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摘 要 开展失业人员职业培训是维护社会稳定、实施就业优先战略的必要举措。当前，我国失业人员职业培训现实情况不容乐观，参加培训的失业人员人数更是逐年减少。基于政府补贴培训视角，应用人力资本投资与收益理论分析发现，我国失业人员职业培训问题主要集中在政府部门对失业人员职业培训直接有效投入不足、对失业人员职业培训中产生的间接成本影响缺乏重视，以及失业人员适应性培训普遍缺失等方面。解决这些问题，需要从增加投入优化职业培训供给、开展适应性培训提升培训效果、合理补贴以激发失业人员培训积极性等方面共同发力。
关键词 失业人员;职业培训;再就业;政府补贴
中图分类号 C975;F842.61 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）24-0040-08
对失业人员实施必要的职业培训，帮助他们提高就业能力和技能水平，以尽快实现再就业，对于促进社会稳定、保障民生非常重要。我国政府一直高度关注失业人员职业培训，近年来出台了多项政策措施以应对当前失业人员职业培训中出现的突出矛盾，推动失业人员职业培训有效开展。在学界，国内诸多学者认为我国失业人员职业培训面临的主要问题是，面向失业人员提供的培训项目、培训内容、培训模式难以满足失业人员人力资本转换和提升的切实需求，而基于分类施策以优化培训供给、强化并完善培训效果评估、探索政府职业培训补贴效用最大化，都是有效解决现有问题、推动失业人员职业培训的可行之策[1][2][3]。德国、奥地利、韩国等国在此方面都有较好的经验做法。德国根据失业人员不同的特征和诉求设立了专业技能培训、就业能力培训、失业青年培训、特殊人群职业预备培训4类培训项目[4]。奥地利帮助失业者逐一寻找失业原因，并根据失业者的年龄、性别、失业类型等实施分类培训帮扶[5]。韩国不仅对失业人员提供精准分类的“定制化培训服务”，还在政府职业补贴方式上有所创新，为失业人员设立“职业能力开发账户系统”，失业人员可以通过账户获得政府提供的培训补贴[6]。
本文基于政府补贴培训视角综合分析我国失业人员职业培训现状，对影响失业人员职业培训开展的关键因素以及失业人员职业培训中存在的现实问题进行深入剖析，并结合国家有关政策提出推动失业人员职业培训有效开展的对策建议。
一、失业人员职业培训现状
在我国，政府部门通过就业专项资金或失业保险基金支出补贴开展失业人员职业培训。参加失业保险并符合领取待遇金条件的失业人员职业培训补贴从失业保险基金中支出，未参加失业保险或者参加保险但不符合领取待遇金条件的失业人员职业培训补贴从就业专项资金中支出。目前各地通过资金（基金）补贴失业人员职业培训的做法各有不同、补贴标准也各有差异。大致可以总结为两类：一类是地方政府根据失业人员的实际特点和具体需求，针对性地设立培训项目、开设培训专班面向失业人员开展免费培训，所需经费根据实际需要列支。例如，上海市面向失业人员开展的定向培训，青岛市实施的失业人员适应性培训等都属于该类培训。另一类是对失业人员不予特别区分，失业人员根据自身需要按照地方政府社会化职业培训统一要求参加培训，培训结束后根据获取证书的情况领取相应的培训补贴。在该类培训中，失业人员往往需要自行垫付培训费用，待完成培训通过考核获取证书后，向相关政府部门申请领取补贴。
随着我国体制转型和经济重构的深化发展，在国有企业、集体企业从业人员数量逐年下降的同时，其他所有制单位以及城镇私营个体劳动者从业人员获得迅速增长，并且已经成为我国就业岗位创造的主要来源[7]。随之而来的是，失业人员的主要构成也从最早国企下岗职工变得更为多元化。另外，我国产业结构调整中，第三产业就业数量上升较快，第一产业和第二产业呈现出下降趋势。和诸多发达国家相比，我国产业结构调整速度较快，要求劳动者必须尽快掌握新的知识并提升和转变职业技能以适应新出现的工作岗位。在上述多种因素的影响下，我国失业人员职业培训从培训对象来源、培训组织形式及培训内容等方面都发生了较大变化：培训对象更为多元化，培训组织形式要求兼顾多样性和灵活性，培训内容更新必须跟上产业结构升级调整的步伐。可见，我国当前的失业人员所需要的职业培训区别于传统职业培训，有着更多、更高的要求。
（一）失业人员职业培训政策发展沿革
1.将失业人员纳入国家职业培训补贴范围
2005年，为进一步解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题和重组改制关闭破产企业职工安置问题，以及继续做好有关群体的就业再就业工作，《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36号）明确要求对城镇登记失业人员提供一次性职业培训补贴。就此，失业人员被纳入国家常态化职业培训补贴范围。
2.初级服务类技能培训成为失业人员职业培训工作重点
为应对金融危机对我国经济和就业局势的影响，2009年，人力资源和社会保障部发布《关于实施特别职业培训计划的通知》（人社部发[2009]8号），要求各地劳动部门要结合本地实际和失业人员特点，对失业人员开展中短期技能培训。要重点开发面向城市社区就业的服务类技能培训项目，并且采用灵活多样的培训形式和手段，突出培训的实用性和适用性。2010年，《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》（国发[2010]36号）明确提出应该对城镇登记失业人员重点开展初级技能培训，为各地开展以初级服务类技能培训为工作重点的失业人员职业培训奠定了政策基础。
3.鼓励地方根据实际开展符合失业人员特点的职业培训
随着我国经济发展进入新常态，为满足产业结构升级调整对适应时代新型人力資源开发的需要，国家开始逐步明确目标、完善政策，对失业人员职业培训的适用性、差异化、培训补贴标准设立等方面都提出了更为切合实际、更为具体的要求。在《国务院关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》（国发[2018]39号）中明确提出要根据失业人员实际培训成本、培训时长、市场需求和取得相关证书情况等确定具体的职业培训补贴标准，《人力资源社会保障部 国家发展改革委 财政部关于推进全方位公共就业服务的指导意见》（人社部发[2018]77号）要求对失业人员开展失业原因分析，向其推介适合的职业培训项目。《国务院办公厅关于印发职业技能提升行动方案（2019-2021年）的通知》（国办发[2019]24号），更是明确提出要支持地方调整完善职业培训补贴政策，探索对部分失业人员开展项目制培训。 我国对失业人员职业培训工作的重视程度以及具体要求越来越高，这为更加具有针对性、更为有效地实施失业人员职业培训奠定了政策基础。
（二）失业人员职业培训总体情况
虽然国家对失业人员职业培训的重视程度与日俱增，并且鼓励地方对失业人员职业培训积极开展探索和创新，但当前失业人员职业培训实际情况不容乐观，参加过职业培训的失业人员数量近年来呈明显减少趋势。当年参加过职业培训的城镇登记失业人员从2007年的643万人次减少到2019年的135.5万人次，城镇登记失业人员中参加培训的人员占比从2007年的77.5%降低到2019年的14.3%，在职业培训人群中失业人员占比也从2007年的32.8%降低到2019年的7.2%，见图1。
