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2017年年底北京市朝阳区一家红黄蓝幼儿园爆出的虐童丑闻如同是一根导火线，使得民办幼儿园的生存状态发生转折。
学前教育是国内教育领域市场化程度最高的一个阶段，尤其在《民办教育促进法修正案》敲定后，幼儿园格外受到资本青睐。然而虐童事件爆发后，民办幼儿园集体承受舆论压力，还有随之而来的强监管。
震荡始于中央2018年11月7日下发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（下称《若干意见》），其中提出，到2020年，公办幼儿园和普惠性民办园在读幼儿数量需要达到所有在园孩子数量的80%。
普惠园一般指公办幼儿园或者提供普惠性服务的民办幼儿园。2019年2月，北京出台《北京市普惠性幼儿园认定与管理办法（试行）》，民办幼儿园的登记性质为非营利，且要在办园条件、安全卫生、保育教育、教职工队伍内部管理五大方面督导评估获得C级及以上才能申报普惠性幼儿园，以北京市大兴区为例，该区规定2018年一级一类、二类普惠性幼儿园保育教育费为每生每月750元，同时可获得每月1000元的生均定额补助。
根据教育部公布的2018年数据推算，政策要求的转变约涉及323万名儿童，占到非普惠幼儿园在园人数的25.7%。
《若干意见》还规定，小区配套幼儿园需要建成公办园或民办普惠园，这使大量坐落在小区内的幼儿园担心起自己的命运。
2019年1月，国务院下发通知，对小区配套幼儿园治理提出要求和时间安排。尽管各地财政状况苦乐不均、民办教育发展情况不一，民办园转制为普惠幼儿园的工作已雷厉风行地推开，参照全国“80%”的目标，各地已经开始行动。
面对这一形势，民办幼儿园和这一领域的投资者都需要做出选择。
担心投资“打水漂”
“不敢投资了。”2019年年初，在湖南一座四线城市运营着一家幼儿园的胡格，搁置了顶楼场地设置一套电动玩具的计划。
2019年春节前夕，胡格照惯例将办学许可证交给教育局年检。有工作人员提醒他，小区幼儿园的办园者必须填报申办非营利幼儿园的表格。
尽管过去的民办幼儿园和学校都会登记为民办非营利机构，但事实上一部分可获得合理回报，它们对应着民办教育促进法中认定的营利性学校。
但如胡格一样，大量幼儿园和学校如今都面临着登记为“营利”或“非营利”机构的选择。
若选择“非营利”，意味着举办者不再能够从办学结余中分红，节余的资金必须投入学校再建设。虽然现在还没有明文规定非营利学校的举办者的薪资水平，但有另外一条红线，如果学校要申请免税资格，其员工平均薪资不得超过所在地的同行业同类组织平均水平的兩倍，这阻断了学校通过高薪酬来变相分红的可能性。
根据《若干意见》要求，2019年6月底前，各地要制定民办园分类管理实施办法。不想将幼儿园转成“非营利”的举办者只能等待地方细则出台，他们还不清楚，如果选择“营利性”未来意味着什么。
胡格所在的小区仅拥有这一家幼儿园，但他极力否认自己运营的是“小区配套幼儿园”。多年前，他花800万元从小区开发商手中买下幼儿园，三年前刚建设好的园舍被交付给胡格，并办下了房产证。开发商称这是一块出让用地，并非划拨用地，不附带任何优惠政策。
胡格过去曾租房办园，这一次他的目标是办一所当地最好的幼儿园。他拿出了自己的全部积蓄，从母亲、岳母处借钱，还抵押自己的住房从银行借出130万元。除了购买不动产，装修、设备、消防、校车又花去了他大笔资金。
目前，胡格的幼儿园有三层，建筑面积共1500平方米，38名员工。第一个学期只招到17个孩子，三年过去，增长到9个班280个孩子。最近一年开始，幼儿园才渐渐有了一些收入，上学期的利润约为20万元。
