论文部分内容阅读
【摘要】在我国，人大及其常委会对同级人民政府的监督方式有多种，听取和审议同级人民政府的年度工作报告和专项工作报告是其中的一种。但法律对这种监督方式的法律责任条款没有做出明确的规定，这就阻碍了这种监督方式作用的发挥。针对这一立法缺陷，可以采取区别对待的方法规定相应的法律责任，即当年度工作报告未获通过时，人民政府的正職负责人必须辞职；当专项工作报告未获通过时，可以给予人民政府一定时间的改正期，改正期满，专项工作报告再次未获通过的，人民政府主管该专项工作的副职负责人必须辞职。
【关键词】人大及其常委会；人民政府；年度工作报告；专项工作报告；监督
一、人大及其常委会对人民政府监督的必要性与现状
（一）人大及其常委会对人民政府监督的必要性
我国的根本政治制度是人民代表大会制度，这也是我国的政体。各级人民政府由同级人民代表大会产生，受人大监督，对人大负责。我国是社会主义国家，实行“议行合一”的体制。人大是决策机关，人民政府是执行机关，人大为了使自己做出的决议得到贯彻落实，就有必要对人民政府执行其决议的状况进行监督。从行政权的性质角度来看，也需要人大及其常委会对人民政府进行监督。行政权是一种管理权、执行权，具有天然的扩张性，而且它所直接接触的范围非常广，涉及社会事务和社会生活的方方面面，所涉事物都是关乎公民切身利益的事项，稍有不慎就有被滥用的可能，从而造成侵害公民人身权利和财产权利的后果。所以行政权的行使必须要受到有效的监督和控制。再者，从建立社会主义法治国家的角度来看，人大及其常委会也有必要对人民政府进行监督。依法治国的核心是依法行政，建立社会主义法治国家必须将政府的各项行为纳入到法治的轨道上来。人民政府的各项行为是否符合依法行政的要求，光靠政府的自律监督和政府内部的监督是远远不够的，必须要有一个强有力的独立于政府的外部机关对其进行监督。根据我国的宪政体制，这个强有力的外部机关就是人大及其常委会。
（二）人大及其常委会对人民政府监督的现状
在我国，人大及其常委会监督的对象主要是人民政府、人民法院和人民检察院，即“一府两院”。①虽然宪法及其相关法律明确规定了人大及其常委会有权监督人民政府，但就目前的监督实践而言，人大及其常委会对人民政府的监督是不理想的。宪法及其相关法律规定的许多人大及其常委会监督人民政府的职权没有被很好地行使起来，从而成为静静地躺在纸上睡大觉的权力。这就造成了人大及其常委会宪法上的权力和地位与实践中的权力和地位极不相称的尴尬局面。比如，宪法规定了各级人大有权审批同级政府的预算及决算。但现实中很多地方政府采取先斩后奏的策略，同级人大也只能无奈地听之任之。造成人大及其常委会对人民政府监督软弱无力的原因很多，其中最重要的一方面原因就是法律对人大及其常委会对人民政府监督的法律后果规定得不完善。
二、人大及其常委会对人民政府监督存在的问题
人大及其常委会对人民政府监督的方式呈现多样性，如审批同级政府的预算及决算，听取和审议同级政府的年度工作报告和专项工作报告，对人民政府组成人员的撤职和罢免以及组织特定问题调查委员会对人民政府特定工作问题的调查等。这里只选取一个方面，即人大及其常委会对听取和审议人民政府工作报告所进行的监督。
（一）人大及其常委会听取和审议人民政府工作报告的种类
人大及其常委会听取和审议同级人民政府的年度工作报告和专项工作报告是人大及其常委会监督同级政府的一种重要方式。②人民政府向同级人大及其常委会所作的工作报告主要分为两种：一种是一年一度向同级人大所作的年度工作报告，这种工作报告是对政府一年来工作情况的总结，具有整体性、全面性和综合性。另一种是在平时工作中就某项特定问题向人大常委会所作的专项工作报告，这种工作报告是对政府平时工作中的某项特定问题所作的情况说明，具有局部性、单一性和专门性。两种工作报告相比较，年度工作报告比专项工作报告的内容更全面，同时作用和意义也更重大。就重要性程度而言，虽然两种工作报告都非常重要，都是人大及其常委会监督同级政府的重要方式，但相比较而言，年度工作报告的重要性要大于专项工作报告。
（二）人大及其常委会对人民政府监督存在的问题