20世纪90年代末，我国依托就业训练中心等培训机构集中面向国企下岗职工开展了大规模再就业培训，下岗职工再就业培训成为当时我国失业人员职业培训主要工作，失业人员职业培训数量开始上升。伴随2007年我国基本完成国企下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨，国企职工队伍逐步开始稳定，我国失业人员职业培训规模也在该年达到峰值，之后开始逐年减少，失业人员职业培训逐步脱离国企下岗职工再就业培训走向常态化。同期，我国城镇登记失业人数略微增长，从数据分析来看，失业人员培训人数与城镇登记失业人员数量从2007年以后形成“剪刀差”，并具有逐年扩大趋势，见图2。在城镇登记失业人数缓慢增长而城镇登记失业率保持平稳的情况下，出现失业人员职业培训人数的“剪刀差”意味着，在国家深入实施就业优先战略和人才强国战略、深化人力资源供给侧结构性改革、大规模开展职业技能培训的同时，失业人员职业培训却未能得到应有的重视甚至逐步被边缘化。
（三）培训载体开展失业人员职业培训情况
在我国，技工院校、就业训练中心、民办职业培训机构是承担失业人员职业培训的重要载体。
1.技工院校开展失业人员职业培训情况
《关于大力推进技工院校改革发展的意见》（人社部发[2010]57号）中明确提出，各类技工院校要积极扩展培训对象，面向农村转移就业劳动者、失业人员等群体，开展各类职业技能培训。《国务院办公厅关于印发职业技能提升行动方案（2019-2021年）的通知》（国办发[2019]24号）中也强调要支持职业院校开展补贴性培训，扩大面向就业重点群体、失业人员、贫困劳动力的培训规模。为响应国家政策，技工院校逐步加大社会人员培训力度和规模，社会化培训在技工院校整体培训中的占比逐年增加。但由于体制限制等多种因素制约，技工院校缺乏开展失业人员职业培训的动力和积极性，失业人员职业培训在技工院校始终没有得到充分开展，技工院校社会化培训中失业人员的占比从2008年的12.8%下降至2018年的5.9%，见图3。
2.就业训练中心开展失业人员职业培训情况
就业训练中心从诞生以来，主要职责之一是为失业青年及下岗工人等提供短期专项能力培训。近年来，随着市场经济的逐步深化、政府职能持续转变，就业训练中心也在积极寻找转型之路。部分就业训练中心无法适应愈发多元化的培训需求和日益加剧的市场竞争而退出历史舞台，而部分办学基础良好、师资力量雄厚的就业训练中心，将政府任务和市场运营有机结合，不断开拓多元化培训市场，对我国技能人才培养发挥了更为积极的作用。但是，仅就失业人员职业培训而言，就业训练中心培训人数中失业人员占比从2008年的33.35%降低到2018年的22.17%，就业训练中心失业人员培训规模逐年减少，培训主阵地作用正在逐步弱化，见图4。
3.民办职业培训机构开展失业人员职业培训情况
积极鼓励和正确引导民办培训机构可持续发展成为我国职业培训发展规划重要举措。民办培训机构在我国逐步呈现规范化、规模化良性发展态势，在技能人才培养、特殊群体培训帮扶等方面发挥着不可替代的重要作用。特别是在全国失业人员职业培训开展整体情况不佳的环境下，虽然失业人员培训数量也在逐年减少，但是相较于技工院校和就业训练中心，民办培训机构承担了越来越多的失业人员职业培训。截至2018年，全国超过50%的失业人员职业培训均由民办培训机构组织实施，见图5。
通过对2008-2018年間技工院校、就业训练中心、民办培训机构培训失业人员占比情况进行分析发现，在我国参加职业培训的失业人员大幅度减少的同时，技工院校承担社会化培训任务培训失业人员的作用始终发挥不够，就业训练中心培训失业人员的主阵地已然失去，而民办培训机构在培训失业人员方面起到了稳定器的作用，目前已经成为失业人员职业培训的主要载体，见图6。
二、失业人员职业培训难以有效开展的关键因素及问题所在
根据资料查阅和实地调研发现，我国失业人员对于政府补贴的职业培训普遍缺乏参与的积极性，而作为培训供给方的政府部门开展失业人员再就业培训也存在着动力不够、投入不足的问题。失业人员职业培训供需双方均缺乏积极性，这是当前我国失业人员职业培训工作难以有效开展的重要原因。需要结合影响失业人员职业培训积极性的关键因素对上述原因进行分析，找到问题症结所在。
（一）影响失业人员职业培训积极性的关键因素
传统人力资本理论认为，提升劳动者的人力资本能够有效帮助劳动者在劳动力市场中获得更高的回报。本文引入人力资本投资成本与收益理论，对影响失业人员职业培训积极性的关键因素进行分析。
失业人员有意愿参加培训可以看作是失业人员基于自身人力资本提升需要对于自我进行投资的行为。投资就需要投入成本并获得更多利润。根据人力资本投资理论，人们在进行教育或者培训选择时都是追求效用最大化并抱有终身观点的决策主体。他们在作决策时会将近期支付成本与未来的预期收益现值进行比较[8]。显然，培训支付成本和参加培训后获得的收益是影响失业人员职业培训积极性的关键因素。只有失业人员参加培训后所获得收益超过参加培训所支付成本，培训才算有效果而失业人员也才会有更高积极性参加培训。 1.培训支付成本
失业人员参加培训支付的成本可以分作两类。一类是直接成本，即因参加培训产生的直接费用，如学费、住宿费、交通费等。另一类是间接成本，即因为参加培训而放弃的参与劳动取得的现时收入。失业人员享有失业保险金或者低保金等福利待遇以及各类不同的优惠政策，通过培训实现再就业就意味着对此的放弃，这一类也归于失业人員参加培训所需要支付的间接成本。
2.培训收益
失业人员培训收益是失业人员通过培训再就业后维持或者增加的收入。大部分无法靠自身能力获得就业机会的失业人员，特别是长期失业人员在人力资本方面处于绝对劣势。根据劳动力市场分割理论，这些失业人员向人力资本要求低、工资水平也相对较低的劳动力二级市场流动已经是他们再就业的主要选择，由此极大可能面临再就业后收入减少的现实[9]。而通过相适应的职业培训能够帮助失业人员转换或者提升职业能力以适应新的岗位需要，确保再就业后收入不会减少。
根据对上述影响失业人员职业培训积极性两方面关键因素的分析：一方面，除非培训后的再就业能够获得的收入等同或者高于失业前的收入，失业人员才可能会有积极性参加培训;另一方面，如果失业人员在培训时所必须支付的直接成本和产生的间接成本能够获得政府的支持或补贴，失业人员参加培训的积极性也会被有效激发。因此，如果想提升失业人员参与培训的积极性并且取得较好的培训效果，要从三个方面给予重点应对：一是加大职业培训直接成本的补贴性投入;二是尽可能采取有效措施减少失业人员参加培训因间接成本损失所带来的生活影响;三是要提供相适宜的培训帮助失业人员提升或者转换职业能力，以确保通过培训再就业后的收入水平有显著提高。
（二）失业人员职业培训问题分析
基于对影响失业人员职业培训积极性的关键因素的分析，失业人员职业培训问题具体体现在三个方面。
1.失业人员职业培训直接成本有效投入不足