胡格担心，如果选择成为“非营利”，他的投入将“打水漂”，考虑过后，他拒绝填写登记表格。
胡格的遭遇并非个例。关于民办幼儿园园舍的产权归属一度存在争议，直到近年，各地才规定小区配套园的产权或管理与使用权归属教育主管部门，用于建设公办园或普惠园。
事实上，小区幼儿园房屋存在各种不同的复杂情况和当时特定的历史原因，并且现有小区民办园举办者于当时申请办学许可证时也不需要提供幼儿园房屋产权证，因此举办者无法了解、无从判断和认定小区的幼儿园是否属于公建配套。
北京盈科（上海）律师事务所教育产业资深律师程知音建议，配套幼儿园转制成普惠园，应由各地的教育主管部门、规划和土地管理部门、发改委等联动调查，并要求开发商协助提供小区配套园的建设规划文件、土地出让公告和出让合同等文件，方能在整改中得到举办者的理解。程知音担心，如果强行转制，或者让举办者自证幼儿园不是小区配套园，可能会引发矛盾，打击社会力量办园的积极性。
园里的每一天照样熙熙攘攘，不过胡格还没有拿到标记了年审过关的办学许可证，是否能够年审过关，他心里也没有底。如果教育部门未来依然坚持要求他将幼儿园转制为非营利性，胡格称自己也做好了停办的准备。下一步，不过是在卖掉幼儿园，还是将当时承诺幼儿园用地是出让用地的开发商告上法庭之间做出选择。
胡格同业的几个朋友也在网上打出了转让幼儿园的广告。
园方与投资者的经济账
杨慧在北京通州区一家民办幼儿园担任园长。幼儿园并非小区配套园，不在此次整治范围之内。但杨慧和出资人还是决定申请成为普惠园，用她的话说，这是感受到来自同行的压力。
事实上2018年北京的幼儿园已经开始转型，杨慧告诉记者，通州区所有的红黄蓝幼儿园已于今年3月转成普惠园。她所在幼儿园月收费在3500元左右，附近另外两家同档位的幼儿园在去年转成普惠后，收费只要1300元。
2019年春季开学后，近五分之一的家长选择去距离更远但价格优惠的普惠园。杨慧做了调查，园里半数以上家长希望幼儿园能够转成普惠园。“如果不转成普惠园，秋季招生更困难了。”她说。 对一些民办幼儿园的举辦者来说，如果转成普惠园，固然能得到一定的财政支持、较轻的运营压力，但也意味着收费会被限制，也就很难获得预期收益。
现在杨慧的工作重心除了园所日常管理外，就是申请评级。根据北京市的要求，幼儿园需先在北京市幼儿园办园质量督导评估中评价结果获得C类及以上，才有资格转成普惠园。“评级越高，得到的补助就越多”。在她看来，幼儿园条件不错，成为普惠园不是难事。
让杨慧感到遗憾的是，成为普惠园后，无法按照自己的想法进行教学，比如，转制后的教学体系要按照教委要求来制订，“每天1—2节的外教课肯定没有了，其他特色的课程要看是否符合教学体系”。
杨慧算了一笔账，幼儿园现在有7个班百余名孩子，虽然一个月收学费30余万元。但每个班需要配备4名老师，一个月人力成本就要10多万元；三年来房租一直在涨，现在一个月也要十几万元。余下的钱还要负担其他各项费用。“现在幼儿园都是勉强维持。”杨慧说。
杨慧设想，转成普惠园后，尽量增招学生来添补费用。另外单独开设一些收费课程或者活动，增加幼儿园收入。
事实上，很多民办幼儿园已经这么做了。北京西城区的一位家长告诉记者，孩子所在幼儿园在2018年秋天已经转成普惠园，现在每月学费只要1350元，但英语、钢琴和乐高等课程需要额外收费。
许多地区都规定，普惠幼儿园不得在保教费外，以开办或与社会机构合作开办实验班、特色班和兴趣班等为由另外收取费用。若存在额外收费，家长可向发改委或教育局举报。
幼儿园产业投资者张名认为，当幼儿园课程无法满足需求后，家长只能把目光转向园外，对他们来说，学前教育阶段总体花费不会减少。未来投资者可能把目光投向对没有政策严格管理的早教、托育市场。
