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摘 要：随着社会经济的发展，人口的数量急剧增加，导致耕地的面积逐年减少。地处沙区的居民为了生存，不合理的过度开发利用沙区资源，造成了沙漠化的不断加剧。沙漠的不断扩大严重影响了人类的生产生活，阻碍了经济的发展，我国的《防沙治沙法》出去比较晚，立法方面还不健全，与其说是一部法律不如说是一个治沙的政治纲领，它缺少法律应有的具体性和可操作性。本文主要从立法的角度提出存在的问题和建议。
关键词：沙漠化现状 原因 完善措施
一、我国沙漠化现状
土地沙漠化是在干旱、半干旱和部分湿润地区受自然因素或人类活动的影响，使原来非沙漠的地区出现了以风沙活动为主要标志的环境变化过程，以及在沙漠地区出现了沙漠环境扩大的土地退化过程。我国的沙漠化问题比较严重，以西部为例，我国西部地区飞沙面积已经达到20.8亿hm，占全国沙漠面积的2/3，每年以10万hm2的速度扩散。西北地区大概有393万hm2良田，439万hm2草原和2000多万km铁路受到沙漠的影响，已有1/3面积的草原退化，而且由于土地沙漠化引起的沙尘暴也日益频繁。西北地区沙漠化面积146.9万km2，占全国荒漠化面积的56%，共有沙漠、戈壁和沙漠化土地90.7万km2,占北方沙漠化面积的38%。西南地区虽然拥有丰富的森林资源，但近年来的乱砍乱伐已使森林资源遭到严重破坏，土地沙漠化问题十分严重。
防沙治沙已有成功案例：上个世纪５０年代，两名日本遥感技术人员看到黄沙从三面包抄榆林市的航拍片后，曾做出惊人预测：１０到２０年后，４万多平方公里的榆林将被滚滚黄沙吞噬。
二、我国防沙治沙法中存在的问题
1．现行立法跟不上市场经济改革的步伐
在以往的观念和认识上，人们普遍认为沙漠化防治是一种以生态环境改善为单一目标的社会公益性事业，只有政府行为才能推动这项工作的开展。因此在法律法規的制定及管理方面都忽视了市场机制的作用。实际上，通过治理，不少沙地生态改善，并成为可耕地、宜林地和宜牧地，都能产生经济效益，这无论对国家、社会团体还是农牧民来说三方都有利。但我国目前的法律规定没能充分调动社会的力量，治沙工作显得势单力薄。运用市场经济手段就需要一整套符合市场经济规律的法律法规的支持，但我国目前此方面的工作显然落后于沙漠化紧逼的步伐。例如，对于沙区造林经营者如何转让治沙的成果；对于不同经济成分，特别是非公有制经济和部队官兵参与防沙治沙的行为如何进行保护，法律尚无具体规定。此外，考虑到治沙成果的生态效益巨大，经营者转让成果时，政府应采取何种保护性的收购政策，以保护社会力量从事沙漠化防治的积极性。
２．忽视了防沙治沙与沙区生态系统保护二者的协调
防沙治沙就是要在沙化地区恢复和重建自然生态系统，只有抓住了这个根本，沙化才有可能得到根治，才不至于事倍功半。然而在《防沙治沙法》中，尽管也规定了要因地制宜地营造防风固沙林网、林带，种植多年生灌木和草本植物，但是却忽视了对沙区生态系统的保护和恢复，结果导致防治多年，由于生态系统没有相应恢复而出现治理后又重新沙化的情况。
３．立法对管理体制的规定不够完善
统管部门与分管部门的关系不明确《防沙治沙法》在总则中规定，国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，共同做好防沙治沙工作。但在后面的具体管理规定中除个别条文规定作为统管部门的国务院林业行政主管部门会同各分管部门编制规划，气象部门组织进行监测、预报以及水行政主管部门加强流域和区域水资源的统一调配和管理这种义务性的规定外，就再没有这些分管部门的管理职权的规定。
三、完善我国《防沙治沙法》的几点建议
（１）我国《防沙治沙法》第33条规定“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当制定优惠政策，鼓励和支持单位和个人防沙治沙。县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政补贴以及税费减免等政策优惠。单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征各种税收；取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收”。该条文只说政府应该制定优惠政策，鼓励单位和个人防沙治沙，特别是个人没有明确的补偿办法。我国《防沙治沙法》中应该明确规定对资金来源、补偿主体、补偿标准和补偿对象等加以规定。从而使《防沙治沙法》在我国的沙地治理中发挥更大的作用。