政府通过实施补贴培训承担失业人员参加培训时所应支付的直接成本。但是政府提供的补贴培训大都是短期初级培训，如果失业人员通过这些培训后仍想进一步接受更高级别的培训就必须自己承担费用。在实地调研中发现，参加了培训的失业人员普遍反映有意向参加更高级别的培训，但是因为培训费用昂贵只能望而却步。而根据诸多学者的研究结论，对失业人员长期专业性的培训效果要好于当前普遍的短期初级培训。这意味着，政府当前仅在短期初级培训上给予补贴不足以满足失业人员实际需求，应视情况加大资金投入，以支持失业人员获得更为高级更为专业的培训。政府对失业人员职业培训直接成本的投入不足还体现在，职业培训基础能力建设、失业人员职业培训有效供给方面还存在短板。当前我国职业培训基础能力建设依然面临资源缺乏有效整合，技工院校、民办培训机构等培训载体的主体优势不够突出，培训整体力量相对薄弱的现实。政府应该加大投入给予重点应对，为失业人员职业培训有效开展奠定坚实基础。
2.对失业人员职业培训间接成本影响缺乏重视
失业人员大都被迫离开原有的工作环境，他们希望能够尽快获得工作机会以恢复受失业影响的生活水平而不是参加培训。一方面，失业人员认为参加培训会导致产生放弃寻找工作的机会成本，降低尽快提高生活水平的可能性;另一方面，很多失业人员在自由支配时间寻找工作的同时，还能通过一定的现时劳动获得部分收入，参加培训意味着必须放弃这些收入。这些都是失业人员缺乏参与培训积极性的重要原因。受限于种种原因，政府部门对失业人员虽然失去正规就业机会但仍能通过劳动获得现时收入的具体情况无从掌握，更无法准确判断并量化间接成本损失对于失业人员参加职业培训积极性的真正影响，并且大多数政府部门也欠缺对这一问题的深耕细究。因此，目前各地政府对此尚未有行之有效的对策。
3.失业人员适应性培训普遍缺失
根据《财政部 人力资源社会保障部关于印发〈就业补助资金管理办法〉的通知》（财社[2017]164号）要求，大部分地方都将失业人员归入“五类人员”（包括：贫困家庭子女、毕业年度高校毕业生、城乡未继续升学的应届初高中毕业生、农村转移就业劳动者、城镇登记失业人员）中统一参加政府补贴培训。上述五类人员相较其他失业人员具备一定的工作经验和学习能力，他们培训重点并不是重新掌握一项新的技能，而在于原有人力资本的提升和转换。因此，当前政府提供的无差别化的、以获取各类初级证书为主要衡量标准的短期职业培训，无法切实契合失业人员特点和需求，帮助发挥失业人员既有优势，对失业人员尽快实现再就业并且获得不低于原有水平的收入帮助有限。
（三）失业人员职业培训问题长期难以解决带来的影响
基于政策制定中的“目标定位”策略考虑，有限的公共培训资源应该分配给最为需要或者培训效果更好的目标群体。从需要层面来看，失业人员普遍年龄偏大、文化素质技能水平较低，在劳动力市场求职中处于明显弱势地位;而部分受产业结构调整影响失业但拥有专用性人力资本的人员，则很难基于原有工作经验和技能基础自行实现再就业。因此，失业人员需要政府重点给予投入，实施培训帮扶。从培训效果层面来看，根据人力资本投资成本与收益相关理论，政府的职业培训补贴政策可以看作是政府开展失业人员职业培训所支付的直接成本之一，而在收益方面政府着重是否能够取得社会收益。只有政府通过补贴政策开展职业培训获取社会收益所具备的正外部性越发明显时，政府的积极性才会越高。从我国现实情况看，如果对失业人员缺乏培训积极性、培训效果不够显著、失业人员职业培训工作难以有效推进的症结所在缺乏深入分析和有效应对，长此以往，失业人员职业培训社会收益正外部性难以体现，政府为失业人员提供培训的积极性受挫，就极有可能转移培训重点到其他更可能获得较好培训效果的目标群体身上，如农民工和青年群体。最终失业人员职业培训陷入供需双方都缺乏培训积极性和动力的两难困境。
三、地方开展失业人员职业培训的有益探索 我国部分地方基于自身现实基础以及面临的不同情况积极开展失业人员职业培训探索创新，形成了很多先进经验做法。
（一）充分调动社会多元力量，优化失业人员职业培训供给
江苏省面对国家职业资格证书改革新挑战，大胆放权，让各地市自行根据产业发展对人力资源培训的实际需求来制定补贴培训目录。南京市在政府培训项目研发经费投入不足的情况下，通过设定专有培训保护期调动社会培训机构积极参与培训项目研发。具备实力和资质的培训机构可以结合自身特点优势研发培训项目，政府将符合条件的项目列入补贴培训目录，由研发机构承担培训任务。专有培训保护期过后，全市培训机构可以开设此类培训。无锡市广泛利用社会各界力量，协调政府部门、培训机构、企业等主体共同参与培训项目的研发和实施。同时对于项目确立、招生培训和考试评价等廉政风险较高的工作进行合理分配，切实杜绝权力寻租现象的出现。政府就业部门面向个人和企业进行问卷调查、征集意见，确定需要开发的培训项目;政府培训部门出资研发补贴，组织培训项目体系开发;职业技能鉴定部门对开发完成的培训项目进行审核鉴定，最终列入无锡市补贴培训目录。
（二）推动工作联动机制建设，开展失业人员适应性培训
四川省积极发挥政府作用，以有机联动的方式推进失业人员的失业保险、职业培训和就业服务等各项工作，同时遵照市场规律加大补贴力度，根据失业人员特点开展适应性培训。成都市失业人员在办理领取失业保险待遇金的同时，被要求填报职业培训意向登记，未进行登记者原则上不得领取失业待遇金。政府部门会对失业人员职业培训意向情况进行分析，根据失业人员意向培训专业和培訓地点等，指定有关培训机构主动对接开展培训。内江市失业人员在领取待遇金时，必须接受政府提供的职业指导，以树立正确的择业观、明确未来就业动向和了解政府职业培训有关政策精神。广元市根据失业人员的就业与培训意愿，将能力水平类似人员组织在一起开设专班进行培训。部分职业工种不再僵化于标准课时约束，而是根据实际培训需要增加培训课时并在原有课时等级基础上进一步细分，让各类人员有更长时间更多选择参加培训。同时，根据实际培训成本加大培训补贴力度，让更多的培训机构根据市场需求开展培训。例如，在专业机械操作维修等培训耗材多、操作技巧要求高的培训项目中，广元市给予学员两个半月培训和不少于8000元的补贴标准。同时，当地进一步强化失业人员职业培训效果评估和就业跟踪服务，对培训不合格或者通过现场招聘到企业上岗不适应的失业人员，实行职业培训“召回制”，由原职业培训机构重新组织开展“回炉”培训，培训合格后再推荐到相应岗位就业。据当地人社部门反映，2016-2018年间，广元市失业人员培训后成功就业率达80%以上。
（三）着眼增强培训针对性有效性，探索创新失业人员定向培训
2015年以后，上海市出台一系列强化社会化培训的政策文件，其中通过培训补贴实行优质优价、创新失业人员定向培训等措施，有效激发了培训机构和失业人员参与职业培训的积极性，失业人员中参加职业培训的人数开始回升。上海失业人员定向培训的做法具有典型示范作用。用人单位向所在地政府提出招录和培训需求，政府组织符合条件的失业人员，委托培训机构在失业人员上岗前或录用后的一个月内实施技能培训。培训项目不在培训补贴目录范围内的，可以由用人单位和培训机构共同确定培训内容和培训方案，并由政府和培训机构共同组织实施考核。失业人员通过培训在企业稳定就业后，培训机构获得政府给予的定向培训补贴。同时为鼓励用人单位招录失业人员，政府也给予用人单位一定的奖励经费。
上述省市在失业人员职业培训方面的先进做法极具示范性，为国家应对失业人员职业培训中遇到的现实问题、进一步有效推动失业人员职业培训提供了丰富的实践依据。
四、加强失业人员职业培训的对策建议
（一）增加直接投入优化职业培训供给