2018年的《若干意见》规定，民办园被严禁单独或作为一部分资产打包上市。民办教育促进法出台之后，幼儿园一度成为炙手可热的标的，但现在许多投资者对它们失去了兴趣。
李蕾所在的公司主要为民办幼儿园提供金融贷款服务，《若干意见》出台后，李蕾的业务因此受益。“政策出来后，很多原本想把幼儿园卖给上市公司的园长又冷静下来。”李蕾解释称，以往园长们希望通过上市公司获得资金开办连锁园。现在上市公司和激进的投资者走了，大家又回到脚踏实地的状态。
张名原以为投资者会对幼儿园避之不及，但仍有部分人找到他，希望能够参与幼儿园业务。张名认为，原本投资者并购幼儿园，赚取的是资本增益部分。但是二级市场退出的通道没有之后，现在入场的投资人不再将幼儿园作为短期利益，而是长期持有，作为资产管理。即便幼儿园成为普惠园，但可以因此获取长期政策红利。“现在需要将投资战线拉长，行业里赚快钱的机会已经没有了。”
如何完成“80%”的目标？
民办幼儿园举办者不愿转制，转制之后办学水准降低等情况，在各地屡有发生，和其他因素一起，成为影响各地实现“80%”目标的障碍之一。
江苏省的一位民办教育学者告诉记者，和许多省份一样，江苏在转制民办幼儿园时，有很多人担心，转制后教育质量会发生下滑，同时还面临着财力不足的问题。
北京师范大学经济与工商管理学院教授袁连生认为，政府要发展普惠园，必须先承担财政责任。目前的情况是，财政分配不均衡，大部分拨给了公办园，普惠园享受一部分，非普惠的民办园几乎没有补贴。
在张名看来，如果补贴跟不上，幼儿园势必降低各方面成本，尤其是人力成本，那么教学质量和师资水平也难以保障。
2019年1月起，北京市对普惠性幼儿园施行新的财政补助标准。不论是生均补助，或是租金补偿，力度都大幅提升。普惠型幼儿园可以获得年生均补助1.2万元、租房补助最高5元/平方米/天，扩招的普惠园还可以获得生均1万元的一次性扩学位补助。
深圳则为普惠园提供每学年至少4万元的班额补贴，同时为在园儿童提供每学年1500元的成长补贴。另外公办园非在编和民办园所有的保教人员，以每个月450元为起点，以每个年度递增150元为基准，发放长期津贴。
“但在一些地方财力不是很强的地区，补贴也会比较少，会给民办幼儿园的转制和移交带来一些麻烦。”一名教育产业的律师告诉记者。
相比之下，河南省新出台的普惠性幼儿园管理办法规定，公办园年生均补助5000元，民办园年生均只有200元—300元。“北京相对特殊，其他地方政府对普惠园的补助力度是否会加大还难以确定，仍需观望。”国金证券教育行业分析师吴劲草分析。
有的地区采取了折中的做法。记者了解到，一个东部省份的某区县的做法是，如有民办幼儿园愿在政府指导下以低收费招收本小区儿童，就可算作是普惠幼儿园，这将不妨碍其以原来的运营方式招收小区外的儿童。
办园方向转变
如果将时间线拉长，可以观察到幼儿园政策十年来的转变。
2000年前后大量事业单位幼儿园关停，社会力量成为办园主体，逐渐形成了“公退民进”的格局。2010年7月，教育部下发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，提出建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。
《纲要》明确了办园方向，但并未提出具体目标，只是要求2020年时普及学前一年教育，基本普及学前两年教育。在此情况下，民办园发展迅速，在2011年时，民办园占幼儿园总体比重已经达到69.21%。
