的要求，2003年在大兴和通州两区开展农村养老保险制度改革试点。2005年颁布《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》，主要内容包括：一是面向就业年龄内的全部农业人口，建立政府引导、农民自愿参加，以个人账户为主，具有待遇调整机制的积累式养老保险制度。二是资金筹集实行“个人负担、集体补助、财政补贴”，人均财政补贴50—70元，记入个人账户。截止2005年底，13个郊区县全部建立了农保制度，累计参保人数为38万人，占农村劳动力总数的25%；领取养老金1.8万人，占已参保人数的4.7%，平均月领取100元。
（二）新型农村合作医疗取得重要进展
北京市从2002年开始建立新型农村合作医疗制度，目前全市13个郊区县已全面铺开，进展良好。截止2006年10月，308万农业人口中有261万人参加“新农合”，参合率达到85%。2005年，“新农合”总筹资额达到2.9亿元，人均109元；资金支出2.78亿元，共报销140万人次，受益率（报销人次/参合人数）为54%。
（三）农村社会救助体系覆盖全部农民
北京市从2002年开始建立农村最低生活保障制度。截止2005年底，全市共有4.2万户、7.8万名农村低收入人员享受了最低生活保障。低保标准由各区县根据当地生活水平和财政能力自行制定，从970元到2880元不等。目前，北京市已初步建立起以最低生活保障为基础，医疗、住房、教育等专项救助相配套，灾害救助、临时救助、应急救助为补充的农村社会救助体系，在一定程度上保障了农村困难群众的基本生活。
（四）被征地农民社会保障问题逐步得到解决
2004年，北京市颁布《建设征地补偿安置办法》（市政府148号令），废止1993年实施的市政府16号令，规定了“逢征必转、逢转必保”的原则。建设征地农转居人员全部纳入城镇职工社会保险统筹范围，其补缴社会保险所需费用全部由征地补偿费提供，并享有与城镇居民同等的促进就业优惠政策。
为解决148号令实施前近6万名征地转工自谋职业人员参加社会保险的历史遗留问题，市政府出台专门政策，允许这部分人群通过补缴社会保险费获得退休后的基本养老和基本医疗保险待遇，补缴资金由市、区县财政和个人按4∶4∶2的比例共同承担。2005年基本解决了这一群体的问题。
二、北京市农村社会保障体系存在的主要问题
（一）农村社会保障仍是整个社会保障体系中的薄弱环节
一是基本社会保障的城乡差别过大。截止2005年底，北京市城镇基本养老、基本医疗保险覆盖城镇职工的比例分别达到91%和90.6%，而“十五”期间，参加农村社会养老保险的农民仅增加6万人，覆盖率仅为25%。从待遇水平看，城乡参保人员的待遇较为悬殊。城镇职工月人均养老金已达1200多元，农保人员平均只有100元。城镇基本医疗的人均筹资水平为1280元，而“新农合”人均筹资水平仅为130元。
二是城乡社会保障体系不衔接，阻碍各类农村居民参保。基于现行制度设计，已从事二三产业的农民参加城镇社会保障，保险关系不能转移，不能得到全部保险权益。如北京市170万农村劳动力中，60%以上在二三产业就业，其中相当一部分人在比较稳定的企业工作。虽然企业也按照农民工养老保险要求缴纳了相关费用，然而按现行政策，他们退休后只能一次性领取主要由个人账户资金组成的基本养老金，社会统筹费用多数补充了城镇统筹基金，致使参保农民的利益受损。
（二）农村社会养老保险制度可持续发展困难重重