一是科学高效制定职业培训需求指导目录。政府部门应切实根据地方产业结构调整、行业发展需求及劳动力市场供需实际情况，科学高效制定职业培训需求指导目录。可以对江苏无锡、四川广元等地形成的经验进行重点提炼并推广应用。政府部门要广泛听取企业、劳动者对于职业培训实际需求，强化机制体系建设，以购买服务、设置保护期等多种方式，引导协调相关行业协会、培训机构、企业共同参与培训项目开发。在切实掌握从项目开发到投入使用过程中的所有风险点，合理分配权力、严密监督监管、有效防范的同时，尽可能优化项目开发程序，缩短项目开发到投入使用的周期。
二是细分培训课程，科学设立补贴标准。培训课程设计开发不能僵化于传统标准课时约束，要根据实际内容和范围合理增设，同时细分目标人群的不同特征以及实际需求，在原有标准要求基础上对于课程等级进一步细分，让培训者可以根据自身基础有更多更加适合的选择。在传统的培训目录中，各类培训项目的补贴标准虽然有所区别但差别极为有限，培训机构自然倾向于选择培训投入较少、培训补贴标准相对较高的项目实施培训。例如，制造行业技能操作类培训在培训投入方面要远高于服务行业培训，但政府给予的补贴标准却相差不多，培训机构必然选择开设成本投入较少的服务行业课程而不愿开设制造行业课程。因此，政府必须尊重市场机制，综合考虑多方实际支出科学核算培训成本，根据实际成本设立补贴标准，推动培训机构根据市场需求、企业需求来投入培训。
三是推进培训载体建设，打造职业培训大格局。技工院校、就业训练中心和民办培训机构需要根据其各自不同的办学体制、培训特点以及当前存在的具体问题等进行深度剖析、因异施策。技工院校重点在于强化向社会开放培训资源的责任性，通过建立与培训资源开发相挂钩的绩效考核机制和绩效工资总量调整办法、允许技工院校教师在开展的社会培训中获得合法报酬而不纳入单位绩效工资总量等具体措施，有效激发学校参与失业人员职业培训的内生动力。对就业训练中心，尽快破除其体制性障碍，在将公共服务职能和市场竞争机制进行有机结合的基础上，引导其尽快明确发展定位和发展路径，鼓励其继续创新性地开展失业人员职业培训工作。对于民办培训机构，政府要继续加大投入和扶持，合理引导社会民间资本给予投入，保障并促进机构进一步可持续发展。综上，促进技工院校、就业训练中心、民办培训机构等培训主体通过多种形式的良性互动和资源整合，形成优势互补、资源共享的职业培训大格局。 （二）开展适应性培训提升失业人员培训效果
一是面向失业人员开设专班分类培训。在培训组织实施方面，建议改变当前对社会人群培训不予区分的做法，充分推广广元经验，根据不同类型人群分别开班培训，以强化培训的目标性，增加培训的适应性。对失业人员的培训可以进一步参考德国、韩国等国做法，根据失业人员年龄、知识技能水平、失业原因及存在的共性问题等分类实施。
二是吸引专业机构共同开拓失业人员定向培训。上海在失业人员定向培训方面取得了一定经验，但是由于政府投入有限、社会力量参与不够等原因，没有在更大范围内发挥更重要作用。可以对此给予改进，以期推广应用。改“政府、培训机构、企业”三维主体定向培训组织模式为“政府、人力资源服务机构、培训机构、企业”四维主体组织模式。将之前政府承担的寻求资源、对接需求等工作交由专业的人力资源服务机构来实施，变被动为主动，利用机构专业求职招聘以及培训管理服务能力，同时掌握足够就业岗位资源，熟悉就业岗位胜任需求的优势，进一步开拓行业新领域、寻求合作新资源，扩大定向培训的范围，增加培训规模，提升培训影响力，进而帮助更多的失业者实现培训再就业。
（三）合理补贴以激励失业人员参加培训
一是优化失业人员职业培训补贴模式。各地普遍实行的“先垫后补、见证补贴”的职业培训补贴政策在一定程度上可以对劳动者参加培训给予激励和约束，让真正有培训需要和培训意愿的劳动者享有政策红利，提高公共职业培训资源供给效率。建议探索建立失业人员职业培训个人信用账户补贴方式，利用失业人员个人信用额度支付培训费用。参加培训的人员可以先行通过设定的信用额度支付培训机构培训费用，培训机构需要垫付实施培训所需资金，待培训结束后，按照有关规定和标准，培训机构可以向政府部门申请兑付培训补贴。失业人员无端中途放弃培训或由于非正常原因未能通过培训考核者，已经发生的培训费用由政府兜底支付给培训机构，但失业人员个人信用账户中将有不良记录，影响其未来求职就业和享受各类补贴政策。待职业培训个人信用账户方式能够有效实施后，可以进一步探索建立培训机构信用账户。对能够按时保质完成政府培训任务、信誉良好、师资力量雄厚的培训机构，也为其设立信用账户。机构可以利用信用额度在立项和开班之初先行向政府申请一定额度的培训费用，以降低机构运行成本费用，提升培训机构参与失业人员职业培训的积极性。
二是发放生活补贴提升培训积极性。通过对参加培训的失业人员发放有一定附带条件的生活补贴，减轻失业人员因为参加培训而带来的部分生活压力，有利于提高失业人员参加培训的积极性。例如在上海部分区县，根据失业人员培训时间长短、是否住宿以及参加培训发生的实际交通费用等给予相应生活补贴。生活补贴的发放要和培训效果紧密关联，即将是否通过培训考核或者培训后是否真实稳定就业作为发放生活补贴的必要条件。在发放生活补贴的同时，还可以额外设立就业现金奖励，以激励失业人员积极参加培训并且通过培训实现再就业，在韩国和日本都有类似的做法。
（四）强化工作机制建设，切实推进失业人员职业培训开展
一是形成引导机制。政府部门要明确并强调失业人员职业培训的重要性，引导形成整个社会重视失业人员职业培训的良好氛围，营造健康有序培训市场环境;协调政府部门、培训机构、各类中介机构、企业及其他相关机构之间紧密合作，打造失业人员职业培训一体化工作格局;建立制度化公众参与渠道，促进与失业人员之间的良性互动，了解失业人员真实需求，确保培训供给能够合理匹配。
二是建立整合机制。政府部门对失业人员职业培训开展所必须的政策资源、资金资源、培训资源和服务资源要予以充分整合、有效配置并持续供给。统筹协调好失业保险基金和就业促進专项资金在失业人员培训中的使用，失业保险基金重点要落实到享受失业保险待遇失业人员的职业指导、职业培训、职业介绍、职业技能鉴定等有关补贴的支出上，视情况可用于享受失业保险待遇失业人员在参加培训期间的生活补贴。对技工院校、就业训练中心、民办培训机构等各类培训供给主体培训资源，基于标准化和模块化建设给予整合，并结合不同的特点和优势在资源供给中给予优化配置，以最大化发挥培训资源的聚合力量。
三是完善投入机制。失业人员职业培训不仅需要政府各类专项资金（基金）连续且稳定的投入支持，同时也需要社会多元力量的共同投入。政府部门要发挥市场机制作用，通过政策引导与经济杠杆等多种措施，让包含高等院校、科研院所、企业、人力资源服务机构等社会多元力量发挥各自的主导优势，以多种形式作为必要补充共同投入到失业人员职业培训中来，形成政府主导、多元社会力量参与的失业人员职业培训大格局。
四是健全激励机制。激励机制建设是失业人员职业培训有效实施的重要保障。在政府大力推进失业人员职业培训过程中，要充分尊重所有参与主体的利益诉求，解决好公共利益、部门利益和不同主体之间利益的达成和协调问题。激励机制可以通过多种手段以多样化方式达成。例如，建立科学合理的评价机制，通过第三方调查、监管、评估等帮助政府强化培训效果、提升培训质量;面向培训机构实施评价评级，对积极承担失业人员职业培训任务并取得良好效果的给予多种形式奖励;通过政策补贴和资源共享激励人力资源服务机构积极参与实现失业人员的再就业供需对接。