（２）将立法中关于防沙治沙行政管理体制的规定具体化目前我国防沙治沙法中对作为统管部门的林业行政主管部门的职责规定得还比较具体，但涉及到农业、水利、气象等分管部门的职责时只是一带而过，对地方各级政府及其所属相关部门的职责规定的更是少之又少，使这些部门不明确自己到底有哪些职责，在实际工作中必然会造成政出多门、多元领导的局面。要想使他们真正承担起防沙治沙的责任，在立法时就必须明确规定具体负责的部门及其相应的职权，不能笼统地一概而论。法律规定属于某个部门职权范围内的事项，由该部门独立行使管辖权，其他相关部门在必要时予以积极的配合。通过细化法律的规定来避免实践中的矛盾和冲突。
（３）在市场经济发展的今天，我们制定的法律法规必须符合市场经济的规则，防沙治沙法亦不能例外。基于此，建议在以后的立法中，一是要在防沙治沙法中建立利益导向制度，以充分调动各方积极性，形成国家、社会、个人不同投入主体共同防治沙漠化的局面；二是要尽快出台与《防沙治沙法》配套的法规、规章，以建立有利于鼓励非公有制参与治沙的资金扶持、税赋优惠政策和保护治理者合法权益等方面的法律制度。
参考文献：
[1]陶信平．环境资源法学．西安交通大学出版社[M]，2006.221
[2]沈孝辉．中国防沙治沙政策的分析与思考．中国林业2002/6（A）
[3]沈茂成．防治土地沙漠化要高度重视生态系统的保护和恢复．中国林业2003/4（A）
[4]王灿发．论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径．武汉大学环境法研究所网站（学术文章）
[5]王茜．完善我国沙漠化防治的立法思考．武汉大学环境法研究网站（学术文章）
[6]刘 拓．浅谈我国防治荒漠化之方略．中国林业1999.6
[7]孟树标，温素卿，马冬雪．河北政法职业学院网站学报
作者简介：
张静（1981），女，陕西省西安市人，长安大学2010级经济法学专业硕士研究生。研究方向：资源与环境法学。
寇正正（1986），女，陕西省西安市人，长安大学2010级经济法学专业硕士研究生。研究方向：资源与环境法学。
关键词：沙漠化现状 原因 完善措施
一、我国沙漠化现状
土地沙漠化是在干旱、半干旱和部分湿润地区受自然因素或人类活动的影响，使原来非沙漠的地区出现了以风沙活动为主要标志的环境变化过程，以及在沙漠地区出现了沙漠环境扩大的土地退化过程。我国的沙漠化问题比较严重，以西部为例，我国西部地区飞沙面积已经达到20.8亿hm，占全国沙漠面积的2/3，每年以10万hm2的速度扩散。西北地区大概有393万hm2良田，439万hm2草原和2000多万km铁路受到沙漠的影响，已有1/3面积的草原退化，而且由于土地沙漠化引起的沙尘暴也日益频繁。西北地区沙漠化面积146.9万km2，占全国荒漠化面积的56%，共有沙漠、戈壁和沙漠化土地90.7万km2,占北方沙漠化面积的38%。西南地区虽然拥有丰富的森林资源，但近年来的乱砍乱伐已使森林资源遭到严重破坏，土地沙漠化问题十分严重。
防沙治沙已有成功案例：上个世纪５０年代，两名日本遥感技术人员看到黄沙从三面包抄榆林市的航拍片后，曾做出惊人预测：１０到２０年后，４万多平方公里的榆林将被滚滚黄沙吞噬。
二、我国防沙治沙法中存在的问题
1．现行立法跟不上市场经济改革的步伐
在以往的观念和认识上，人们普遍认为沙漠化防治是一种以生态环境改善为单一目标的社会公益性事业，只有政府行为才能推动这项工作的开展。因此在法律法規的制定及管理方面都忽视了市场机制的作用。实际上，通过治理，不少沙地生态改善，并成为可耕地、宜林地和宜牧地，都能产生经济效益，这无论对国家、社会团体还是农牧民来说三方都有利。但我国目前的法律规定没能充分调动社会的力量，治沙工作显得势单力薄。运用市场经济手段就需要一整套符合市场经济规律的法律法规的支持，但我国目前此方面的工作显然落后于沙漠化紧逼的步伐。例如，对于沙区造林经营者如何转让治沙的成果；对于不同经济成分，特别是非公有制经济和部队官兵参与防沙治沙的行为如何进行保护，法律尚无具体规定。此外，考虑到治沙成果的生态效益巨大，经营者转让成果时，政府应采取何种保护性的收购政策，以保护社会力量从事沙漠化防治的积极性。