一是多数农民收入较低，制约其缴费能力。按照现行参保办法，农民30岁开始参保，若60岁时要领取300元养老金，必须每年缴纳1020元，连续缴纳30年。虽然2005年农民人均纯收入达到7860元，具备了建立农村养老保险的条件，但很多农民收入在平均数以下，如果扣除生活消费支出后，其可支配收入有限。尤其40岁以上的群体参保困难更大，他们的子女教育开支较大，而他们参保缴费时间短，缴费标准高，成为参保的弱势群体。
二是政府补贴额度有限，农民参保积极性不高。按照现行补贴办法，市、区县两级财政每年给每个参保农民的补贴为50—70元，而北京远郊区县大部分集体经济组织实力较弱，补助能力有限。根据通州区等地的调查，许多农民认为，由于政府补贴和集体补助较少，目前的缴费机制基本等同于“自己吃自己”，还不如自己存银行，参保积极性受到限制。此外，农村养老保险没有社会统筹基金，缺乏社会保险资金的共济。
（三）新型农村合作医疗还需进一步完善
一是筹资水平和报销比例较低。目前，农民人均筹资水平为130元，报销比例为30%，农民自负比例偏大，医疗负担较重。“新农合”报销范围主要针对大病，对门诊费和确诊住院前的检查费报销较少，住院费的报销门槛较高。
二是“新农合”基金管理成为难题。对于规模日益增大的合作医疗基金，如果不能有效控制定点医疗机构的服务和医药费用，可能会造成基金透支；但如果控制过紧，报销比例偏低，则可能造成资金沉淀，农民得不到合理的报销。
三是“新农合”工作机构不健全。随着参合农民增加，“新农合”管理业务量持续上升，而北京市、区、乡镇三级指导和服务监督机构尚未建立，很多工作由卫生部门工作人员兼管，管理机构和专职队伍不健全。
（四）被征地农民社会保障政策尚不完善
一是允许被征地农民通过补缴社会保险费加入城镇社会保障，这是补偿安置农民的进步。但是，这种“土地换社保”模式的缺陷是农民依然没有分享到土地增值收益，政府没有在土地出让金中为农民加入城镇社会保障安排专门资金，因此，农民以按照农业用途补偿的征地补偿费标准加入“城保”，保障水平较低。
二是北京市《建设征地补偿安置办法》确定“逢征必转”，解决了今后少量土地无法承担大量农业人口生存和保障的难题，但确定转居人员存在操作难问题。
此外，在农村社会救助体系方面，农村低保的水平比较低，区域差距太大（如最高的海淀区每年2888元，而最低的密云县只有970元），农村低保标准没有随北京市整体经济发展而增长。农村专项救助的综合解困效应也不明显。
三、关于统筹城乡社会保障发展，加快建设与经济社会发展水平相适应的农村社会保障体系的建议
（一）确立城乡社会保障统筹发展的思路
当前，北京市农业产值占全市GDP比重已降至2%以下，农业人口占总人口的比重不到20%。随着工业化、城镇化和农村产业化进程，农民群体出现大规模职业分化，170万农村劳动力中，只有不到40%的农民在继续从事农业劳动。根据发达国家的经验，从农业产值、城市化率、人均GDP、财政收入等指标看，北京都具备了城乡社会保障体系统筹发展的条件。
因此，要根据北京市经济社会发展的整体水平、保障对象的不同需要，统筹谋划城乡社会保障制度，按照“低水平、广覆盖、应保尽保”、“一个体系、两个模式、留有通道、逐步接轨”的原则，逐步形成框架相对统一、待遇大致相当、体现社会公平、覆盖全体农民的农村社会保障体系，使农民“贫有所扶，困有所帮，病有所医，老有所养”。
（二）分类指导，统筹发展农村社会养老保险体系
一是继续以被征地农民和失地未转居农民为切入点，将其纳入城镇社会保障体系。按照《北京市建设征地补偿安置办法》，细化实施办法，落实被征地农民转居政策，逐步解决历史遗留的农转居人员社会保障问题。