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Actuality， Influencing Factors， Problems and Countermeasures of Vocational Training for Unemployed People
——From Perspective of Government Subsidized Training
Guo Qing
Abstract
关键词 失业人员;职业培训;再就业;政府补贴
中图分类号 C975;F842.61 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）24-0040-08
对失业人员实施必要的职业培训，帮助他们提高就业能力和技能水平，以尽快实现再就业，对于促进社会稳定、保障民生非常重要。我国政府一直高度关注失业人员职业培训，近年来出台了多项政策措施以应对当前失业人员职业培训中出现的突出矛盾，推动失业人员职业培训有效开展。在学界，国内诸多学者认为我国失业人员职业培训面临的主要问题是，面向失业人员提供的培训项目、培训内容、培训模式难以满足失业人员人力资本转换和提升的切实需求，而基于分类施策以优化培训供给、强化并完善培训效果评估、探索政府职业培训补贴效用最大化，都是有效解决现有问题、推动失业人员职业培训的可行之策[1][2][3]。德国、奥地利、韩国等国在此方面都有较好的经验做法。德国根据失业人员不同的特征和诉求设立了专业技能培训、就业能力培训、失业青年培训、特殊人群职业预备培训4类培训项目[4]。奥地利帮助失业者逐一寻找失业原因，并根据失业者的年龄、性别、失业类型等实施分类培训帮扶[5]。韩国不仅对失业人员提供精准分类的“定制化培训服务”，还在政府职业补贴方式上有所创新，为失业人员设立“职业能力开发账户系统”，失业人员可以通过账户获得政府提供的培训补贴[6]。
本文基于政府补贴培训视角综合分析我国失业人员职业培训现状，对影响失业人员职业培训开展的关键因素以及失业人员职业培训中存在的现实问题进行深入剖析，并结合国家有关政策提出推动失业人员职业培训有效开展的对策建议。
一、失业人员职业培训现状
在我国，政府部门通过就业专项资金或失业保险基金支出补贴开展失业人员职业培训。参加失业保险并符合领取待遇金条件的失业人员职业培训补贴从失业保险基金中支出，未参加失业保险或者参加保险但不符合领取待遇金条件的失业人员职业培训补贴从就业专项资金中支出。目前各地通过资金（基金）补贴失业人员职业培训的做法各有不同、补贴标准也各有差异。大致可以总结为两类：一类是地方政府根据失业人员的实际特点和具体需求，针对性地设立培训项目、开设培训专班面向失业人员开展免费培训，所需经费根据实际需要列支。例如，上海市面向失业人员开展的定向培训，青岛市实施的失业人员适应性培训等都属于该类培训。另一类是对失业人员不予特别区分，失业人员根据自身需要按照地方政府社会化职业培训统一要求参加培训，培训结束后根据获取证书的情况领取相应的培训补贴。在该类培训中，失业人员往往需要自行垫付培训费用，待完成培训通过考核获取证书后，向相关政府部门申请领取补贴。
随着我国体制转型和经济重构的深化发展，在国有企业、集体企业从业人员数量逐年下降的同时，其他所有制单位以及城镇私营个体劳动者从业人员获得迅速增长，并且已经成为我国就业岗位创造的主要来源[7]。随之而来的是，失业人员的主要构成也从最早国企下岗职工变得更为多元化。另外，我国产业结构调整中，第三产业就业数量上升较快，第一产业和第二产业呈现出下降趋势。和诸多发达国家相比，我国产业结构调整速度较快，要求劳动者必须尽快掌握新的知识并提升和转变职业技能以适应新出现的工作岗位。在上述多种因素的影响下，我国失业人员职业培训从培训对象来源、培训组织形式及培训内容等方面都发生了较大变化：培训对象更为多元化，培训组织形式要求兼顾多样性和灵活性，培训内容更新必须跟上产业结构升级调整的步伐。可见，我国当前的失业人员所需要的职业培训区别于传统职业培训，有着更多、更高的要求。
（一）失业人员职业培训政策发展沿革
1.将失业人员纳入国家职业培训补贴范围
2005年，为进一步解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题和重组改制关闭破产企业职工安置问题，以及继续做好有关群体的就业再就业工作，《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36号）明确要求对城镇登记失业人员提供一次性职业培训补贴。就此，失业人员被纳入国家常态化职业培训补贴范围。
2.初级服务类技能培训成为失业人员职业培训工作重点
为应对金融危机对我国经济和就业局势的影响，2009年，人力资源和社会保障部发布《关于实施特别职业培训计划的通知》（人社部发[2009]8号），要求各地劳动部门要结合本地实际和失业人员特点，对失业人员开展中短期技能培训。要重点开发面向城市社区就业的服务类技能培训项目，并且采用灵活多样的培训形式和手段，突出培训的实用性和适用性。2010年，《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》（国发[2010]36号）明确提出应该对城镇登记失业人员重点开展初级技能培训，为各地开展以初级服务类技能培训为工作重点的失业人员职业培训奠定了政策基础。
3.鼓励地方根据实际开展符合失业人员特点的职业培训
随着我国经济发展进入新常态，为满足产业结构升级调整对适应时代新型人力資源开发的需要，国家开始逐步明确目标、完善政策，对失业人员职业培训的适用性、差异化、培训补贴标准设立等方面都提出了更为切合实际、更为具体的要求。在《国务院关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》（国发[2018]39号）中明确提出要根据失业人员实际培训成本、培训时长、市场需求和取得相关证书情况等确定具体的职业培训补贴标准，《人力资源社会保障部 国家发展改革委 财政部关于推进全方位公共就业服务的指导意见》（人社部发[2018]77号）要求对失业人员开展失业原因分析，向其推介适合的职业培训项目。《国务院办公厅关于印发职业技能提升行动方案（2019-2021年）的通知》（国办发[2019]24号），更是明确提出要支持地方调整完善职业培训补贴政策，探索对部分失业人员开展项目制培训。 我国对失业人员职业培训工作的重视程度以及具体要求越来越高，这为更加具有针对性、更为有效地实施失业人员职业培训奠定了政策基础。
（二）失业人员职业培训总体情况
虽然国家对失业人员职业培训的重视程度与日俱增，并且鼓励地方对失业人员职业培训积极开展探索和创新，但当前失业人员职业培训实际情况不容乐观，参加过职业培训的失业人员数量近年来呈明显减少趋势。当年参加过职业培训的城镇登记失业人员从2007年的643万人次减少到2019年的135.5万人次，城镇登记失业人员中参加培训的人员占比从2007年的77.5%降低到2019年的14.3%，在职业培训人群中失业人员占比也从2007年的32.8%降低到2019年的7.2%，见图1。