《宪法》对人大听取和审议人民政府的年度工作报告做出了规定，2007年1月1日起施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》在其第二章中对人大常委会听取和审议人民政府的专项工作报告做出了明确的规定。③但综观这些法律条文可以发现的一个问题就是：均没有规定工作报告未获人大及其常委会通过的法律后果是什么。宪法没有规定工作报告未获通过的法律后果还情有可原，因为宪法规定国家政治生活中的根本问题，具有原则性、概括性和抽象性的特点，但是各级人大常委会监督法没有规定工作报告未获通过的法律后果就显然不能原谅了。因为你是一部法律，对宪法的条文做出具体规定是你的职责和义务。只规定了人大及其常委会听取和审议政府工作报告的权力，却没有规定听取和审议工作报告后不通过的法律后果，这就容易造成听取和审议工作报告流于形式，起不到实质的监督效果。因为即使人大及其常委会对政府的工作不满意，不通过它的工作报告也没有相应的法律后果来制裁它。实践中发生了多起人大及其常委会不通过政府工作报告的案例，④但最终的处理结果都是政府再次对工作报告进行修改，然后再次审议就通过了。笔者认为这种做法是十分荒唐的！工作报告未获通过说明人大及其常委会对政府的工作不满意，⑤政府仅仅通过修改一下工作报告就能使自己的工作来个翻天覆地的变化，立即由不满意变为满意了？不可能！
三、人大及其常委会对人民政府监督的改进建议
针对上述人大及其常委会不通过政府工作报告的情况，笔者认为，可以采取区别对待的方式分别规定相应的法律后果，即对年度工作报告和专项工作报告分别规定相应的法律后果，以使人大及其常委会对人民政府的监督能够有制裁措施，落到实处。
（一）人民政府年度工作报告未获通过的法律后果 人民政府的年度工作报告未获同级人大通过，表明人大对政府过去一年的工作不满意，不满意即意味着政府的一年工作没有做好，工作有失职之处，此时让其承担法律责任是理所应当的。对此，法律有必要做出规定：当人民政府的年度工作报告未获人大通过时，人民政府的正职负责人必须辞职，拒不辞职的，应当责令其辞去职务，仍拒不辞职的，应当免去其职务。这样规定的原因有二：一是政府机关实行首长负责制，工作没做好，其首长负有不可推卸的领导责任，由其承担责任是合理的。二是年度工作报告是过去一年工作的总结，意义重大，人大不通过即表明问题的严重性，只要人大不通过即让其正职负责人辞职而不给其改正的机会也是合乎情理的。所以，只要年度工作报告第一次不获通过，政府正职负责人就必须承担法律责任。
（二）人民政府专项工作报告未获通过的法律后果
人民政府的专项工作报告未获通过，表明政府在某一专门事项上的工作没有取得人大常委会的满意，有权必有责，用权受监督。对此，法律有必要做出规定：当人民政府的专项工作报告未获人大常委会通过时，可以给予人民政府一定期限的改正期，如果改正期满，专项工作报告再次未获通过，则人民政府负责专项工作的副职负责人必须辞职，拒不辞职的，应当责令其辞去职务，仍拒不辞职的，应当免去其职务。这样规定的原因有：一是专项工作报告的意义和重要性不如年度工作报告，基于这种考虑，当专项工作报告未获通过时，应当给其一定期限的改正时间。二是专项工作报告涉及某一专门事务，由主管该项事务的副职负责人承担法律责任而不是由主管全面事务的正职负责人承担法律责任更符合公平的原则，同时也有利于主管该专门事务的副职负责人尽职尽责，把主管的事务管好。
四、结论
人大及其常委会听取和审议人民政府的年度工作报告和专项工作报告只是人大及其常委会监督同级人民政府众多方式中的一种。虽然只是众多方式中的一种，但人们往往却将这种监督方式忽视。其实，只要将这种监督方式充分加以运用，对人民政府是能够起到很好的监督和督促作用的。但现行法律规定对这种监督方式的法律后果，即人大及其常委会不通过人民政府的工作报告的法律责任没有做出明确的规定，这种立法上的缺陷阻碍了这种监督方式作用的发挥。因此，有必要区分年度工作报告和专项工作报告，在相关法律中分别规定当其未获通过时人民政府的正副职负责人应当承担的法律责任。有了法律责任这把高悬的利剑，人大及其常委会对同级人民政府的监督就更有力了，也有利于充分发挥人大及其常委会听取和审议同级人民政府工作报告这一监督制度的功能。
注 释：
①蔡定剑著.《一个人大研究者的探索》，武汉大学出版社，2007年版：第286页.