二是调整现行城乡养老保险政策，把农村各类企业及其从业人员，尤其是已经签订劳动合同、稳定就业的本市户籍农民工，纳入城镇职工基本养老保险体系。为减轻企业负担和增强经济活力，可以参照上海“镇保”经验，采取调节缴费基数的过渡办法（如按照全市职工平均工资的60%），强化企业的缴费责任。
三是将从事农业生产的农民纳入农村社会养老保险体系。由于这部分农民数量不大，政府有能力加大对这一群体参保的支持力度，由各级财政根据农民缴费的一定比例进行补贴，增强农村养老保险制度的吸引力，鼓励农民参保。
四是建立农村无保障老年人基本生活保障制度。可以考虑把目前农村60岁以上无保障老人纳入这一制度，每月给予一定的老年基本生活保障金，资金由市财政筹集，解决这个群体的养老问题。
（三）进一步完善农村新型合作医疗和农村社会救助制度
一是继续完善新型农村合作医疗制度。各级财政进一步加大投入，市财政要增加对经济实力较弱区县的转移支付。农民要按照人均纯收入的一定比例出资，逐步提高新型合作医疗的筹资和保障水平。在各区县建立合作医疗风险基金，逐步降低报销起付线，提高医药费报销比例和封顶线，提高参保农民的受益面。
二是进一步完善农村最低生活保障制度，逐步扩大覆盖面，缩小城乡低保享受标准差距，改善农村贫困人口生活质量。建立城乡一体化的重大疾病救助制度，继续完善住房救助等其他专项救助，切实发挥综合解困效应。
（四）进一步加大政府投入，支持农村社会保障体系建设
农村社会保障体系建设是“工业反哺农业、城市支持农村”的重要领域。2006年，北京市对新农村建设的资金支持已达到100亿元，主要投向农村基础设施和公共服务设施建设，今后，要在继续增加财政投入总量的同时，调整和完善投入结构，设立专项资金，支持农村社会保障体系建设。要按照加大土地出让金用于农村的比例的要求，从土地出让金中划出专门资金用于支持农村社会保障体系建设。
一、北京市农村社会保障体系建设的进展
（一）农村社会养老保险覆盖范围逐步扩大
北京市农村社会养老保险始于1987年，1992年全面铺开。按照城乡统筹发展的要求，2003年在大兴和通州两区开展农村养老保险制度改革试点。2005年颁布《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》，主要内容包括：一是面向就业年龄内的全部农业人口，建立政府引导、农民自愿参加，以个人账户为主，具有待遇调整机制的积累式养老保险制度。二是资金筹集实行“个人负担、集体补助、财政补贴”，人均财政补贴50—70元，记入个人账户。截止2005年底，13个郊区县全部建立了农保制度，累计参保人数为38万人，占农村劳动力总数的25%；领取养老金1.8万人，占已参保人数的4.7%，平均月领取100元。
（二）新型农村合作医疗取得重要进展
北京市从2002年开始建立新型农村合作医疗制度，目前全市13个郊区县已全面铺开，进展良好。截止2006年10月，308万农业人口中有261万人参加“新农合”，参合率达到85%。2005年，“新农合”总筹资额达到2.9亿元，人均109元；资金支出2.78亿元，共报销140万人次，受益率（报销人次/参合人数）为54%。
（三）农村社会救助体系覆盖全部农民
北京市从2002年开始建立农村最低生活保障制度。截止2005年底，全市共有4.2万户、7.8万名农村低收入人员享受了最低生活保障。低保标准由各区县根据当地生活水平和财政能力自行制定，从970元到2880元不等。目前，北京市已初步建立起以最低生活保障为基础，医疗、住房、教育等专项救助相配套，灾害救助、临时救助、应急救助为补充的农村社会救助体系，在一定程度上保障了农村困难群众的基本生活。
（四）被征地农民社会保障问题逐步得到解决