20世纪90年代末，我国依托就业训练中心等培训机构集中面向国企下岗职工开展了大规模再就业培训，下岗职工再就业培训成为当时我国失业人员职业培训主要工作，失业人员职业培训数量开始上升。伴随2007年我国基本完成国企下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨，国企职工队伍逐步开始稳定，我国失业人员职业培训规模也在该年达到峰值，之后开始逐年减少，失业人员职业培训逐步脱离国企下岗职工再就业培训走向常态化。同期，我国城镇登记失业人数略微增长，从数据分析来看，失业人员培训人数与城镇登记失业人员数量从2007年以后形成“剪刀差”，并具有逐年扩大趋势，见图2。在城镇登记失业人数缓慢增长而城镇登记失业率保持平稳的情况下，出现失业人员职业培训人数的“剪刀差”意味着，在国家深入实施就业优先战略和人才强国战略、深化人力资源供给侧结构性改革、大规模开展职业技能培训的同时，失业人员职业培训却未能得到应有的重视甚至逐步被边缘化。
（三）培训载体开展失业人员职业培训情况
在我国，技工院校、就业训练中心、民办职业培训机构是承担失业人员职业培训的重要载体。
1.技工院校开展失业人员职业培训情况
《关于大力推进技工院校改革发展的意见》（人社部发[2010]57号）中明确提出，各类技工院校要积极扩展培训对象，面向农村转移就业劳动者、失业人员等群体，开展各类职业技能培训。《国务院办公厅关于印发职业技能提升行动方案（2019-2021年）的通知》（国办发[2019]24号）中也强调要支持职业院校开展补贴性培训，扩大面向就业重点群体、失业人员、贫困劳动力的培训规模。为响应国家政策，技工院校逐步加大社会人员培训力度和规模，社会化培训在技工院校整体培训中的占比逐年增加。但由于体制限制等多种因素制约，技工院校缺乏开展失业人员职业培训的动力和积极性，失业人员职业培训在技工院校始终没有得到充分开展，技工院校社会化培训中失业人员的占比从2008年的12.8%下降至2018年的5.9%，见图3。
2.就业训练中心开展失业人员职业培训情况
就业训练中心从诞生以来，主要职责之一是为失业青年及下岗工人等提供短期专项能力培训。近年来，随着市场经济的逐步深化、政府职能持续转变，就业训练中心也在积极寻找转型之路。部分就业训练中心无法适应愈发多元化的培训需求和日益加剧的市场竞争而退出历史舞台，而部分办学基础良好、师资力量雄厚的就业训练中心，将政府任务和市场运营有机结合，不断开拓多元化培训市场，对我国技能人才培养发挥了更为积极的作用。但是，仅就失业人员职业培训而言，就业训练中心培训人数中失业人员占比从2008年的33.35%降低到2018年的22.17%，就业训练中心失业人员培训规模逐年减少，培训主阵地作用正在逐步弱化，见图4。
3.民办职业培训机构开展失业人员职业培训情况
积极鼓励和正确引导民办培训机构可持续发展成为我国职业培训发展规划重要举措。民办培训机构在我国逐步呈现规范化、规模化良性发展态势，在技能人才培养、特殊群体培训帮扶等方面发挥着不可替代的重要作用。特别是在全国失业人员职业培训开展整体情况不佳的环境下，虽然失业人员培训数量也在逐年减少，但是相较于技工院校和就业训练中心，民办培训机构承担了越来越多的失业人员职业培训。截至2018年，全国超过50%的失业人员职业培训均由民办培训机构组织实施，见图5。
通过对2008-2018年間技工院校、就业训练中心、民办培训机构培训失业人员占比情况进行分析发现，在我国参加职业培训的失业人员大幅度减少的同时，技工院校承担社会化培训任务培训失业人员的作用始终发挥不够，就业训练中心培训失业人员的主阵地已然失去，而民办培训机构在培训失业人员方面起到了稳定器的作用，目前已经成为失业人员职业培训的主要载体，见图6。
二、失业人员职业培训难以有效开展的关键因素及问题所在
根据资料查阅和实地调研发现，我国失业人员对于政府补贴的职业培训普遍缺乏参与的积极性，而作为培训供给方的政府部门开展失业人员再就业培训也存在着动力不够、投入不足的问题。失业人员职业培训供需双方均缺乏积极性，这是当前我国失业人员职业培训工作难以有效开展的重要原因。需要结合影响失业人员职业培训积极性的关键因素对上述原因进行分析，找到问题症结所在。
（一）影响失业人员职业培训积极性的关键因素
传统人力资本理论认为，提升劳动者的人力资本能够有效帮助劳动者在劳动力市场中获得更高的回报。本文引入人力资本投资成本与收益理论，对影响失业人员职业培训积极性的关键因素进行分析。
失业人员有意愿参加培训可以看作是失业人员基于自身人力资本提升需要对于自我进行投资的行为。投资就需要投入成本并获得更多利润。根据人力资本投资理论，人们在进行教育或者培训选择时都是追求效用最大化并抱有终身观点的决策主体。他们在作决策时会将近期支付成本与未来的预期收益现值进行比较[8]。显然，培训支付成本和参加培训后获得的收益是影响失业人员职业培训积极性的关键因素。只有失业人员参加培训后所获得收益超过参加培训所支付成本，培训才算有效果而失业人员也才会有更高积极性参加培训。 1.培训支付成本
失业人员参加培训支付的成本可以分作两类。一类是直接成本，即因参加培训产生的直接费用，如学费、住宿费、交通费等。另一类是间接成本，即因为参加培训而放弃的参与劳动取得的现时收入。失业人员享有失业保险金或者低保金等福利待遇以及各类不同的优惠政策，通过培训实现再就业就意味着对此的放弃，这一类也归于失业人員参加培训所需要支付的间接成本。
2.培训收益
失业人员培训收益是失业人员通过培训再就业后维持或者增加的收入。大部分无法靠自身能力获得就业机会的失业人员，特别是长期失业人员在人力资本方面处于绝对劣势。根据劳动力市场分割理论，这些失业人员向人力资本要求低、工资水平也相对较低的劳动力二级市场流动已经是他们再就业的主要选择，由此极大可能面临再就业后收入减少的现实[9]。而通过相适应的职业培训能够帮助失业人员转换或者提升职业能力以适应新的岗位需要，确保再就业后收入不会减少。
根据对上述影响失业人员职业培训积极性两方面关键因素的分析：一方面，除非培训后的再就业能够获得的收入等同或者高于失业前的收入，失业人员才可能会有积极性参加培训;另一方面，如果失业人员在培训时所必须支付的直接成本和产生的间接成本能够获得政府的支持或补贴，失业人员参加培训的积极性也会被有效激发。因此，如果想提升失业人员参与培训的积极性并且取得较好的培训效果，要从三个方面给予重点应对：一是加大职业培训直接成本的补贴性投入;二是尽可能采取有效措施减少失业人员参加培训因间接成本损失所带来的生活影响;三是要提供相适宜的培训帮助失业人员提升或者转换职业能力，以确保通过培训再就业后的收入水平有显著提高。
（二）失业人员职业培训问题分析
基于对影响失业人员职业培训积极性的关键因素的分析，失业人员职业培训问题具体体现在三个方面。
1.失业人员职业培训直接成本有效投入不足
政府通过实施补贴培训承担失业人员参加培训时所应支付的直接成本。但是政府提供的补贴培训大都是短期初级培训，如果失业人员通过这些培训后仍想进一步接受更高级别的培训就必须自己承担费用。在实地调研中发现，参加了培训的失业人员普遍反映有意向参加更高级别的培训，但是因为培训费用昂贵只能望而却步。而根据诸多学者的研究结论，对失业人员长期专业性的培训效果要好于当前普遍的短期初级培训。这意味着，政府当前仅在短期初级培训上给予补贴不足以满足失业人员实际需求，应视情况加大资金投入，以支持失业人员获得更为高级更为专业的培训。政府对失业人员职业培训直接成本的投入不足还体现在，职业培训基础能力建设、失业人员职业培训有效供给方面还存在短板。当前我国职业培训基础能力建设依然面临资源缺乏有效整合，技工院校、民办培训机构等培训载体的主体优势不够突出，培训整体力量相对薄弱的现实。政府应该加大投入给予重点应对，为失业人员职业培训有效开展奠定坚实基础。