直到2018年《若干意见》中首次明确“公民比”：公办园原则上达到50%。结合普惠率80%的目标，政府定义的幼儿园组成结构就是50%公办、30%民办普惠，其余20%为民办市场化幼儿园。
幼教研究学者杨润东认为，留出20%的民办幼儿园比例可能不充足，放宽到25%—30%会比较合适。
“把幼儿园都做成公办，配备好的园舍、好的老师，按照严格标准管理固然很好，但可能在教学手段等方面按部就班、不够灵活。”杨润东说。他认为，民办幼儿园的机制会更加灵活，能够吸取西方先进的教育手段，进取心很强，能够将学来的新的教育方法立刻转化和实施，能够满足一部分对孩子教育有高要求的人群。
《若干意见》还提出，公办园占比偏低的省份，需要逐步提高公办园在园幼儿占比，全国原则上在2020年要达到50%。对一些原本由民办教育作为主导的地区，今明两年将遭遇不小的挑战。
一名深圳教育部门官员介绍，截至2018年底，该市各类幼儿园共1771所，公办园占比12%。2020年深圳市幼儿园预计达到2000所，如要达到50%的目标，需新增近800所公办园。
对于公办幼儿园占多数的地区，为实现新政的目标，仅需在未来的幼儿园增量上做出恰当的安排即可，但在民办幼儿园较多的地区，如何调解各方矛盾，或将成为教育部门的难题。
尽管各地的配套政策还未出台，但趋势可能是继续加强对民办幼儿园的监管。记者了解到，一个东部省份的学前教育政策内部征求意见稿中提到，教育部门将对民办幼儿园的办学方向、课程资源等多个方面严格审核；幼儿园名称中若包含“双语”“国际”“全球”等名词，也需要获得审批；加盟、连锁幼儿园理论上需要达到省级示范园的水平。
一位不愿具名的学者指出，2000年以来，民办教育被视作是公办教育之外的重要的补充资源；但现在，民办教育的定位需要被重新审视，尤其是学前教育。他判断，未来，即便学前教育暂未被纳入到义务教育体系，但将会被纳入义务教育管理体制。（文中胡格、杨慧、张名为化名）
（摘自《财经》2019年第9期。作者均为该刊记者）
学前教育是国内教育领域市场化程度最高的一个阶段，尤其在《民办教育促进法修正案》敲定后，幼儿园格外受到资本青睐。然而虐童事件爆发后，民办幼儿园集体承受舆论压力，还有随之而来的强监管。
震荡始于中央2018年11月7日下发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（下称《若干意见》），其中提出，到2020年，公办幼儿园和普惠性民办园在读幼儿数量需要达到所有在园孩子数量的80%。
普惠园一般指公办幼儿园或者提供普惠性服务的民办幼儿园。2019年2月，北京出台《北京市普惠性幼儿园认定与管理办法（试行）》，民办幼儿园的登记性质为非营利，且要在办园条件、安全卫生、保育教育、教职工队伍内部管理五大方面督导评估获得C级及以上才能申报普惠性幼儿园，以北京市大兴区为例，该区规定2018年一级一类、二类普惠性幼儿园保育教育费为每生每月750元，同时可获得每月1000元的生均定额补助。
根据教育部公布的2018年数据推算，政策要求的转变约涉及323万名儿童，占到非普惠幼儿园在园人数的25.7%。
《若干意见》还规定，小区配套幼儿园需要建成公办园或民办普惠园，这使大量坐落在小区内的幼儿园担心起自己的命运。
2019年1月，国务院下发通知，对小区配套幼儿园治理提出要求和时间安排。尽管各地财政状况苦乐不均、民办教育发展情况不一，民办园转制为普惠幼儿园的工作已雷厉风行地推开，参照全国“80%”的目标，各地已经开始行动。
面对这一形势，民办幼儿园和这一领域的投资者都需要做出选择。
担心投资“打水漂”
“不敢投资了。”2019年年初，在湖南一座四线城市运营着一家幼儿园的胡格，搁置了顶楼场地设置一套电动玩具的计划。