2004年，北京市颁布《建设征地补偿安置办法》（市政府148号令），废止1993年实施的市政府16号令，规定了“逢征必转、逢转必保”的原则。建设征地农转居人员全部纳入城镇职工社会保险统筹范围，其补缴社会保险所需费用全部由征地补偿费提供，并享有与城镇居民同等的促进就业优惠政策。
为解决148号令实施前近6万名征地转工自谋职业人员参加社会保险的历史遗留问题，市政府出台专门政策，允许这部分人群通过补缴社会保险费获得退休后的基本养老和基本医疗保险待遇，补缴资金由市、区县财政和个人按4∶4∶2的比例共同承担。2005年基本解决了这一群体的问题。
二、北京市农村社会保障体系存在的主要问题
（一）农村社会保障仍是整个社会保障体系中的薄弱环节
一是基本社会保障的城乡差别过大。截止2005年底，北京市城镇基本养老、基本医疗保险覆盖城镇职工的比例分别达到91%和90.6%，而“十五”期间，参加农村社会养老保险的农民仅增加6万人，覆盖率仅为25%。从待遇水平看，城乡参保人员的待遇较为悬殊。城镇职工月人均养老金已达1200多元，农保人员平均只有100元。城镇基本医疗的人均筹资水平为1280元，而“新农合”人均筹资水平仅为130元。
二是城乡社会保障体系不衔接，阻碍各类农村居民参保。基于现行制度设计，已从事二三产业的农民参加城镇社会保障，保险关系不能转移，不能得到全部保险权益。如北京市170万农村劳动力中，60%以上在二三产业就业，其中相当一部分人在比较稳定的企业工作。虽然企业也按照农民工养老保险要求缴纳了相关费用，然而按现行政策，他们退休后只能一次性领取主要由个人账户资金组成的基本养老金，社会统筹费用多数补充了城镇统筹基金，致使参保农民的利益受损。
（二）农村社会养老保险制度可持续发展困难重重
一是多数农民收入较低，制约其缴费能力。按照现行参保办法，农民30岁开始参保，若60岁时要领取300元养老金，必须每年缴纳1020元，连续缴纳30年。虽然2005年农民人均纯收入达到7860元，具备了建立农村养老保险的条件，但很多农民收入在平均数以下，如果扣除生活消费支出后，其可支配收入有限。尤其40岁以上的群体参保困难更大，他们的子女教育开支较大，而他们参保缴费时间短，缴费标准高，成为参保的弱势群体。
二是政府补贴额度有限，农民参保积极性不高。按照现行补贴办法，市、区县两级财政每年给每个参保农民的补贴为50—70元，而北京远郊区县大部分集体经济组织实力较弱，补助能力有限。根据通州区等地的调查，许多农民认为，由于政府补贴和集体补助较少，目前的缴费机制基本等同于“自己吃自己”，还不如自己存银行，参保积极性受到限制。此外，农村养老保险没有社会统筹基金，缺乏社会保险资金的共济。
（三）新型农村合作医疗还需进一步完善
一是筹资水平和报销比例较低。目前，农民人均筹资水平为130元，报销比例为30%，农民自负比例偏大，医疗负担较重。“新农合”报销范围主要针对大病，对门诊费和确诊住院前的检查费报销较少，住院费的报销门槛较高。
二是“新农合”基金管理成为难题。对于规模日益增大的合作医疗基金，如果不能有效控制定点医疗机构的服务和医药费用，可能会造成基金透支；但如果控制过紧，报销比例偏低，则可能造成资金沉淀，农民得不到合理的报销。
三是“新农合”工作机构不健全。随着参合农民增加，“新农合”管理业务量持续上升，而北京市、区、乡镇三级指导和服务监督机构尚未建立，很多工作由卫生部门工作人员兼管，管理机构和专职队伍不健全。
（四）被征地农民社会保障政策尚不完善
一是允许被征地农民通过补缴社会保险费加入城镇社会保障，这是补偿安置农民的进步。但是，这种“土地换社保”模式的缺陷是农民依然没有分享到土地增值收益，政府没有在土地出让金中为农民加入城镇社会保障安排专门资金，因此，农民以按照农业用途补偿的征地补偿费标准加入“城保”，保障水平较低。