②有的学者提出：听取和审议“一府两院”专项工作报告是人大监督的主要形式.参见吕发成，吕文广编著.《地方人大监督通鉴》，中国民主法制出版社，2009年版：第8页.
③第二章共有七个条文，且多为程序性条文，实体性条文较少，没有涉及人大常委会不通过人民政府专项工作报告的法律责任问题。
④如2003年6月30日，湖北省南漳县第十四届人大常委会第四十一次会议上，南漳县政府所做的《关于落实2002年县人大常委会審议督办意见的情况报告》，由于赞成票未获过半数，致使该报告未获通过。2006年10月24日，河南省郑州市第十二届人大常委会第二十四次会议上，郑州市政府所作的《代表议案办理情况的汇报》，由于赞成票未获过半数，导致该报告未获通过。2007年6月28日，在河南省南阳市南召县第十三届人大常委会第三次会议上，南召县政府所作的《南召县人民政府关于县城环境卫生管理措施的报告》，因报告中讲的客观原因过多，最终投票时赞成票未获得过半数而致使该报告未获通过。
⑤蔡定剑著.《一个人大研究者的探索》.武汉大学出版社，2007年版：第293页.
参考文献：
［1］张建红.关于增强人大监督权的思考［J］.人大研究，2006(4).
［2］傅晓华，钟荣丙.地方人大监督职能与监督机制创新［J］.长沙铁道学院学报（社会科学版），2005(2).
［3］杨平.人大监督制度的宪政动力［J］.人大研究，2005(5).
［4］艾政文，胡松.中西代议机关监督权之比较研究［J］.南昌航空工业学院学报（社会科学版），2004(2).
［5］李华菊.人大监督工作手册［M］.北京：中国民主法制出版社，2009.
［6］卓越.地方人大监督机制研究［A］.北京：人民出版社，2002年版.
【关键词】人大及其常委会；人民政府；年度工作报告；专项工作报告；监督
一、人大及其常委会对人民政府监督的必要性与现状
（一）人大及其常委会对人民政府监督的必要性
我国的根本政治制度是人民代表大会制度，这也是我国的政体。各级人民政府由同级人民代表大会产生，受人大监督，对人大负责。我国是社会主义国家，实行“议行合一”的体制。人大是决策机关，人民政府是执行机关，人大为了使自己做出的决议得到贯彻落实，就有必要对人民政府执行其决议的状况进行监督。从行政权的性质角度来看，也需要人大及其常委会对人民政府进行监督。行政权是一种管理权、执行权，具有天然的扩张性，而且它所直接接触的范围非常广，涉及社会事务和社会生活的方方面面，所涉事物都是关乎公民切身利益的事项，稍有不慎就有被滥用的可能，从而造成侵害公民人身权利和财产权利的后果。所以行政权的行使必须要受到有效的监督和控制。再者，从建立社会主义法治国家的角度来看，人大及其常委会也有必要对人民政府进行监督。依法治国的核心是依法行政，建立社会主义法治国家必须将政府的各项行为纳入到法治的轨道上来。人民政府的各项行为是否符合依法行政的要求，光靠政府的自律监督和政府内部的监督是远远不够的，必须要有一个强有力的独立于政府的外部机关对其进行监督。根据我国的宪政体制，这个强有力的外部机关就是人大及其常委会。
（二）人大及其常委会对人民政府监督的现状
在我国，人大及其常委会监督的对象主要是人民政府、人民法院和人民检察院，即“一府两院”。①虽然宪法及其相关法律明确规定了人大及其常委会有权监督人民政府，但就目前的监督实践而言，人大及其常委会对人民政府的监督是不理想的。宪法及其相关法律规定的许多人大及其常委会监督人民政府的职权没有被很好地行使起来，从而成为静静地躺在纸上睡大觉的权力。这就造成了人大及其常委会宪法上的权力和地位与实践中的权力和地位极不相称的尴尬局面。比如，宪法规定了各级人大有权审批同级政府的预算及决算。但现实中很多地方政府采取先斩后奏的策略，同级人大也只能无奈地听之任之。造成人大及其常委会对人民政府监督软弱无力的原因很多，其中最重要的一方面原因就是法律对人大及其常委会对人民政府监督的法律后果规定得不完善。
