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摘要环境责任保险制度是促进环境损害赔偿社会化和解决环境侵权救济困境的有效制度之一,在环境保护中起着十分重要的作用。它既有利于受害者得到及时而有效的救济,又使得侵权者不致因巨额赔偿而陷入破产的境地,同时还能有效地减轻政府的环境压力。本文阐述了我国建立环境责任保险制度的必要性及目前存在的主要问题,最后提出了建立和完善我国环境责任保险制度的建议。
关键词环境侵权 环境责任保险 强制性责任保险
中图分类号:D922.28 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-051-02
近几年来,我国重大环境污染事故频繁发生,比较引人注目的恶性环境污染案例如:重庆天然气井喷事件死亡263人;沱江污染造成的直接经济损失达5亿元人民币,当地生态环境5年内无法恢复。中国环境污染的不完全经济损失大约相当于当年GDP的2.1%—7.7%。环境污染事故发生后,其危害大且持续时间长,侵权企业往往很难完全阻止损害后果的扩散。由于环境侵权采取无过错责任原则,这就给环境侵权人带来了巨大的经济压力,甚至足以导致某些企业的破产;另一方面,对于受害者而言,最为关键的补偿方式就是获得足够的经济补偿,而环境污染事故导致的巨大经济损失和环境侵权人相对弱小的经济实力并不能实现受害者所期望得到的足额补偿的愿望。环境责任保险制度正是在此背景下产生和发展起来的。
一、我国建立环境责任保险制度的必要性
(一)有利于实现对受害人的权利保护
环境污染事故发生后,救济途径主要有行政手段和司法手段。行政手段就是行政机关在第一时间对事故进行处理,并在当事人的请求下,处理由事故引起的纠纷。司法手段就是由司法机关裁决有关纠纷。一般来讲,企业能够为当地提供大量的财政税收、就业机会,这些对地方政府官员的政绩有影响,由政府负责处理事故引起的纠纷,就可能会出现政府偏袒企业的现象。另一方面,司法手段主要有民事、行政和刑事救济措施。刑事救济和行政救济一般不以直接救济受害者为目的,对受害者更多的是一种心理上的安慰。民事救济则因诉讼程序期限长、程序繁琐、举证困难,受害者不能支付高昂的诉讼费和律师费等原因,很难快速的实现受害人想尽快得到环境损害赔偿救济的愿望。在这种背景下,构建环境责任保险制度成为必要的选择。
(二)有利于减轻环境侵权企业的负担
相对于庞大的社会经济体,大多数企业是单一的“弱势个体”,其风险承受能力有限。环境侵权大多采取无过错责任的归责原则,这就使企业承担了极高的风险和极大的经济压力。因为企业在生产经营活动中不可能做到完全的无污染,对废弃物不可能做到“零排放”,即使企业的合法经营活动也有可能造成一定程度的环境问题。环境责任保险制度是投保人通过向保险公司缴纳保险费,将环境侵权损害赔偿责任转嫁给保险公司,而保险公司再将其赔偿责任分摊给成千上万的投保人,避免了作为投保人的企业因意外的污染事故而遭受有可能导致破产的巨额赔偿,保证了企业持续地发展。
(三)有利于分担政府的环境压力
我国的环境污染已经相当严重。2004年,全国废水排放总量482.4亿吨;二氧化硫排放量2254.9万吨,烟尘排放量1095.0万吨,工业粉尘排放量904.8万吨;固体废物产生量12.0亿吨。环境污染往往直接影响广大人民的生命健康,在一些重大环境污染事故发生后,受害人遭受的生命、健康、财产和精神损失非常巨大。加上环境侵害具有广泛性、多元性、持续性和复杂性等特点,直接损失和间接损失十分巨大。这就很容易出现污染企业赔偿不能或补偿不及时的现象,但是公众利益的损失以及人民生命健康的威胁不能等下去,在这种情况下,往往是由政府扮演最后责任人的角色,这是显失公平的,在环境法律层面也违背污染者负担原则。环境责任保险制度以污染风险企业购买保险为前提,一旦环境污染事故发生,保险公司首先在第一时间赔付和补偿受害人。这样通过对污染风险的分散和转嫁,最后真正需要政府承担环境污染负担的企业将大大减少,这必然会减轻政府的环境压力。
二、我国环境责任保险存在的问题
