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【摘要】地方政府对民营企业的科技投入作为地方政府引导和促进民营企业进行科技创新活动的一种政策方式，推动着地方民营经济的发展。目前看来，我国地方政府对民营企业的科技投入作用日益凸显，仍存在投入规模小、投入成果不明显等问题。对科技投入进行全面系统的研究有助于对地方政府科技投入进行合理规划及使用。本文主要对地方政府对民营企业科技投入现状进行阐述，并利用史密斯政策执行过程模型分析其影响因素，在此基础上提出相关提升的政策建议。对进一步加大我国地方政府科技投入力度，提高投入产出比，具有重要的理论意义和现实意义。
【关键词】地方政府；民营企业；科技投入；影响因素；提升
一、引言
科学技术是第一生产力，推动着经济社会的发展。科技不仅是社会发展的原动力，同时也是促进企业发展的重要因素。企业的科技投入除了自身的研发费用外还包括政府对其科技投入，政府对企业的科技投入也是政府引导企业进行科技创新的一种体现。国有企业因其特有的性质获得政府的科技投入尤其是中央政府的投入，科技创新水平相对较高，而民营企业相较之下获得政府的科技投入少，科技创新水平低。然而在动荡复杂的世界经济和我国全面建设小康社会战略机遇期，占全国企业法人90% 以上民营企业承担着吸纳就业、促进地方产业转型等重任，与地方经济发展息息相关。因此，深入剖析地方政府对民营企业科技投入问题及其影响因素，从根本上解决缺口问题，提升政府科技投入的效率，已成为我国地方政府公共管理领域的一个亟需深化解决的重要课题。
政府对于企业的科技投入按投入方式分为间接投入和直接投入。间接投入是指政府通过财政政策、税收政策和金融政策对企业科技活动进行间接的支持；直接投入是指政府财政性资金的投入，如项目投入、科技基地建设、补贴、人才培养等。政府对企业的直接投入，是指国家财政预算内安排的科研经费，对企业R&D活动予以直接拨款支持。政府科技投入的对象一般是有较高公益性的研发项目。地方政府对民营企业科技投入的主要作用是促进和刺激民营企业增加R&D投入，引导产业技术创新方向，从而达到促进企业技术创新发展和调整产业结构的目的。
史密斯政策执行过程模型认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面：第一，理想化的政策；第二，执行机构；第三，目标群体；第四，环境因素。地方政府对民营企业的科技投入作为地方政府引导民营企业进行科技创新活动的一种政策方式，其执行过程亦可利用史密斯政策执行过程模型进行分析，本文将其分为科技投入政策方面、地方政府方面、民营企业方面以及环境方面进行影响因素分析。
二、地方政府对民营企业科技投入现状分析
1.科技投入规模小，结构不合理
近几年来我国财政科技投入总量有较大增幅，但与我国经济水平发展速度相比有较大差距。改革开放以来，我国经济一直保持高速增长，在科技对经济增长作出重大贡献的同时，科技投入水平却没有同步增长，地方政府科技投入占地方财政支出比重小。从地方财政科技拨款的结构看，主要以技术研究与开发为主，而在市场化过程中，其资金投向已集中于试验发展与成果应用研究。政府作为宏观调控者，更要关注基础和应用研究类型的科研活动，这就需要政府调整当前集中于技术研究与开发的经费投向策略，逐渐转向基础和应用研究，以保证科技知识的增长，为科技创新活动的长远发展夯实基础。
2.地方政府的科技经费使用效率低
由于科技创新是一个长期而复杂的过程，科技成果的转化周期长，其过程伴有较大风险性，因此科技活动需要不断投入才能取得突破。然而地方财政科技经费管理部门由于缺乏有效的监督和制约机制，科技投入绩效评估又缺乏科学的评价标准，使地方财政科技经费的管理缺乏科学性、合理性和有效性。因此使得原本总量已不足的地方财政科技经费得不到合理的分配和使用。此外，由于地方政府对科技项目管理上的层次和环节过多，也增加了财政科技经费的不合理使用。
