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摘要：本文通过对北京市86所普通高校法制机构建设的基本情况进行问卷调查，根据调查数据分析北京市高校法制机构建设的现状、特点及存在的问题，并结合国内外高校法制机构建设的经验，提出完善高校法制机构建设的建议。
自教育部1999年提出加强教育法制工作的要求，2003年7月提出依法治校要求以来，北京市高校也相继进行了一系列依法治校的有益尝试，在规章制度清理、建立健全校内劳动人事争议调解、学生申诉制度、制定学校章程等方面都取得了显著成绩。可以说，在依法治校的第一阶段，即制度建设阶段，北京市高校走在了全国高校的前列。要进一步把依法治校工作推向深入，在建立了良好制度环境的基础上，必须依赖机构与人员将这些制度贯彻实施。没有适合校情的切实发挥作用的法制机构和人员，依法治校工作的深入开展将受到极大约束。为此，北京市高校在依法治校的第二阶段，即机构建设阶段也根据自身情况开展了关于高校法制机构与队伍的建设工作。为了全面了解北京市高校法制机构的建设情况，有针对性地推进依法治校工作的进程，2007年11月市教委向北京市86所普通高校进行了问卷调查，重点围绕高校法制机构的设置、人员配备、工作职责、取得的成绩及经验、遇到的困难等问题展开。本文根据问卷调查的回归数据，分析目前北京市高校法制机构建设的现状及存在的问题，并结合国内其他城市及国外高校法制机构建设的情况，对加强高校法制机构建设提出建议。
一、北京市高校法制机构设置的基本情况及特点
1.北京市高校法制机构设置呈逐年增多的趋势，人员配置也日益专业化
在86所高校中，已经有31所高校设置了法制机构，其中绝大部分是在2004年之后设置的。2004年之前只有7所高校设置了法制机构，2004年~2007年有24所高校先后设置了法制机构。这一方面是近年来高校的法律事务需求普遍增强，无论是对外的合同审查，还是处理与学生、教师之间的权益纠纷都需要高校投入大量的精力去处理和解决；另一方面也与教育行政部门大力开展依法治校推动工作分不开。
人员配置方面，在设置了法制机构的高校中，其中9所高校既配备了专职工作人员又配备了兼职人员，9所高校配置了专职人员，13所高校只配置了兼职人员；在未设置法制机构的高校中，有两所高校既配备了专职人员又配备了兼职人员，有两所高校配备了专职人员，29所高校配备了兼职人员。
2.大多数高校聘请了专职律师或律师事务所处理学校法律事务，投入学校法律事务的经费呈上升趋势
在聘请律师或律师事务所方面，在86所高校中，聘请律师事务所的有45所，占总数的52%，其中聘请了专职律师的有38所；未聘请律师事务所，但聘请了专职律师的有4所。
在经费投入方面，有43所高校每年有固定经费用于处理学校法律事务，最多的一年达到55万元，最少的为0.15万元。86所高校年均经费总计307.55万元，平均每所高校年均学校法律事务经费为3.6万元。
3.高校法制机构或人员的工作职责以纠纷处理和合同、规章制度审查为主，部分高校的法律工作还包含学生权益保护、学校知识产权保护等内容，呈多样化的发展态势
综合问卷调查的结果，高校法制机构或人员的工作职责主要包括：制定法律工作发展体系、合同管理、纠纷处理、法律风险分析预防、法律咨询、法律知识培训、审查有关规章制度、法律服务、法律宣传、诉讼、代理、联系实习事宜、维护学校和学生权益、开展相关讲座、参加学术活动、主持学校听证会、仲裁、安排信访事务、实践调研、组织集体讨论、处理解决户口问题、劳动用工、项目投资、学生管理、校内文书起草、校名注册、法制建设等。其中，大部分高校法制机构或工作人员的主要职责在于处理对外、对内纠纷及规章制度、合同的审查；部分高校法制机构能够参与学校的学生申诉、听证程序，主动进行学校商标、专利等知识产权的保护，并针对学校教师、学生的不同需求开展法制培训工作，高校法制工作呈现多样化的发展态势。
二、北京市高校法制机构建设中存在的问题
1.法制机构的地位独立性不强，在高校管理系统中地位不高，很大程度上影响了高校法制工作的推动
在86所高校中，有31所建立了机构，但以独立机构建制的只有两所。在机构地位上，有6所高校设置了处级法制机构，9所高校设置了科级法制机构，其他情况的有16所。总体来说，学校法制机构在学校管理系统中地位不高。
2.人员配备上专业化程度不高，法律专业工作人员所占比例有待提高，且兼职人员占了较大比例，时间和精力难以保证
在86所高校中，有56所高校配置了法律专业工作人员，有30所高校没有一个法律专业工作人员。在具体人员配置方面，具有法律事务机构专职人员的有18所，人数为1人~5人；具有法律事务机构兼职人员的有22所，人数为1人~15人，其中具有法律专业人员的有14所。未设立专职机构但具有专职人员的有4所，其中具有法律专业人员的有两所。未设立专职机构但具有兼职人员的有31所，其中具有法律专业人员的有25所。