2019年春节前夕，胡格照惯例将办学许可证交给教育局年检。有工作人员提醒他，小区幼儿园的办园者必须填报申办非营利幼儿园的表格。
尽管过去的民办幼儿园和学校都会登记为民办非营利机构，但事实上一部分可获得合理回报，它们对应着民办教育促进法中认定的营利性学校。
但如胡格一样，大量幼儿园和学校如今都面临着登记为“营利”或“非营利”机构的选择。
若选择“非营利”，意味着举办者不再能够从办学结余中分红，节余的资金必须投入学校再建设。虽然现在还没有明文规定非营利学校的举办者的薪资水平，但有另外一条红线，如果学校要申请免税资格，其员工平均薪资不得超过所在地的同行业同类组织平均水平的兩倍，这阻断了学校通过高薪酬来变相分红的可能性。
根据《若干意见》要求，2019年6月底前，各地要制定民办园分类管理实施办法。不想将幼儿园转成“非营利”的举办者只能等待地方细则出台，他们还不清楚，如果选择“营利性”未来意味着什么。
胡格所在的小区仅拥有这一家幼儿园，但他极力否认自己运营的是“小区配套幼儿园”。多年前，他花800万元从小区开发商手中买下幼儿园，三年前刚建设好的园舍被交付给胡格，并办下了房产证。开发商称这是一块出让用地，并非划拨用地，不附带任何优惠政策。
胡格过去曾租房办园，这一次他的目标是办一所当地最好的幼儿园。他拿出了自己的全部积蓄，从母亲、岳母处借钱，还抵押自己的住房从银行借出130万元。除了购买不动产，装修、设备、消防、校车又花去了他大笔资金。
目前，胡格的幼儿园有三层，建筑面积共1500平方米，38名员工。第一个学期只招到17个孩子，三年过去，增长到9个班280个孩子。最近一年开始，幼儿园才渐渐有了一些收入，上学期的利润约为20万元。
胡格担心，如果选择成为“非营利”，他的投入将“打水漂”，考虑过后，他拒绝填写登记表格。
胡格的遭遇并非个例。关于民办幼儿园园舍的产权归属一度存在争议，直到近年，各地才规定小区配套园的产权或管理与使用权归属教育主管部门，用于建设公办园或普惠园。
事实上，小区幼儿园房屋存在各种不同的复杂情况和当时特定的历史原因，并且现有小区民办园举办者于当时申请办学许可证时也不需要提供幼儿园房屋产权证，因此举办者无法了解、无从判断和认定小区的幼儿园是否属于公建配套。
北京盈科（上海）律师事务所教育产业资深律师程知音建议，配套幼儿园转制成普惠园，应由各地的教育主管部门、规划和土地管理部门、发改委等联动调查，并要求开发商协助提供小区配套园的建设规划文件、土地出让公告和出让合同等文件，方能在整改中得到举办者的理解。程知音担心，如果强行转制，或者让举办者自证幼儿园不是小区配套园，可能会引发矛盾，打击社会力量办园的积极性。
园里的每一天照样熙熙攘攘，不过胡格还没有拿到标记了年审过关的办学许可证，是否能够年审过关，他心里也没有底。如果教育部门未来依然坚持要求他将幼儿园转制为非营利性，胡格称自己也做好了停办的准备。下一步，不过是在卖掉幼儿园，还是将当时承诺幼儿园用地是出让用地的开发商告上法庭之间做出选择。
胡格同业的几个朋友也在网上打出了转让幼儿园的广告。
园方与投资者的经济账
杨慧在北京通州区一家民办幼儿园担任园长。幼儿园并非小区配套园，不在此次整治范围之内。但杨慧和出资人还是决定申请成为普惠园，用她的话说，这是感受到来自同行的压力。
事实上2018年北京的幼儿园已经开始转型，杨慧告诉记者，通州区所有的红黄蓝幼儿园已于今年3月转成普惠园。她所在幼儿园月收费在3500元左右，附近另外两家同档位的幼儿园在去年转成普惠后，收费只要1300元。