3.民营企业自身科技创新水平不高
虽然我国民营企业中出现了一批科技创新水平较高、规模较大的企业，但是民营企业的总体素质仍有待提高。目前大多数民营企业仍从事一般的制造型生产，劳动密集型的居多，产品、技术、生产设备以及科研人员的总体素质还不高，多数民企缺乏专门研发部门，科技创新水平低。当前我国民营企业正处于从量的扩张到质的提升的新阶段，面临产业升级换代和企业转型转制的问题。因此，民营企业自身的科技创新水平较低，对科技创新和研发活动的关注度不高，同样是地方政府科技投入过程中的一大难题。
4.各地区政府科技投入水平差异明显
2008年，全国财政科技拨款2582亿元，占国家财政支出的4.12%，同一时期在全国范围内，地方政府科技拨款占地方政府财政支出比重超过4%的仅有北京、上海两省级直辖市，其次是浙江、广东、天津三省（市）该比重在3%～4%之间，紧接着江苏、辽宁、福建、山东四省该比重在2%～3%之间，而湖南等18个省市地方财政科技投入占地方财政支出的比重在1%～2%之间，最低的西藏、四川、江西和甘肃四省均不到1%。由此可见，我国地方政府科技投入占地方财政支出的比重波动性和无序性很强，不同地区差异比较明显。
三、地方政府对民营企业科技投入的影响因素分析
1.科技投入规模策略的选择
史密斯政策执行过程模型认为理想化的政策是影响政府执行效果的首要因素。由此可见，地方政府科技投入规模策略的选择是影响地方政府对民营企业科技投入效果的最直接因素，投入规模大，意味着投入成果可能更好，反之亦然。国际经验表明，科技投入的力度直接制约着科技发展战略的执行。因此，在我国现阶段，地方政府不宜过早地卸下科技投入主体地位的重任，应继续加大政府科技投入力度，支持民营企业从跟踪模仿向自主创新转变，促进民营经济发展。
2.地方政府的科技经费管理情况 作为执行机构，地方政府财政科技经费的管理情况同样影响着地方政府对民营企业科技投入执行效果。由于地方财政科技经费管理缺乏严格有效的监督制约机制以及科技经费绩效评估机制，地方财政科技经费使用浪费、效率低的问题屡见不鲜。地方政府的科技经费管理水平直接影响地方政府对民营企业科技投入的执行效果。因此，作为科技投入执行机构的地方政府，其科技经费管理机制是否合理有效将影响地方政府对民营企业的科技投入行为。
3.民营企业对科技的重视程度
作为目标群体，民营企业对科技创新活动的重视程度同样也影响着地方政府科技投入政策执行的效果。目前我国大多数民营企业科技创新水平低，以模仿型创新为主，由于资金紧缺，着重现实利益，淡化长远利益，对科技创新重视程度不高，对地方政府给予的科技优惠政策了解甚少，对地方政府的科技项目参与度低。因此，民营企业对科技创新活动的重视程度，影响着民营企业自身的科技创新水平，从而影响地方政府对其的科技投入政策执行情况。
4.地方经济发展水平
从外部环境来看，根据我国政府财政科技投入实际水平，国家财政科技投入和地方政府科技投入水平的随着经济的发展不断提高。不同地区经济发展水平不同，地方政府科技投入规模也有所不同。2007年，地方政府科技投入占地方财政支出比重排名前5位的省份分别为北京、上海、浙江、广东和天津，而人均GDP排前五位的省份分别为上海、北京、天津、浙江和江苏，广东排第六。人均GDP排名最后的贵州、甘肃和云南政府财政科技投入占财政支出的比重都不足1.3%。这些数据表明，地方政府科技投入与地方经济水平有密切的关系，地方经济水平越高，政府财政科技投入也相对较高，地方经济水平落后，政府财政科技投入也就相对较低。
四、提升和改善地方政府科技投入行为的政策建议
1.建立地方政府科技投入平稳持续增长机制