在专、兼职人员的配备上，86所高校的专职法制人员共有39名，而兼职法制人员则达到了180多人。
3.法制经费仍然较少，不能保证法制工作的深入开展
在86所高校中，只有43所高校每年有固定经费用于处理学校法律事务，仅占高校总数的50%，且高校法制经费差距很大，多的一年有几十万，少的才几千元，甚至没有经费。从经费支出的用途来看，有经费支出的高校都将经费用于代理费、律师费的支出，高校主动投入经费开展法制工作的非常少。
4.高校法制机构的功能、作用仍然非常有局限，重事后处理，轻事前防范，且对学校管理参与程度较浅
从目前高校法制机构的职责来看，基本上是注重事后纠纷的处理，而对事前防范较少。实践中，高校法制经费的比例大部分是用于诉讼代理费。2007年度，法制经费最高的是北京经贸职业学院，其55万元全部是用于律师代理费的支付。
近年来，高校法制机构虽然开始逐步参与学校的各种管理，典型的是参与学生申诉和听证活动，但对学校管理的参与程度还是较少，除了极少数学校之外，其在学校的重大决策事前论证、民主管理方面起的作用都非常小。
高校法制机构的建设存在上述问题，原因是多方面的：一些高校领导对法制工作不够重视，影响了法制机构的地位及法制工作在高校中的深入展开；高校师生的法律意识有待加强，教育行政部门的依法治校要求仅仅是指导性意见，不是强制性措施，对高校的约束程度有限，等等。
三、国内其他高校及国外高校法制机构的设置情况
除了北京市的31所高校之外，国内已有越来越多的高校设立了法制机构，如中山大学法律事务办公室、湖南大学法律事务室、东北大学法律事务室、上海交通大学法律事务部、吉林大学政策法规处等；也有些学校是通过完全市场化的方式来实现对法律事务的处理，如清华大学是通过聘请专职律师作法律顾问来处理法律事务。
从国内高校承担校内法律事务的机构设置来看，主要有三种模式：
第一种是在行政系统内设立处室或科室处理法律事务。在行政系统内设立处室或科室处理法律事务又根据各学校的情况具体分为不同的类型：有的是独立设置的处级法律部门，如吉林大学的政策法规处。有的是在校办或发展规划办下设法律事务科室来处理法律事务，如中国政法大学校办设置的法律事务室，北京交通大学设置的信访办公室兼法律事务办公室，复旦大学校办的法律事务科室等。还有的是法制工作与其他工作共同归属一个处室，如华中科技大学的校办、发展规划办与政策法规处三办合一的模式。
自教育部1999年提出加强教育法制工作的要求，2003年7月提出依法治校要求以来，北京市高校也相继进行了一系列依法治校的有益尝试，在规章制度清理、建立健全校内劳动人事争议调解、学生申诉制度、制定学校章程等方面都取得了显著成绩。可以说，在依法治校的第一阶段，即制度建设阶段，北京市高校走在了全国高校的前列。要进一步把依法治校工作推向深入，在建立了良好制度环境的基础上，必须依赖机构与人员将这些制度贯彻实施。没有适合校情的切实发挥作用的法制机构和人员，依法治校工作的深入开展将受到极大约束。为此，北京市高校在依法治校的第二阶段，即机构建设阶段也根据自身情况开展了关于高校法制机构与队伍的建设工作。为了全面了解北京市高校法制机构的建设情况，有针对性地推进依法治校工作的进程，2007年11月市教委向北京市86所普通高校进行了问卷调查，重点围绕高校法制机构的设置、人员配备、工作职责、取得的成绩及经验、遇到的困难等问题展开。本文根据问卷调查的回归数据，分析目前北京市高校法制机构建设的现状及存在的问题，并结合国内其他城市及国外高校法制机构建设的情况，对加强高校法制机构建设提出建议。
一、北京市高校法制机构设置的基本情况及特点
1.北京市高校法制机构设置呈逐年增多的趋势，人员配置也日益专业化
在86所高校中，已经有31所高校设置了法制机构，其中绝大部分是在2004年之后设置的。2004年之前只有7所高校设置了法制机构，2004年~2007年有24所高校先后设置了法制机构。这一方面是近年来高校的法律事务需求普遍增强，无论是对外的合同审查，还是处理与学生、教师之间的权益纠纷都需要高校投入大量的精力去处理和解决；另一方面也与教育行政部门大力开展依法治校推动工作分不开。
人员配置方面，在设置了法制机构的高校中，其中9所高校既配备了专职工作人员又配备了兼职人员，9所高校配置了专职人员，13所高校只配置了兼职人员；在未设置法制机构的高校中，有两所高校既配备了专职人员又配备了兼职人员，有两所高校配备了专职人员，29所高校配备了兼职人员。
2.大多数高校聘请了专职律师或律师事务所处理学校法律事务，投入学校法律事务的经费呈上升趋势