我国环境责任保险制度还处于起步阶段,只在大连、沈阳、长春、吉林等少数几个城市开展过试点工作,还没有建立真正意义上环境责任保险制度。2007年12月4日国家环保总局与保监会联合公开发布了《关于环境污染责任保险上作的指导意见》。这一指导意见清晰地描绘了我国将要推行的环境污染责任保险制度路线图:“十一五”期间初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度,到2015年环境污染责任保险制度相对完善并在全国范围内推广。建立环境责任保险制度是一项艰巨的任务,现在我国的环境责任保险主要有以下的问题。
(一)保险责任范围过窄
按照性质划分,环境侵权行为可分为突发性环境侵权行为和累积性环境侵权行为。突发性环境侵权行为发生后即时就造成损害,受害人也能及时发现;累积性环境侵权行为持续时间长、受害人对损害发生的经过和结果无法及时认知。目前,我国开展环境责任保险试点工作的几个城市,保险责任范围都只限于突发性污染事故造成的赔偿责任。但是经常性的大量排污,污染物累积到一定程度,也会对第三者造成损失,比如在我国某些地方出现的苯中毒、汞中毒事件。就我国目前的情况来看,绝大多数保险公司往往对累积性环境侵权行为不予承保,环境责任保险范围过窄直接导致了环境责任保险的市场狭小,无法真正发挥环境责任保险制度的作用。
(二)环境责任保险的赔付率过低
环境责任保险制度的优势之一就是能为企业分散风险,但是我国企业并没有积极响应,出现这种尴尬情况的直接原因就是赔付率过低。从我国率先展开环境责任保险试点工作的几个城市来开,环境责任保险的赔付率普遍较低。不仅低于国内其他一般的商业保险,也远远低于国外的高达70%—80%的赔付率。与赔付率低不相适应的是保险费率较高,我国目前实行的环境责任保险费率最低为2.2%,最高为8.0%。在市场经济条件下,赔付率过低和保险费率高的矛盾必然造成企业参加环境责任保险积极性不高的后果。
(三)法律、法规不完善
我国现行的环境保护法律、法规在污染赔偿责任方面的法律规定不完善。实践中,一些企业污染了环境,造成了当地居民的人身和财产损失,但由于污染赔偿责任方面存在的法律缺失,使得追究他们的责任没有法律根据,这就谈不上要他们承担相应的污染损害赔偿责任。这种情况导致的直接结果就是企业由于污染造成的经济损失的绝大部分没有转化为企业成本,最后反而由国家为他们污染造成的损失买单。再加上有些地方存在执法不严的问题,污染企业也就不会有很强的压力和动力去积极投保。
三、完善我国环境责任保险制度的措施
(一)完善环境责任保险立法
目前,作为我国环境保护基本法的《环境保护法》还没有对环境责任保险予以规定,只是在《海洋环境保护法》和相关地方性法规中能看到环境责任保险的一些规定,这不利于环境责任保险制度在我国的建立和落实。完善环境责任保险立法,为环境责任保险制度提供有效的法律保障,就成为构建我国环境责任保险制度的当务之急。因此,首先,我国应当在修改我国现行《环境保护法》的过程中明确界定环境责任保险的法律地位和性质;其次,要在此基础上,通过单行法规的形式对环境责任保险的其他问题,比如损失评估、理赔程序、索赔时效等方面的问题做出详细的规定。
(二)确立以强制险为主,任意险为辅的投保模式
对国外一些较为成熟的环境责任保险制度进行考察,可以发现环境责任保险的投保模式分主要有两种:强制责任保险和任意责任保险。例如,德国采用强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度;美国实行强制责任保险制度;英国和法国则以任意责任保险为主,强制责任险为辅。但从趋势上看,世界各国都趋向于采用强制责任保险。由于我国已经进入了环境污染事故高发期,而企业的环境责任投保积极性普遍不高,单纯采用任意险显然无助于受害人的损害赔偿利益。因此,我国应确立强制责任保险为主,任意责任保险为辅的投保模式。对那些从事高污染、高风险的有毒、有害的行业,如石油、化工、印染、皮革、采矿和废弃物处理等行业采取强制性责任保险;对那些污染程度较轻的行业,如城建、公用事业、饮食,运输等行业,可以通过宣传对其进行引导和鼓励,促使其自愿参加环境责任保险。
(三)逐步扩大承保范围