二是北京市《建设征地补偿安置办法》确定“逢征必转”，解决了今后少量土地无法承担大量农业人口生存和保障的难题，但确定转居人员存在操作难问题。
此外，在农村社会救助体系方面，农村低保的水平比较低，区域差距太大（如最高的海淀区每年2888元，而最低的密云县只有970元），农村低保标准没有随北京市整体经济发展而增长。农村专项救助的综合解困效应也不明显。
三、关于统筹城乡社会保障发展，加快建设与经济社会发展水平相适应的农村社会保障体系的建议
（一）确立城乡社会保障统筹发展的思路
当前，北京市农业产值占全市GDP比重已降至2%以下，农业人口占总人口的比重不到20%。随着工业化、城镇化和农村产业化进程，农民群体出现大规模职业分化，170万农村劳动力中，只有不到40%的农民在继续从事农业劳动。根据发达国家的经验，从农业产值、城市化率、人均GDP、财政收入等指标看，北京都具备了城乡社会保障体系统筹发展的条件。
因此，要根据北京市经济社会发展的整体水平、保障对象的不同需要，统筹谋划城乡社会保障制度，按照“低水平、广覆盖、应保尽保”、“一个体系、两个模式、留有通道、逐步接轨”的原则，逐步形成框架相对统一、待遇大致相当、体现社会公平、覆盖全体农民的农村社会保障体系，使农民“贫有所扶，困有所帮，病有所医，老有所养”。
（二）分类指导，统筹发展农村社会养老保险体系
一是继续以被征地农民和失地未转居农民为切入点，将其纳入城镇社会保障体系。按照《北京市建设征地补偿安置办法》，细化实施办法，落实被征地农民转居政策，逐步解决历史遗留的农转居人员社会保障问题。
二是调整现行城乡养老保险政策，把农村各类企业及其从业人员，尤其是已经签订劳动合同、稳定就业的本市户籍农民工，纳入城镇职工基本养老保险体系。为减轻企业负担和增强经济活力，可以参照上海“镇保”经验，采取调节缴费基数的过渡办法（如按照全市职工平均工资的60%），强化企业的缴费责任。
三是将从事农业生产的农民纳入农村社会养老保险体系。由于这部分农民数量不大，政府有能力加大对这一群体参保的支持力度，由各级财政根据农民缴费的一定比例进行补贴，增强农村养老保险制度的吸引力，鼓励农民参保。
四是建立农村无保障老年人基本生活保障制度。可以考虑把目前农村60岁以上无保障老人纳入这一制度，每月给予一定的老年基本生活保障金，资金由市财政筹集，解决这个群体的养老问题。
（三）进一步完善农村新型合作医疗和农村社会救助制度
一是继续完善新型农村合作医疗制度。各级财政进一步加大投入，市财政要增加对经济实力较弱区县的转移支付。农民要按照人均纯收入的一定比例出资，逐步提高新型合作医疗的筹资和保障水平。在各区县建立合作医疗风险基金，逐步降低报销起付线，提高医药费报销比例和封顶线，提高参保农民的受益面。
二是进一步完善农村最低生活保障制度，逐步扩大覆盖面，缩小城乡低保享受标准差距，改善农村贫困人口生活质量。建立城乡一体化的重大疾病救助制度，继续完善住房救助等其他专项救助，切实发挥综合解困效应。
（四）进一步加大政府投入，支持农村社会保障体系建设
农村社会保障体系建设是“工业反哺农业、城市支持农村”的重要领域。2006年，北京市对新农村建设的资金支持已达到100亿元，主要投向农村基础设施和公共服务设施建设，今后，要在继续增加财政投入总量的同时，调整和完善投入结构，设立专项资金，支持农村社会保障体系建设。要按照加大土地出让金用于农村的比例的要求，从土地出让金中划出专门资金用于支持农村社会保障体系建设。