2.对失业人员职业培训间接成本影响缺乏重视
失业人员大都被迫离开原有的工作环境，他们希望能够尽快获得工作机会以恢复受失业影响的生活水平而不是参加培训。一方面，失业人员认为参加培训会导致产生放弃寻找工作的机会成本，降低尽快提高生活水平的可能性;另一方面，很多失业人员在自由支配时间寻找工作的同时，还能通过一定的现时劳动获得部分收入，参加培训意味着必须放弃这些收入。这些都是失业人员缺乏参与培训积极性的重要原因。受限于种种原因，政府部门对失业人员虽然失去正规就业机会但仍能通过劳动获得现时收入的具体情况无从掌握，更无法准确判断并量化间接成本损失对于失业人员参加职业培训积极性的真正影响，并且大多数政府部门也欠缺对这一问题的深耕细究。因此，目前各地政府对此尚未有行之有效的对策。
3.失业人员适应性培训普遍缺失
根据《财政部 人力资源社会保障部关于印发〈就业补助资金管理办法〉的通知》（财社[2017]164号）要求，大部分地方都将失业人员归入“五类人员”（包括：贫困家庭子女、毕业年度高校毕业生、城乡未继续升学的应届初高中毕业生、农村转移就业劳动者、城镇登记失业人员）中统一参加政府补贴培训。上述五类人员相较其他失业人员具备一定的工作经验和学习能力，他们培训重点并不是重新掌握一项新的技能，而在于原有人力资本的提升和转换。因此，当前政府提供的无差别化的、以获取各类初级证书为主要衡量标准的短期职业培训，无法切实契合失业人员特点和需求，帮助发挥失业人员既有优势，对失业人员尽快实现再就业并且获得不低于原有水平的收入帮助有限。
（三）失业人员职业培训问题长期难以解决带来的影响
基于政策制定中的“目标定位”策略考虑，有限的公共培训资源应该分配给最为需要或者培训效果更好的目标群体。从需要层面来看，失业人员普遍年龄偏大、文化素质技能水平较低，在劳动力市场求职中处于明显弱势地位;而部分受产业结构调整影响失业但拥有专用性人力资本的人员，则很难基于原有工作经验和技能基础自行实现再就业。因此，失业人员需要政府重点给予投入，实施培训帮扶。从培训效果层面来看，根据人力资本投资成本与收益相关理论，政府的职业培训补贴政策可以看作是政府开展失业人员职业培训所支付的直接成本之一，而在收益方面政府着重是否能够取得社会收益。只有政府通过补贴政策开展职业培训获取社会收益所具备的正外部性越发明显时，政府的积极性才会越高。从我国现实情况看，如果对失业人员缺乏培训积极性、培训效果不够显著、失业人员职业培训工作难以有效推进的症结所在缺乏深入分析和有效应对，长此以往，失业人员职业培训社会收益正外部性难以体现，政府为失业人员提供培训的积极性受挫，就极有可能转移培训重点到其他更可能获得较好培训效果的目标群体身上，如农民工和青年群体。最终失业人员职业培训陷入供需双方都缺乏培训积极性和动力的两难困境。
三、地方开展失业人员职业培训的有益探索 我国部分地方基于自身现实基础以及面临的不同情况积极开展失业人员职业培训探索创新，形成了很多先进经验做法。
（一）充分调动社会多元力量，优化失业人员职业培训供给
江苏省面对国家职业资格证书改革新挑战，大胆放权，让各地市自行根据产业发展对人力资源培训的实际需求来制定补贴培训目录。南京市在政府培训项目研发经费投入不足的情况下，通过设定专有培训保护期调动社会培训机构积极参与培训项目研发。具备实力和资质的培训机构可以结合自身特点优势研发培训项目，政府将符合条件的项目列入补贴培训目录，由研发机构承担培训任务。专有培训保护期过后，全市培训机构可以开设此类培训。无锡市广泛利用社会各界力量，协调政府部门、培训机构、企业等主体共同参与培训项目的研发和实施。同时对于项目确立、招生培训和考试评价等廉政风险较高的工作进行合理分配，切实杜绝权力寻租现象的出现。政府就业部门面向个人和企业进行问卷调查、征集意见，确定需要开发的培训项目;政府培训部门出资研发补贴，组织培训项目体系开发;职业技能鉴定部门对开发完成的培训项目进行审核鉴定，最终列入无锡市补贴培训目录。
（二）推动工作联动机制建设，开展失业人员适应性培训
四川省积极发挥政府作用，以有机联动的方式推进失业人员的失业保险、职业培训和就业服务等各项工作，同时遵照市场规律加大补贴力度，根据失业人员特点开展适应性培训。成都市失业人员在办理领取失业保险待遇金的同时，被要求填报职业培训意向登记，未进行登记者原则上不得领取失业待遇金。政府部门会对失业人员职业培训意向情况进行分析，根据失业人员意向培训专业和培訓地点等，指定有关培训机构主动对接开展培训。内江市失业人员在领取待遇金时，必须接受政府提供的职业指导，以树立正确的择业观、明确未来就业动向和了解政府职业培训有关政策精神。广元市根据失业人员的就业与培训意愿，将能力水平类似人员组织在一起开设专班进行培训。部分职业工种不再僵化于标准课时约束，而是根据实际培训需要增加培训课时并在原有课时等级基础上进一步细分，让各类人员有更长时间更多选择参加培训。同时，根据实际培训成本加大培训补贴力度，让更多的培训机构根据市场需求开展培训。例如，在专业机械操作维修等培训耗材多、操作技巧要求高的培训项目中，广元市给予学员两个半月培训和不少于8000元的补贴标准。同时，当地进一步强化失业人员职业培训效果评估和就业跟踪服务，对培训不合格或者通过现场招聘到企业上岗不适应的失业人员，实行职业培训“召回制”，由原职业培训机构重新组织开展“回炉”培训，培训合格后再推荐到相应岗位就业。据当地人社部门反映，2016-2018年间，广元市失业人员培训后成功就业率达80%以上。
（三）着眼增强培训针对性有效性，探索创新失业人员定向培训
2015年以后，上海市出台一系列强化社会化培训的政策文件，其中通过培训补贴实行优质优价、创新失业人员定向培训等措施，有效激发了培训机构和失业人员参与职业培训的积极性，失业人员中参加职业培训的人数开始回升。上海失业人员定向培训的做法具有典型示范作用。用人单位向所在地政府提出招录和培训需求，政府组织符合条件的失业人员，委托培训机构在失业人员上岗前或录用后的一个月内实施技能培训。培训项目不在培训补贴目录范围内的，可以由用人单位和培训机构共同确定培训内容和培训方案，并由政府和培训机构共同组织实施考核。失业人员通过培训在企业稳定就业后，培训机构获得政府给予的定向培训补贴。同时为鼓励用人单位招录失业人员，政府也给予用人单位一定的奖励经费。
上述省市在失业人员职业培训方面的先进做法极具示范性，为国家应对失业人员职业培训中遇到的现实问题、进一步有效推动失业人员职业培训提供了丰富的实践依据。
四、加强失业人员职业培训的对策建议
（一）增加直接投入优化职业培训供给
一是科学高效制定职业培训需求指导目录。政府部门应切实根据地方产业结构调整、行业发展需求及劳动力市场供需实际情况，科学高效制定职业培训需求指导目录。可以对江苏无锡、四川广元等地形成的经验进行重点提炼并推广应用。政府部门要广泛听取企业、劳动者对于职业培训实际需求，强化机制体系建设，以购买服务、设置保护期等多种方式，引导协调相关行业协会、培训机构、企业共同参与培训项目开发。在切实掌握从项目开发到投入使用过程中的所有风险点，合理分配权力、严密监督监管、有效防范的同时，尽可能优化项目开发程序，缩短项目开发到投入使用的周期。