将所有的环境侵权行为都纳入到环境责任保险的范畴无疑是最理想的状态。但一项法律制度的实际效果,既与其法律规范的完善程度有关,更与其满足社会生活的需要程度以及在程序上的可执行程度有关。就累积性环境侵权行为来说,因为侵权行为与损害后果出现之间存在一个较长的时间间隔,保险人就很难将种行为将造成的环境损害的责任风险事先进行准确的考量和计算,那么保险人可能因此而不愿承保。对这个问题,大多数国家都采取了分步走的策略。因此,我国应分步走,逐步扩大承保范围,即先承保突发性的环境侵权行为、待条件成熟时再承保累积性的环境侵权行为。
(四)实行差别保险费率
我国目前的环境污染责任保险费率普遍较高,导致很少企业有投保的积极性。由于所属行业的不同,企业对环境造成污染的可能性和污染的程度都是不同的。比如石油、化工、印染等行业就比城建、运输等行业更可能对环境造成污染,而且一旦造成污染,其危害程度都比较严重。因此,我国环境责任保险制度应确立“高风险、高保费、高赔付;低风险、低保费、低赔付”的原则,要运用科学的方法,对不同行业的风险进行评估,在此基础上,实行有差别的保险费率。
(五)合理设立环境责任保险承保机构
国外设立环境责任保险的承保机构的方式主要有三种:一是设立专业保险机构,比如美国专门成立了环境保护保险公司;二是组成联合承保集团,比如在意大利由76家保险公司组成了联合承包集团;三是非特殊承保机构,由现有的财产保险公司自愿承保,英国采用了这种方式。我国可以由政府扶持设立专门保险公司承保强制环境责任保险,由普通的商业保险机构承保任意环境责任保险,待我国的环境责任保险制度发展成熟后,再全部由商业保险机构来承保。
四、结语
作为环境损害赔偿的“第二道重要救济防线”的环境责任保险制度有其独特的优势,虽然我国的环境责任保险制度整体上还处于起步阶段,但我们已经看到了一些积极的尝试,积累了一些可喜的经验。我国应当在综合国内外经验的基础上,尽快建立我国的环境责任保险制度。
参考文献:
[1]吴绍凯.我国环境责任保险制度的分析及展望.中南财经政法大学研究生学报.2008(1).
[2]杨艳艳,翟杰斌.我国建立环境污染责任保险的法律制度.三江学院学报.2008(6).
[3]中国环境保护部.全国环境统计公报.2004.
[4]别涛,王彬.环境污染责任保险制度的中国构想.环境经济.2006(35).
[5]魏静.对我国环境责任保险中几个问题的思考.现代商业.2009(18).
关键词环境侵权 环境责任保险 强制性责任保险
中图分类号:D922.28 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-051-02
近几年来,我国重大环境污染事故频繁发生,比较引人注目的恶性环境污染案例如:重庆天然气井喷事件死亡263人;沱江污染造成的直接经济损失达5亿元人民币,当地生态环境5年内无法恢复。中国环境污染的不完全经济损失大约相当于当年GDP的2.1%—7.7%。环境污染事故发生后,其危害大且持续时间长,侵权企业往往很难完全阻止损害后果的扩散。由于环境侵权采取无过错责任原则,这就给环境侵权人带来了巨大的经济压力,甚至足以导致某些企业的破产;另一方面,对于受害者而言,最为关键的补偿方式就是获得足够的经济补偿,而环境污染事故导致的巨大经济损失和环境侵权人相对弱小的经济实力并不能实现受害者所期望得到的足额补偿的愿望。环境责任保险制度正是在此背景下产生和发展起来的。
一、我国建立环境责任保险制度的必要性
(一)有利于实现对受害人的权利保护
环境污染事故发生后,救济途径主要有行政手段和司法手段。行政手段就是行政机关在第一时间对事故进行处理,并在当事人的请求下,处理由事故引起的纠纷。司法手段就是由司法机关裁决有关纠纷。一般来讲,企业能够为当地提供大量的财政税收、就业机会,这些对地方政府官员的政绩有影响,由政府负责处理事故引起的纠纷,就可能会出现政府偏袒企业的现象。另一方面,司法手段主要有民事、行政和刑事救济措施。刑事救济和行政救济一般不以直接救济受害者为目的,对受害者更多的是一种心理上的安慰。民事救济则因诉讼程序期限长、程序繁琐、举证困难,受害者不能支付高昂的诉讼费和律师费等原因,很难快速的实现受害人想尽快得到环境损害赔偿救济的愿望。在这种背景下,构建环境责任保险制度成为必要的选择。