2019年春季开学后，近五分之一的家长选择去距离更远但价格优惠的普惠园。杨慧做了调查，园里半数以上家长希望幼儿园能够转成普惠园。“如果不转成普惠园，秋季招生更困难了。”她说。 对一些民办幼儿园的举辦者来说，如果转成普惠园，固然能得到一定的财政支持、较轻的运营压力，但也意味着收费会被限制，也就很难获得预期收益。
现在杨慧的工作重心除了园所日常管理外，就是申请评级。根据北京市的要求，幼儿园需先在北京市幼儿园办园质量督导评估中评价结果获得C类及以上，才有资格转成普惠园。“评级越高，得到的补助就越多”。在她看来，幼儿园条件不错，成为普惠园不是难事。
让杨慧感到遗憾的是，成为普惠园后，无法按照自己的想法进行教学，比如，转制后的教学体系要按照教委要求来制订，“每天1—2节的外教课肯定没有了，其他特色的课程要看是否符合教学体系”。
杨慧算了一笔账，幼儿园现在有7个班百余名孩子，虽然一个月收学费30余万元。但每个班需要配备4名老师，一个月人力成本就要10多万元；三年来房租一直在涨，现在一个月也要十几万元。余下的钱还要负担其他各项费用。“现在幼儿园都是勉强维持。”杨慧说。
杨慧设想，转成普惠园后，尽量增招学生来添补费用。另外单独开设一些收费课程或者活动，增加幼儿园收入。
事实上，很多民办幼儿园已经这么做了。北京西城区的一位家长告诉记者，孩子所在幼儿园在2018年秋天已经转成普惠园，现在每月学费只要1350元，但英语、钢琴和乐高等课程需要额外收费。
许多地区都规定，普惠幼儿园不得在保教费外，以开办或与社会机构合作开办实验班、特色班和兴趣班等为由另外收取费用。若存在额外收费，家长可向发改委或教育局举报。
幼儿园产业投资者张名认为，当幼儿园课程无法满足需求后，家长只能把目光转向园外，对他们来说，学前教育阶段总体花费不会减少。未来投资者可能把目光投向对没有政策严格管理的早教、托育市场。
2018年的《若干意见》规定，民办园被严禁单独或作为一部分资产打包上市。民办教育促进法出台之后，幼儿园一度成为炙手可热的标的，但现在许多投资者对它们失去了兴趣。
李蕾所在的公司主要为民办幼儿园提供金融贷款服务，《若干意见》出台后，李蕾的业务因此受益。“政策出来后，很多原本想把幼儿园卖给上市公司的园长又冷静下来。”李蕾解释称，以往园长们希望通过上市公司获得资金开办连锁园。现在上市公司和激进的投资者走了，大家又回到脚踏实地的状态。
张名原以为投资者会对幼儿园避之不及，但仍有部分人找到他，希望能够参与幼儿园业务。张名认为，原本投资者并购幼儿园，赚取的是资本增益部分。但是二级市场退出的通道没有之后，现在入场的投资人不再将幼儿园作为短期利益，而是长期持有，作为资产管理。即便幼儿园成为普惠园，但可以因此获取长期政策红利。“现在需要将投资战线拉长，行业里赚快钱的机会已经没有了。”
如何完成“80%”的目标？
民办幼儿园举办者不愿转制，转制之后办学水准降低等情况，在各地屡有发生，和其他因素一起，成为影响各地实现“80%”目标的障碍之一。
江苏省的一位民办教育学者告诉记者，和许多省份一样，江苏在转制民办幼儿园时，有很多人担心，转制后教育质量会发生下滑，同时还面临着财力不足的问题。
北京师范大学经济与工商管理学院教授袁连生认为，政府要发展普惠园，必须先承担财政责任。目前的情况是，财政分配不均衡，大部分拨给了公办园，普惠园享受一部分，非普惠的民办园几乎没有补贴。
在张名看来，如果补贴跟不上，幼儿园势必降低各方面成本，尤其是人力成本，那么教学质量和师资水平也难以保障。
2019年1月起，北京市对普惠性幼儿园施行新的财政补助标准。不论是生均补助，或是租金补偿，力度都大幅提升。普惠型幼儿园可以获得年生均补助1.2万元、租房补助最高5元/平方米/天，扩招的普惠园还可以获得生均1万元的一次性扩学位补助。