二是细分培训课程，科学设立补贴标准。培训课程设计开发不能僵化于传统标准课时约束，要根据实际内容和范围合理增设，同时细分目标人群的不同特征以及实际需求，在原有标准要求基础上对于课程等级进一步细分，让培训者可以根据自身基础有更多更加适合的选择。在传统的培训目录中，各类培训项目的补贴标准虽然有所区别但差别极为有限，培训机构自然倾向于选择培训投入较少、培训补贴标准相对较高的项目实施培训。例如，制造行业技能操作类培训在培训投入方面要远高于服务行业培训，但政府给予的补贴标准却相差不多，培训机构必然选择开设成本投入较少的服务行业课程而不愿开设制造行业课程。因此，政府必须尊重市场机制，综合考虑多方实际支出科学核算培训成本，根据实际成本设立补贴标准，推动培训机构根据市场需求、企业需求来投入培训。
三是推进培训载体建设，打造职业培训大格局。技工院校、就业训练中心和民办培训机构需要根据其各自不同的办学体制、培训特点以及当前存在的具体问题等进行深度剖析、因异施策。技工院校重点在于强化向社会开放培训资源的责任性，通过建立与培训资源开发相挂钩的绩效考核机制和绩效工资总量调整办法、允许技工院校教师在开展的社会培训中获得合法报酬而不纳入单位绩效工资总量等具体措施，有效激发学校参与失业人员职业培训的内生动力。对就业训练中心，尽快破除其体制性障碍，在将公共服务职能和市场竞争机制进行有机结合的基础上，引导其尽快明确发展定位和发展路径，鼓励其继续创新性地开展失业人员职业培训工作。对于民办培训机构，政府要继续加大投入和扶持，合理引导社会民间资本给予投入，保障并促进机构进一步可持续发展。综上，促进技工院校、就业训练中心、民办培训机构等培训主体通过多种形式的良性互动和资源整合，形成优势互补、资源共享的职业培训大格局。 （二）开展适应性培训提升失业人员培训效果
一是面向失业人员开设专班分类培训。在培训组织实施方面，建议改变当前对社会人群培训不予区分的做法，充分推广广元经验，根据不同类型人群分别开班培训，以强化培训的目标性，增加培训的适应性。对失业人员的培训可以进一步参考德国、韩国等国做法，根据失业人员年龄、知识技能水平、失业原因及存在的共性问题等分类实施。
二是吸引专业机构共同开拓失业人员定向培训。上海在失业人员定向培训方面取得了一定经验，但是由于政府投入有限、社会力量参与不够等原因，没有在更大范围内发挥更重要作用。可以对此给予改进，以期推广应用。改“政府、培训机构、企业”三维主体定向培训组织模式为“政府、人力资源服务机构、培训机构、企业”四维主体组织模式。将之前政府承担的寻求资源、对接需求等工作交由专业的人力资源服务机构来实施，变被动为主动，利用机构专业求职招聘以及培训管理服务能力，同时掌握足够就业岗位资源，熟悉就业岗位胜任需求的优势，进一步开拓行业新领域、寻求合作新资源，扩大定向培训的范围，增加培训规模，提升培训影响力，进而帮助更多的失业者实现培训再就业。
（三）合理补贴以激励失业人员参加培训
一是优化失业人员职业培训补贴模式。各地普遍实行的“先垫后补、见证补贴”的职业培训补贴政策在一定程度上可以对劳动者参加培训给予激励和约束，让真正有培训需要和培训意愿的劳动者享有政策红利，提高公共职业培训资源供给效率。建议探索建立失业人员职业培训个人信用账户补贴方式，利用失业人员个人信用额度支付培训费用。参加培训的人员可以先行通过设定的信用额度支付培训机构培训费用，培训机构需要垫付实施培训所需资金，待培训结束后，按照有关规定和标准，培训机构可以向政府部门申请兑付培训补贴。失业人员无端中途放弃培训或由于非正常原因未能通过培训考核者，已经发生的培训费用由政府兜底支付给培训机构，但失业人员个人信用账户中将有不良记录，影响其未来求职就业和享受各类补贴政策。待职业培训个人信用账户方式能够有效实施后，可以进一步探索建立培训机构信用账户。对能够按时保质完成政府培训任务、信誉良好、师资力量雄厚的培训机构，也为其设立信用账户。机构可以利用信用额度在立项和开班之初先行向政府申请一定额度的培训费用，以降低机构运行成本费用，提升培训机构参与失业人员职业培训的积极性。
二是发放生活补贴提升培训积极性。通过对参加培训的失业人员发放有一定附带条件的生活补贴，减轻失业人员因为参加培训而带来的部分生活压力，有利于提高失业人员参加培训的积极性。例如在上海部分区县，根据失业人员培训时间长短、是否住宿以及参加培训发生的实际交通费用等给予相应生活补贴。生活补贴的发放要和培训效果紧密关联，即将是否通过培训考核或者培训后是否真实稳定就业作为发放生活补贴的必要条件。在发放生活补贴的同时，还可以额外设立就业现金奖励，以激励失业人员积极参加培训并且通过培训实现再就业，在韩国和日本都有类似的做法。
（四）强化工作机制建设，切实推进失业人员职业培训开展
一是形成引导机制。政府部门要明确并强调失业人员职业培训的重要性，引导形成整个社会重视失业人员职业培训的良好氛围，营造健康有序培训市场环境;协调政府部门、培训机构、各类中介机构、企业及其他相关机构之间紧密合作，打造失业人员职业培训一体化工作格局;建立制度化公众参与渠道，促进与失业人员之间的良性互动，了解失业人员真实需求，确保培训供给能够合理匹配。
二是建立整合机制。政府部门对失业人员职业培训开展所必须的政策资源、资金资源、培训资源和服务资源要予以充分整合、有效配置并持续供给。统筹协调好失业保险基金和就业促進专项资金在失业人员培训中的使用，失业保险基金重点要落实到享受失业保险待遇失业人员的职业指导、职业培训、职业介绍、职业技能鉴定等有关补贴的支出上，视情况可用于享受失业保险待遇失业人员在参加培训期间的生活补贴。对技工院校、就业训练中心、民办培训机构等各类培训供给主体培训资源，基于标准化和模块化建设给予整合，并结合不同的特点和优势在资源供给中给予优化配置，以最大化发挥培训资源的聚合力量。
三是完善投入机制。失业人员职业培训不仅需要政府各类专项资金（基金）连续且稳定的投入支持，同时也需要社会多元力量的共同投入。政府部门要发挥市场机制作用，通过政策引导与经济杠杆等多种措施，让包含高等院校、科研院所、企业、人力资源服务机构等社会多元力量发挥各自的主导优势，以多种形式作为必要补充共同投入到失业人员职业培训中来，形成政府主导、多元社会力量参与的失业人员职业培训大格局。
四是健全激励机制。激励机制建设是失业人员职业培训有效实施的重要保障。在政府大力推进失业人员职业培训过程中，要充分尊重所有参与主体的利益诉求，解决好公共利益、部门利益和不同主体之间利益的达成和协调问题。激励机制可以通过多种手段以多样化方式达成。例如，建立科学合理的评价机制，通过第三方调查、监管、评估等帮助政府强化培训效果、提升培训质量;面向培训机构实施评价评级，对积极承担失业人员职业培训任务并取得良好效果的给予多种形式奖励;通过政策补贴和资源共享激励人力资源服务机构积极参与实现失业人员的再就业供需对接。
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Actuality， Influencing Factors， Problems and Countermeasures of Vocational Training for Unemployed People
——From Perspective of Government Subsidized Training
Guo Qing
Abstract