(二)有利于减轻环境侵权企业的负担
相对于庞大的社会经济体,大多数企业是单一的“弱势个体”,其风险承受能力有限。环境侵权大多采取无过错责任的归责原则,这就使企业承担了极高的风险和极大的经济压力。因为企业在生产经营活动中不可能做到完全的无污染,对废弃物不可能做到“零排放”,即使企业的合法经营活动也有可能造成一定程度的环境问题。环境责任保险制度是投保人通过向保险公司缴纳保险费,将环境侵权损害赔偿责任转嫁给保险公司,而保险公司再将其赔偿责任分摊给成千上万的投保人,避免了作为投保人的企业因意外的污染事故而遭受有可能导致破产的巨额赔偿,保证了企业持续地发展。
(三)有利于分担政府的环境压力
我国的环境污染已经相当严重。2004年,全国废水排放总量482.4亿吨;二氧化硫排放量2254.9万吨,烟尘排放量1095.0万吨,工业粉尘排放量904.8万吨;固体废物产生量12.0亿吨。环境污染往往直接影响广大人民的生命健康,在一些重大环境污染事故发生后,受害人遭受的生命、健康、财产和精神损失非常巨大。加上环境侵害具有广泛性、多元性、持续性和复杂性等特点,直接损失和间接损失十分巨大。这就很容易出现污染企业赔偿不能或补偿不及时的现象,但是公众利益的损失以及人民生命健康的威胁不能等下去,在这种情况下,往往是由政府扮演最后责任人的角色,这是显失公平的,在环境法律层面也违背污染者负担原则。环境责任保险制度以污染风险企业购买保险为前提,一旦环境污染事故发生,保险公司首先在第一时间赔付和补偿受害人。这样通过对污染风险的分散和转嫁,最后真正需要政府承担环境污染负担的企业将大大减少,这必然会减轻政府的环境压力。
二、我国环境责任保险存在的问题
我国环境责任保险制度还处于起步阶段,只在大连、沈阳、长春、吉林等少数几个城市开展过试点工作,还没有建立真正意义上环境责任保险制度。2007年12月4日国家环保总局与保监会联合公开发布了《关于环境污染责任保险上作的指导意见》。这一指导意见清晰地描绘了我国将要推行的环境污染责任保险制度路线图:“十一五”期间初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度,到2015年环境污染责任保险制度相对完善并在全国范围内推广。建立环境责任保险制度是一项艰巨的任务,现在我国的环境责任保险主要有以下的问题。
(一)保险责任范围过窄
按照性质划分,环境侵权行为可分为突发性环境侵权行为和累积性环境侵权行为。突发性环境侵权行为发生后即时就造成损害,受害人也能及时发现;累积性环境侵权行为持续时间长、受害人对损害发生的经过和结果无法及时认知。目前,我国开展环境责任保险试点工作的几个城市,保险责任范围都只限于突发性污染事故造成的赔偿责任。但是经常性的大量排污,污染物累积到一定程度,也会对第三者造成损失,比如在我国某些地方出现的苯中毒、汞中毒事件。就我国目前的情况来看,绝大多数保险公司往往对累积性环境侵权行为不予承保,环境责任保险范围过窄直接导致了环境责任保险的市场狭小,无法真正发挥环境责任保险制度的作用。
(二)环境责任保险的赔付率过低
环境责任保险制度的优势之一就是能为企业分散风险,但是我国企业并没有积极响应,出现这种尴尬情况的直接原因就是赔付率过低。从我国率先展开环境责任保险试点工作的几个城市来开,环境责任保险的赔付率普遍较低。不仅低于国内其他一般的商业保险,也远远低于国外的高达70%—80%的赔付率。与赔付率低不相适应的是保险费率较高,我国目前实行的环境责任保险费率最低为2.2%,最高为8.0%。在市场经济条件下,赔付率过低和保险费率高的矛盾必然造成企业参加环境责任保险积极性不高的后果。
(三)法律、法规不完善
我国现行的环境保护法律、法规在污染赔偿责任方面的法律规定不完善。实践中,一些企业污染了环境,造成了当地居民的人身和财产损失,但由于污染赔偿责任方面存在的法律缺失,使得追究他们的责任没有法律根据,这就谈不上要他们承担相应的污染损害赔偿责任。这种情况导致的直接结果就是企业由于污染造成的经济损失的绝大部分没有转化为企业成本,最后反而由国家为他们污染造成的损失买单。再加上有些地方存在执法不严的问题,污染企业也就不会有很强的压力和动力去积极投保。