在聘请律师或律师事务所方面，在86所高校中，聘请律师事务所的有45所，占总数的52%，其中聘请了专职律师的有38所；未聘请律师事务所，但聘请了专职律师的有4所。
在经费投入方面，有43所高校每年有固定经费用于处理学校法律事务，最多的一年达到55万元，最少的为0.15万元。86所高校年均经费总计307.55万元，平均每所高校年均学校法律事务经费为3.6万元。
3.高校法制机构或人员的工作职责以纠纷处理和合同、规章制度审查为主，部分高校的法律工作还包含学生权益保护、学校知识产权保护等内容，呈多样化的发展态势
综合问卷调查的结果，高校法制机构或人员的工作职责主要包括：制定法律工作发展体系、合同管理、纠纷处理、法律风险分析预防、法律咨询、法律知识培训、审查有关规章制度、法律服务、法律宣传、诉讼、代理、联系实习事宜、维护学校和学生权益、开展相关讲座、参加学术活动、主持学校听证会、仲裁、安排信访事务、实践调研、组织集体讨论、处理解决户口问题、劳动用工、项目投资、学生管理、校内文书起草、校名注册、法制建设等。其中，大部分高校法制机构或工作人员的主要职责在于处理对外、对内纠纷及规章制度、合同的审查；部分高校法制机构能够参与学校的学生申诉、听证程序，主动进行学校商标、专利等知识产权的保护，并针对学校教师、学生的不同需求开展法制培训工作，高校法制工作呈现多样化的发展态势。
二、北京市高校法制机构建设中存在的问题
1.法制机构的地位独立性不强，在高校管理系统中地位不高，很大程度上影响了高校法制工作的推动
在86所高校中，有31所建立了机构，但以独立机构建制的只有两所。在机构地位上，有6所高校设置了处级法制机构，9所高校设置了科级法制机构，其他情况的有16所。总体来说，学校法制机构在学校管理系统中地位不高。
2.人员配备上专业化程度不高，法律专业工作人员所占比例有待提高，且兼职人员占了较大比例，时间和精力难以保证
在86所高校中，有56所高校配置了法律专业工作人员，有30所高校没有一个法律专业工作人员。在具体人员配置方面，具有法律事务机构专职人员的有18所，人数为1人~5人；具有法律事务机构兼职人员的有22所，人数为1人~15人，其中具有法律专业人员的有14所。未设立专职机构但具有专职人员的有4所，其中具有法律专业人员的有两所。未设立专职机构但具有兼职人员的有31所，其中具有法律专业人员的有25所。
在专、兼职人员的配备上，86所高校的专职法制人员共有39名，而兼职法制人员则达到了180多人。
3.法制经费仍然较少，不能保证法制工作的深入开展
在86所高校中，只有43所高校每年有固定经费用于处理学校法律事务，仅占高校总数的50%，且高校法制经费差距很大，多的一年有几十万，少的才几千元，甚至没有经费。从经费支出的用途来看，有经费支出的高校都将经费用于代理费、律师费的支出，高校主动投入经费开展法制工作的非常少。
4.高校法制机构的功能、作用仍然非常有局限，重事后处理，轻事前防范，且对学校管理参与程度较浅
从目前高校法制机构的职责来看，基本上是注重事后纠纷的处理，而对事前防范较少。实践中，高校法制经费的比例大部分是用于诉讼代理费。2007年度，法制经费最高的是北京经贸职业学院，其55万元全部是用于律师代理费的支付。
近年来，高校法制机构虽然开始逐步参与学校的各种管理，典型的是参与学生申诉和听证活动，但对学校管理的参与程度还是较少，除了极少数学校之外，其在学校的重大决策事前论证、民主管理方面起的作用都非常小。
高校法制机构的建设存在上述问题，原因是多方面的：一些高校领导对法制工作不够重视，影响了法制机构的地位及法制工作在高校中的深入展开；高校师生的法律意识有待加强，教育行政部门的依法治校要求仅仅是指导性意见，不是强制性措施，对高校的约束程度有限，等等。
三、国内其他高校及国外高校法制机构的设置情况
除了北京市的31所高校之外，国内已有越来越多的高校设立了法制机构，如中山大学法律事务办公室、湖南大学法律事务室、东北大学法律事务室、上海交通大学法律事务部、吉林大学政策法规处等；也有些学校是通过完全市场化的方式来实现对法律事务的处理，如清华大学是通过聘请专职律师作法律顾问来处理法律事务。
从国内高校承担校内法律事务的机构设置来看，主要有三种模式：
第一种是在行政系统内设立处室或科室处理法律事务。在行政系统内设立处室或科室处理法律事务又根据各学校的情况具体分为不同的类型：有的是独立设置的处级法律部门，如吉林大学的政策法规处。有的是在校办或发展规划办下设法律事务科室来处理法律事务，如中国政法大学校办设置的法律事务室，北京交通大学设置的信访办公室兼法律事务办公室，复旦大学校办的法律事务科室等。还有的是法制工作与其他工作共同归属一个处室，如华中科技大学的校办、发展规划办与政策法规处三办合一的模式。