建立地方政府科技投入平稳持续增长机制，保障地方财政科技投入。主要从以下三点着手，第一，在发挥地方政府对民营企业科技投入作用的同时，应积极调动非政府财政科技投入；第二，创新地方政府科技经费的投入方式，充分发挥地方政府财政科技经费对民营企业的引导作用；第三，建立多元化和多渠道地方政府科技投入机制，地方政府科技投入应将重点从资源配置转向促进多元化科技投入，充分发挥政府科技资金对企业的引导作用，通过地方财政直接拉动民营企业科技投入。
2.完善和加强科技经费管理机制
在地方政府科技经费的使用方面，要加强监管，提高使用效率，将有限的资金真正用到提升民营企业科技创新水平上。从地方政府管理部门来看，进行职能的合理分配，深化科研经费管理体制改革，尽量避免政府职能部门的权力空位与重叠，明确各个部门的职责范围。从科技项目开展和科技经费的监管来看，要加强对科技项目进展、科技资金使用情况进行跟踪调度，对科技项目的发展过程中面临的困难和瓶颈及出现的问题要予以充分的重视，把握好方向，发现错误并尽早纠正，从而完善科技经费管理体制。
3.增强民营企业自主创新能力
增强民营企业自主创新能力，关键是强调民营企业在科技创新和研发活动中的主体地位。相对国有企业而言，民营企业的科技投入不足，以模仿性创新为主，原始性创新、集成创新、引进消化吸收再创新能力都比较弱。因此，当前重点要解决民营企业的科技投入问题，以确保民营企业科技创新活动的开展。一方面，要求民营企业深化体制改革，真正成为投资主体、风险主体和利益主体，变“要我干”为“我要干”，不断增强企业科技研发投入的自主性和自觉性。另一方面，政府采取措施，对各类企业制定科技投入目标要求，加大对企业研发投入的税收激励，为民营企业进行科技创新活动营造良好环境。
4.发挥中央政府对地方政府的引导作用
中央政府在财政科技投入资源配置方面，应确保有限资源在不同地区的合理配置，提高资源利用效率。尽量避免采取“一刀切”式的行政命令政策，如规定地方财政科技投入占比等。地方政府在科技投入规模的选择上应该遵循自身的理性和逻辑，视地方经济发展水平和地方民营企业科技发展的需要而定。通过行政命令的方式强行规定一个固定的指标，有可能导致个别地区地方财政科技投入与当地经济和社会发展需要相背离，从而降低投入的效率。在配置机制上，也必须要避免行政化，在基础研究领域应充分发挥科学共同体的作用，而在应用研究领域则要不断发挥市场的基础性作用。
【关键词】地方政府；民营企业；科技投入；影响因素；提升
一、引言
科学技术是第一生产力，推动着经济社会的发展。科技不仅是社会发展的原动力，同时也是促进企业发展的重要因素。企业的科技投入除了自身的研发费用外还包括政府对其科技投入，政府对企业的科技投入也是政府引导企业进行科技创新的一种体现。国有企业因其特有的性质获得政府的科技投入尤其是中央政府的投入，科技创新水平相对较高，而民营企业相较之下获得政府的科技投入少，科技创新水平低。然而在动荡复杂的世界经济和我国全面建设小康社会战略机遇期，占全国企业法人90% 以上民营企业承担着吸纳就业、促进地方产业转型等重任，与地方经济发展息息相关。因此，深入剖析地方政府对民营企业科技投入问题及其影响因素，从根本上解决缺口问题，提升政府科技投入的效率，已成为我国地方政府公共管理领域的一个亟需深化解决的重要课题。
政府对于企业的科技投入按投入方式分为间接投入和直接投入。间接投入是指政府通过财政政策、税收政策和金融政策对企业科技活动进行间接的支持；直接投入是指政府财政性资金的投入，如项目投入、科技基地建设、补贴、人才培养等。政府对企业的直接投入，是指国家财政预算内安排的科研经费，对企业R&D活动予以直接拨款支持。政府科技投入的对象一般是有较高公益性的研发项目。地方政府对民营企业科技投入的主要作用是促进和刺激民营企业增加R&D投入，引导产业技术创新方向，从而达到促进企业技术创新发展和调整产业结构的目的。