深圳则为普惠园提供每学年至少4万元的班额补贴，同时为在园儿童提供每学年1500元的成长补贴。另外公办园非在编和民办园所有的保教人员，以每个月450元为起点，以每个年度递增150元为基准，发放长期津贴。
“但在一些地方财力不是很强的地区，补贴也会比较少，会给民办幼儿园的转制和移交带来一些麻烦。”一名教育产业的律师告诉记者。
相比之下，河南省新出台的普惠性幼儿园管理办法规定，公办园年生均补助5000元，民办园年生均只有200元—300元。“北京相对特殊，其他地方政府对普惠园的补助力度是否会加大还难以确定，仍需观望。”国金证券教育行业分析师吴劲草分析。
有的地区采取了折中的做法。记者了解到，一个东部省份的某区县的做法是，如有民办幼儿园愿在政府指导下以低收费招收本小区儿童，就可算作是普惠幼儿园，这将不妨碍其以原来的运营方式招收小区外的儿童。
办园方向转变
如果将时间线拉长，可以观察到幼儿园政策十年来的转变。
2000年前后大量事业单位幼儿园关停，社会力量成为办园主体，逐渐形成了“公退民进”的格局。2010年7月，教育部下发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，提出建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。
《纲要》明确了办园方向，但并未提出具体目标，只是要求2020年时普及学前一年教育，基本普及学前两年教育。在此情况下，民办园发展迅速，在2011年时，民办园占幼儿园总体比重已经达到69.21%。
直到2018年《若干意见》中首次明确“公民比”：公办园原则上达到50%。结合普惠率80%的目标，政府定义的幼儿园组成结构就是50%公办、30%民办普惠，其余20%为民办市场化幼儿园。
幼教研究学者杨润东认为，留出20%的民办幼儿园比例可能不充足，放宽到25%—30%会比较合适。
“把幼儿园都做成公办，配备好的园舍、好的老师，按照严格标准管理固然很好，但可能在教学手段等方面按部就班、不够灵活。”杨润东说。他认为，民办幼儿园的机制会更加灵活，能够吸取西方先进的教育手段，进取心很强，能够将学来的新的教育方法立刻转化和实施，能够满足一部分对孩子教育有高要求的人群。
《若干意见》还提出，公办园占比偏低的省份，需要逐步提高公办园在园幼儿占比，全国原则上在2020年要达到50%。对一些原本由民办教育作为主导的地区，今明两年将遭遇不小的挑战。
一名深圳教育部门官员介绍，截至2018年底，该市各类幼儿园共1771所，公办园占比12%。2020年深圳市幼儿园预计达到2000所，如要达到50%的目标，需新增近800所公办园。
对于公办幼儿园占多数的地区，为实现新政的目标，仅需在未来的幼儿园增量上做出恰当的安排即可，但在民办幼儿园较多的地区，如何调解各方矛盾，或将成为教育部门的难题。
尽管各地的配套政策还未出台，但趋势可能是继续加强对民办幼儿园的监管。记者了解到，一个东部省份的学前教育政策内部征求意见稿中提到，教育部门将对民办幼儿园的办学方向、课程资源等多个方面严格审核；幼儿园名称中若包含“双语”“国际”“全球”等名词，也需要获得审批；加盟、连锁幼儿园理论上需要达到省级示范园的水平。
一位不愿具名的学者指出，2000年以来，民办教育被视作是公办教育之外的重要的补充资源；但现在，民办教育的定位需要被重新审视，尤其是学前教育。他判断，未来，即便学前教育暂未被纳入到义务教育体系，但将会被纳入义务教育管理体制。（文中胡格、杨慧、张名为化名）
（摘自《财经》2019年第9期。作者均为该刊记者）