三、完善我国环境责任保险制度的措施
(一)完善环境责任保险立法
目前,作为我国环境保护基本法的《环境保护法》还没有对环境责任保险予以规定,只是在《海洋环境保护法》和相关地方性法规中能看到环境责任保险的一些规定,这不利于环境责任保险制度在我国的建立和落实。完善环境责任保险立法,为环境责任保险制度提供有效的法律保障,就成为构建我国环境责任保险制度的当务之急。因此,首先,我国应当在修改我国现行《环境保护法》的过程中明确界定环境责任保险的法律地位和性质;其次,要在此基础上,通过单行法规的形式对环境责任保险的其他问题,比如损失评估、理赔程序、索赔时效等方面的问题做出详细的规定。
(二)确立以强制险为主,任意险为辅的投保模式
对国外一些较为成熟的环境责任保险制度进行考察,可以发现环境责任保险的投保模式分主要有两种:强制责任保险和任意责任保险。例如,德国采用强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度;美国实行强制责任保险制度;英国和法国则以任意责任保险为主,强制责任险为辅。但从趋势上看,世界各国都趋向于采用强制责任保险。由于我国已经进入了环境污染事故高发期,而企业的环境责任投保积极性普遍不高,单纯采用任意险显然无助于受害人的损害赔偿利益。因此,我国应确立强制责任保险为主,任意责任保险为辅的投保模式。对那些从事高污染、高风险的有毒、有害的行业,如石油、化工、印染、皮革、采矿和废弃物处理等行业采取强制性责任保险;对那些污染程度较轻的行业,如城建、公用事业、饮食,运输等行业,可以通过宣传对其进行引导和鼓励,促使其自愿参加环境责任保险。
(三)逐步扩大承保范围
将所有的环境侵权行为都纳入到环境责任保险的范畴无疑是最理想的状态。但一项法律制度的实际效果,既与其法律规范的完善程度有关,更与其满足社会生活的需要程度以及在程序上的可执行程度有关。就累积性环境侵权行为来说,因为侵权行为与损害后果出现之间存在一个较长的时间间隔,保险人就很难将种行为将造成的环境损害的责任风险事先进行准确的考量和计算,那么保险人可能因此而不愿承保。对这个问题,大多数国家都采取了分步走的策略。因此,我国应分步走,逐步扩大承保范围,即先承保突发性的环境侵权行为、待条件成熟时再承保累积性的环境侵权行为。
(四)实行差别保险费率
我国目前的环境污染责任保险费率普遍较高,导致很少企业有投保的积极性。由于所属行业的不同,企业对环境造成污染的可能性和污染的程度都是不同的。比如石油、化工、印染等行业就比城建、运输等行业更可能对环境造成污染,而且一旦造成污染,其危害程度都比较严重。因此,我国环境责任保险制度应确立“高风险、高保费、高赔付;低风险、低保费、低赔付”的原则,要运用科学的方法,对不同行业的风险进行评估,在此基础上,实行有差别的保险费率。
(五)合理设立环境责任保险承保机构
国外设立环境责任保险的承保机构的方式主要有三种:一是设立专业保险机构,比如美国专门成立了环境保护保险公司;二是组成联合承保集团,比如在意大利由76家保险公司组成了联合承包集团;三是非特殊承保机构,由现有的财产保险公司自愿承保,英国采用了这种方式。我国可以由政府扶持设立专门保险公司承保强制环境责任保险,由普通的商业保险机构承保任意环境责任保险,待我国的环境责任保险制度发展成熟后,再全部由商业保险机构来承保。
四、结语
作为环境损害赔偿的“第二道重要救济防线”的环境责任保险制度有其独特的优势,虽然我国的环境责任保险制度整体上还处于起步阶段,但我们已经看到了一些积极的尝试,积累了一些可喜的经验。我国应当在综合国内外经验的基础上,尽快建立我国的环境责任保险制度。
参考文献:
[1]吴绍凯.我国环境责任保险制度的分析及展望.中南财经政法大学研究生学报.2008(1).
[2]杨艳艳,翟杰斌.我国建立环境污染责任保险的法律制度.三江学院学报.2008(6).
[3]中国环境保护部.全国环境统计公报.2004.
[4]别涛,王彬.环境污染责任保险制度的中国构想.环境经济.2006(35).
[5]魏静.对我国环境责任保险中几个问题的思考.现代商业.2009(18).