２．忽视了防沙治沙与沙区生态系统保护二者的协调
防沙治沙就是要在沙化地区恢复和重建自然生态系统，只有抓住了这个根本，沙化才有可能得到根治，才不至于事倍功半。然而在《防沙治沙法》中，尽管也规定了要因地制宜地营造防风固沙林网、林带，种植多年生灌木和草本植物，但是却忽视了对沙区生态系统的保护和恢复，结果导致防治多年，由于生态系统没有相应恢复而出现治理后又重新沙化的情况。
３．立法对管理体制的规定不够完善
统管部门与分管部门的关系不明确《防沙治沙法》在总则中规定，国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，共同做好防沙治沙工作。但在后面的具体管理规定中除个别条文规定作为统管部门的国务院林业行政主管部门会同各分管部门编制规划，气象部门组织进行监测、预报以及水行政主管部门加强流域和区域水资源的统一调配和管理这种义务性的规定外，就再没有这些分管部门的管理职权的规定。
三、完善我国《防沙治沙法》的几点建议
（１）我国《防沙治沙法》第33条规定“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当制定优惠政策，鼓励和支持单位和个人防沙治沙。县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政补贴以及税费减免等政策优惠。单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征各种税收；取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收”。该条文只说政府应该制定优惠政策，鼓励单位和个人防沙治沙，特别是个人没有明确的补偿办法。我国《防沙治沙法》中应该明确规定对资金来源、补偿主体、补偿标准和补偿对象等加以规定。从而使《防沙治沙法》在我国的沙地治理中发挥更大的作用。
（２）将立法中关于防沙治沙行政管理体制的规定具体化目前我国防沙治沙法中对作为统管部门的林业行政主管部门的职责规定得还比较具体，但涉及到农业、水利、气象等分管部门的职责时只是一带而过，对地方各级政府及其所属相关部门的职责规定的更是少之又少，使这些部门不明确自己到底有哪些职责，在实际工作中必然会造成政出多门、多元领导的局面。要想使他们真正承担起防沙治沙的责任，在立法时就必须明确规定具体负责的部门及其相应的职权，不能笼统地一概而论。法律规定属于某个部门职权范围内的事项，由该部门独立行使管辖权，其他相关部门在必要时予以积极的配合。通过细化法律的规定来避免实践中的矛盾和冲突。
（３）在市场经济发展的今天，我们制定的法律法规必须符合市场经济的规则，防沙治沙法亦不能例外。基于此，建议在以后的立法中，一是要在防沙治沙法中建立利益导向制度，以充分调动各方积极性，形成国家、社会、个人不同投入主体共同防治沙漠化的局面；二是要尽快出台与《防沙治沙法》配套的法规、规章，以建立有利于鼓励非公有制参与治沙的资金扶持、税赋优惠政策和保护治理者合法权益等方面的法律制度。
参考文献：
[1]陶信平．环境资源法学．西安交通大学出版社[M]，2006.221
[2]沈孝辉．中国防沙治沙政策的分析与思考．中国林业2002/6（A）
[3]沈茂成．防治土地沙漠化要高度重视生态系统的保护和恢复．中国林业2003/4（A）
[4]王灿发．论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径．武汉大学环境法研究所网站（学术文章）
[5]王茜．完善我国沙漠化防治的立法思考．武汉大学环境法研究网站（学术文章）
[6]刘 拓．浅谈我国防治荒漠化之方略．中国林业1999.6
[7]孟树标，温素卿，马冬雪．河北政法职业学院网站学报
作者简介：
张静（1981），女，陕西省西安市人，长安大学2010级经济法学专业硕士研究生。研究方向：资源与环境法学。
寇正正（1986），女，陕西省西安市人，长安大学2010级经济法学专业硕士研究生。研究方向：资源与环境法学。