史密斯政策执行过程模型认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面：第一，理想化的政策；第二，执行机构；第三，目标群体；第四，环境因素。地方政府对民营企业的科技投入作为地方政府引导民营企业进行科技创新活动的一种政策方式，其执行过程亦可利用史密斯政策执行过程模型进行分析，本文将其分为科技投入政策方面、地方政府方面、民营企业方面以及环境方面进行影响因素分析。
二、地方政府对民营企业科技投入现状分析
1.科技投入规模小，结构不合理
近几年来我国财政科技投入总量有较大增幅，但与我国经济水平发展速度相比有较大差距。改革开放以来，我国经济一直保持高速增长，在科技对经济增长作出重大贡献的同时，科技投入水平却没有同步增长，地方政府科技投入占地方财政支出比重小。从地方财政科技拨款的结构看，主要以技术研究与开发为主，而在市场化过程中，其资金投向已集中于试验发展与成果应用研究。政府作为宏观调控者，更要关注基础和应用研究类型的科研活动，这就需要政府调整当前集中于技术研究与开发的经费投向策略，逐渐转向基础和应用研究，以保证科技知识的增长，为科技创新活动的长远发展夯实基础。
2.地方政府的科技经费使用效率低
由于科技创新是一个长期而复杂的过程，科技成果的转化周期长，其过程伴有较大风险性，因此科技活动需要不断投入才能取得突破。然而地方财政科技经费管理部门由于缺乏有效的监督和制约机制，科技投入绩效评估又缺乏科学的评价标准，使地方财政科技经费的管理缺乏科学性、合理性和有效性。因此使得原本总量已不足的地方财政科技经费得不到合理的分配和使用。此外，由于地方政府对科技项目管理上的层次和环节过多，也增加了财政科技经费的不合理使用。
3.民营企业自身科技创新水平不高
虽然我国民营企业中出现了一批科技创新水平较高、规模较大的企业，但是民营企业的总体素质仍有待提高。目前大多数民营企业仍从事一般的制造型生产，劳动密集型的居多，产品、技术、生产设备以及科研人员的总体素质还不高，多数民企缺乏专门研发部门，科技创新水平低。当前我国民营企业正处于从量的扩张到质的提升的新阶段，面临产业升级换代和企业转型转制的问题。因此，民营企业自身的科技创新水平较低，对科技创新和研发活动的关注度不高，同样是地方政府科技投入过程中的一大难题。
4.各地区政府科技投入水平差异明显
2008年，全国财政科技拨款2582亿元，占国家财政支出的4.12%，同一时期在全国范围内，地方政府科技拨款占地方政府财政支出比重超过4%的仅有北京、上海两省级直辖市，其次是浙江、广东、天津三省（市）该比重在3%～4%之间，紧接着江苏、辽宁、福建、山东四省该比重在2%～3%之间，而湖南等18个省市地方财政科技投入占地方财政支出的比重在1%～2%之间，最低的西藏、四川、江西和甘肃四省均不到1%。由此可见，我国地方政府科技投入占地方财政支出的比重波动性和无序性很强，不同地区差异比较明显。
三、地方政府对民营企业科技投入的影响因素分析
1.科技投入规模策略的选择
史密斯政策执行过程模型认为理想化的政策是影响政府执行效果的首要因素。由此可见，地方政府科技投入规模策略的选择是影响地方政府对民营企业科技投入效果的最直接因素，投入规模大，意味着投入成果可能更好，反之亦然。国际经验表明，科技投入的力度直接制约着科技发展战略的执行。因此，在我国现阶段，地方政府不宜过早地卸下科技投入主体地位的重任，应继续加大政府科技投入力度，支持民营企业从跟踪模仿向自主创新转变，促进民营经济发展。
2.地方政府的科技经费管理情况 作为执行机构，地方政府财政科技经费的管理情况同样影响着地方政府对民营企业科技投入执行效果。由于地方财政科技经费管理缺乏严格有效的监督制约机制以及科技经费绩效评估机制，地方财政科技经费使用浪费、效率低的问题屡见不鲜。地方政府的科技经费管理水平直接影响地方政府对民营企业科技投入的执行效果。因此，作为科技投入执行机构的地方政府，其科技经费管理机制是否合理有效将影响地方政府对民营企业的科技投入行为。