二、人大及其常委会对人民政府监督存在的问题
人大及其常委会对人民政府监督的方式呈现多样性，如审批同级政府的预算及决算，听取和审议同级政府的年度工作报告和专项工作报告，对人民政府组成人员的撤职和罢免以及组织特定问题调查委员会对人民政府特定工作问题的调查等。这里只选取一个方面，即人大及其常委会对听取和审议人民政府工作报告所进行的监督。
（一）人大及其常委会听取和审议人民政府工作报告的种类
人大及其常委会听取和审议同级人民政府的年度工作报告和专项工作报告是人大及其常委会监督同级政府的一种重要方式。②人民政府向同级人大及其常委会所作的工作报告主要分为两种：一种是一年一度向同级人大所作的年度工作报告，这种工作报告是对政府一年来工作情况的总结，具有整体性、全面性和综合性。另一种是在平时工作中就某项特定问题向人大常委会所作的专项工作报告，这种工作报告是对政府平时工作中的某项特定问题所作的情况说明，具有局部性、单一性和专门性。两种工作报告相比较，年度工作报告比专项工作报告的内容更全面，同时作用和意义也更重大。就重要性程度而言，虽然两种工作报告都非常重要，都是人大及其常委会监督同级政府的重要方式，但相比较而言，年度工作报告的重要性要大于专项工作报告。
（二）人大及其常委会对人民政府监督存在的问题
《宪法》对人大听取和审议人民政府的年度工作报告做出了规定，2007年1月1日起施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》在其第二章中对人大常委会听取和审议人民政府的专项工作报告做出了明确的规定。③但综观这些法律条文可以发现的一个问题就是：均没有规定工作报告未获人大及其常委会通过的法律后果是什么。宪法没有规定工作报告未获通过的法律后果还情有可原，因为宪法规定国家政治生活中的根本问题，具有原则性、概括性和抽象性的特点，但是各级人大常委会监督法没有规定工作报告未获通过的法律后果就显然不能原谅了。因为你是一部法律，对宪法的条文做出具体规定是你的职责和义务。只规定了人大及其常委会听取和审议政府工作报告的权力，却没有规定听取和审议工作报告后不通过的法律后果，这就容易造成听取和审议工作报告流于形式，起不到实质的监督效果。因为即使人大及其常委会对政府的工作不满意，不通过它的工作报告也没有相应的法律后果来制裁它。实践中发生了多起人大及其常委会不通过政府工作报告的案例，④但最终的处理结果都是政府再次对工作报告进行修改，然后再次审议就通过了。笔者认为这种做法是十分荒唐的！工作报告未获通过说明人大及其常委会对政府的工作不满意，⑤政府仅仅通过修改一下工作报告就能使自己的工作来个翻天覆地的变化，立即由不满意变为满意了？不可能！
三、人大及其常委会对人民政府监督的改进建议
针对上述人大及其常委会不通过政府工作报告的情况，笔者认为，可以采取区别对待的方式分别规定相应的法律后果，即对年度工作报告和专项工作报告分别规定相应的法律后果，以使人大及其常委会对人民政府的监督能够有制裁措施，落到实处。
（一）人民政府年度工作报告未获通过的法律后果 人民政府的年度工作报告未获同级人大通过，表明人大对政府过去一年的工作不满意，不满意即意味着政府的一年工作没有做好，工作有失职之处，此时让其承担法律责任是理所应当的。对此，法律有必要做出规定：当人民政府的年度工作报告未获人大通过时，人民政府的正职负责人必须辞职，拒不辞职的，应当责令其辞去职务，仍拒不辞职的，应当免去其职务。这样规定的原因有二：一是政府机关实行首长负责制，工作没做好，其首长负有不可推卸的领导责任，由其承担责任是合理的。二是年度工作报告是过去一年工作的总结，意义重大，人大不通过即表明问题的严重性，只要人大不通过即让其正职负责人辞职而不给其改正的机会也是合乎情理的。所以，只要年度工作报告第一次不获通过，政府正职负责人就必须承担法律责任。