3.民营企业对科技的重视程度
作为目标群体，民营企业对科技创新活动的重视程度同样也影响着地方政府科技投入政策执行的效果。目前我国大多数民营企业科技创新水平低，以模仿型创新为主，由于资金紧缺，着重现实利益，淡化长远利益，对科技创新重视程度不高，对地方政府给予的科技优惠政策了解甚少，对地方政府的科技项目参与度低。因此，民营企业对科技创新活动的重视程度，影响着民营企业自身的科技创新水平，从而影响地方政府对其的科技投入政策执行情况。
4.地方经济发展水平
从外部环境来看，根据我国政府财政科技投入实际水平，国家财政科技投入和地方政府科技投入水平的随着经济的发展不断提高。不同地区经济发展水平不同，地方政府科技投入规模也有所不同。2007年，地方政府科技投入占地方财政支出比重排名前5位的省份分别为北京、上海、浙江、广东和天津，而人均GDP排前五位的省份分别为上海、北京、天津、浙江和江苏，广东排第六。人均GDP排名最后的贵州、甘肃和云南政府财政科技投入占财政支出的比重都不足1.3%。这些数据表明，地方政府科技投入与地方经济水平有密切的关系，地方经济水平越高，政府财政科技投入也相对较高，地方经济水平落后，政府财政科技投入也就相对较低。
四、提升和改善地方政府科技投入行为的政策建议
1.建立地方政府科技投入平稳持续增长机制
建立地方政府科技投入平稳持续增长机制，保障地方财政科技投入。主要从以下三点着手，第一，在发挥地方政府对民营企业科技投入作用的同时，应积极调动非政府财政科技投入；第二，创新地方政府科技经费的投入方式，充分发挥地方政府财政科技经费对民营企业的引导作用；第三，建立多元化和多渠道地方政府科技投入机制，地方政府科技投入应将重点从资源配置转向促进多元化科技投入，充分发挥政府科技资金对企业的引导作用，通过地方财政直接拉动民营企业科技投入。
2.完善和加强科技经费管理机制
在地方政府科技经费的使用方面，要加强监管，提高使用效率，将有限的资金真正用到提升民营企业科技创新水平上。从地方政府管理部门来看，进行职能的合理分配，深化科研经费管理体制改革，尽量避免政府职能部门的权力空位与重叠，明确各个部门的职责范围。从科技项目开展和科技经费的监管来看，要加强对科技项目进展、科技资金使用情况进行跟踪调度，对科技项目的发展过程中面临的困难和瓶颈及出现的问题要予以充分的重视，把握好方向，发现错误并尽早纠正，从而完善科技经费管理体制。
3.增强民营企业自主创新能力
增强民营企业自主创新能力，关键是强调民营企业在科技创新和研发活动中的主体地位。相对国有企业而言，民营企业的科技投入不足，以模仿性创新为主，原始性创新、集成创新、引进消化吸收再创新能力都比较弱。因此，当前重点要解决民营企业的科技投入问题，以确保民营企业科技创新活动的开展。一方面，要求民营企业深化体制改革，真正成为投资主体、风险主体和利益主体，变“要我干”为“我要干”，不断增强企业科技研发投入的自主性和自觉性。另一方面，政府采取措施，对各类企业制定科技投入目标要求，加大对企业研发投入的税收激励，为民营企业进行科技创新活动营造良好环境。
4.发挥中央政府对地方政府的引导作用
中央政府在财政科技投入资源配置方面，应确保有限资源在不同地区的合理配置，提高资源利用效率。尽量避免采取“一刀切”式的行政命令政策，如规定地方财政科技投入占比等。地方政府在科技投入规模的选择上应该遵循自身的理性和逻辑，视地方经济发展水平和地方民营企业科技发展的需要而定。通过行政命令的方式强行规定一个固定的指标，有可能导致个别地区地方财政科技投入与当地经济和社会发展需要相背离，从而降低投入的效率。在配置机制上，也必须要避免行政化，在基础研究领域应充分发挥科学共同体的作用，而在应用研究领域则要不断发挥市场的基础性作用。