（二）人民政府专项工作报告未获通过的法律后果
人民政府的专项工作报告未获通过，表明政府在某一专门事项上的工作没有取得人大常委会的满意，有权必有责，用权受监督。对此，法律有必要做出规定：当人民政府的专项工作报告未获人大常委会通过时，可以给予人民政府一定期限的改正期，如果改正期满，专项工作报告再次未获通过，则人民政府负责专项工作的副职负责人必须辞职，拒不辞职的，应当责令其辞去职务，仍拒不辞职的，应当免去其职务。这样规定的原因有：一是专项工作报告的意义和重要性不如年度工作报告，基于这种考虑，当专项工作报告未获通过时，应当给其一定期限的改正时间。二是专项工作报告涉及某一专门事务，由主管该项事务的副职负责人承担法律责任而不是由主管全面事务的正职负责人承担法律责任更符合公平的原则，同时也有利于主管该专门事务的副职负责人尽职尽责，把主管的事务管好。
四、结论
人大及其常委会听取和审议人民政府的年度工作报告和专项工作报告只是人大及其常委会监督同级人民政府众多方式中的一种。虽然只是众多方式中的一种，但人们往往却将这种监督方式忽视。其实，只要将这种监督方式充分加以运用，对人民政府是能够起到很好的监督和督促作用的。但现行法律规定对这种监督方式的法律后果，即人大及其常委会不通过人民政府的工作报告的法律责任没有做出明确的规定，这种立法上的缺陷阻碍了这种监督方式作用的发挥。因此，有必要区分年度工作报告和专项工作报告，在相关法律中分别规定当其未获通过时人民政府的正副职负责人应当承担的法律责任。有了法律责任这把高悬的利剑，人大及其常委会对同级人民政府的监督就更有力了，也有利于充分发挥人大及其常委会听取和审议同级人民政府工作报告这一监督制度的功能。
注 释：
①蔡定剑著.《一个人大研究者的探索》，武汉大学出版社，2007年版：第286页.
②有的学者提出：听取和审议“一府两院”专项工作报告是人大监督的主要形式.参见吕发成，吕文广编著.《地方人大监督通鉴》，中国民主法制出版社，2009年版：第8页.
③第二章共有七个条文，且多为程序性条文，实体性条文较少，没有涉及人大常委会不通过人民政府专项工作报告的法律责任问题。
④如2003年6月30日，湖北省南漳县第十四届人大常委会第四十一次会议上，南漳县政府所做的《关于落实2002年县人大常委会審议督办意见的情况报告》，由于赞成票未获过半数，致使该报告未获通过。2006年10月24日，河南省郑州市第十二届人大常委会第二十四次会议上，郑州市政府所作的《代表议案办理情况的汇报》，由于赞成票未获过半数，导致该报告未获通过。2007年6月28日，在河南省南阳市南召县第十三届人大常委会第三次会议上，南召县政府所作的《南召县人民政府关于县城环境卫生管理措施的报告》，因报告中讲的客观原因过多，最终投票时赞成票未获得过半数而致使该报告未获通过。
⑤蔡定剑著.《一个人大研究者的探索》.武汉大学出版社，2007年版：第293页.
参考文献：
［1］张建红.关于增强人大监督权的思考［J］.人大研究，2006(4).
［2］傅晓华，钟荣丙.地方人大监督职能与监督机制创新［J］.长沙铁道学院学报（社会科学版），2005(2).
［3］杨平.人大监督制度的宪政动力［J］.人大研究，2005(5).
［4］艾政文，胡松.中西代议机关监督权之比较研究［J］.南昌航空工业学院学报（社会科学版），2004(2).
［5］李华菊.人大监督工作手册［M］.北京：中国民主法制出版社，2009.
［6］卓越.地方人大监督机制研究［A］.北京：人民出版社，2002年版.