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摘 要：城市更新是对城市中某一衰落的地区进行拆迁和改建，替代不适应社会发展的物质空间，建设新的城市功能使之繁荣发展。城市更新通过再开发、再整治和再保护的方式。本文通过回顾上海旧区改造的历程，分析上海城市历史风貌保护与发展的现状，对平衡上海旧区改造和城市历史风貌作出思考。
关键词：旧区改造;历史风貌;保护
城市历史风貌会聚了历史印记、建筑经典和人文情怀。城市旧区改造牵涉百姓福祉和民生改善，提升了城市品质。城市更新是城市永恒的主题。如何在城市更新的过程中做好风貌历史街区和建筑的保护和利用工作，一直是城市管理的一个重要课题。上海作为国际化大都市，在城市空间规划过程中，要善用每一块有限的土地资源，兼顾开发城市功能和保护历史风貌。通过城市可持续发展的更新手段，充分利用城市现有资源，传承城市精神，增添城市活力，创造更高区域价值，提升上海的全球竞争力。
一、上海旧区改造的历史进程
解放初期，上海全市共有简屋、棚户322.8万平方米，以普陀、闸北、南市、杨浦、虹口等区为主，主要分布在市区边缘及车站、工厂、码头附近，居民居住环境很差。老式里弄1242.5万平方米，占住宅总面积52.6%，其中有不少因年久失修，已成危房。[1]旧区改造是上海城市发展和建设的重要内容。
（一）20世纪90年代之前
90年代之前，旧改主要以旧住宅改造、旧小区综合改造、平改坡等方式为主。拆除重建棚户、危房、简屋，以及改建旧式里弄住宅，其中包括增加建筑面积、改善基础设施和提高住宅成套率等。80年代后期，随着土地制度试点的推进，将中心城区市政设施落后、人口密集、居住条件差的旧里、简屋、危房等街坊或小区整体以批租形式出让，建设符合城市规划标准的办公楼、商贸楼和高层住宅;政府通过收回土地出让金，投入市政设施建设和旧区改造中。
（二）20世纪90年代：改造简屋危棚
1991年召开住宅建设工作会议，上海市政府决定根据疏解原则将居民动迁。1992年上海第六次党代会提出把旧区改造和改善居住的起点落在危棚简屋上，完成365万平方米的旧区改造。1998年上海市政府发布《关于加快中心城区危棚简屋改造的试行办法》。1998年发布《关于加快本市中心城区危棚简屋改造实施办法的通知》。1999年《政府工作报告》提出“要打好旧区改造攻坚战，切实改善市民居住条件”。
（三）“十五”期间：新一轮旧区改造启动
2000年，上海市政府提出加快旧区改造的要求。2001年开始实行土地有偿使用招标拍卖，颁布《关于修改〈上海市土地使用权出让办法〉的决定》。2002年，上海市政府提出“拆、改、留”并举的旧区改造模式。“拆”，即拆除重建环境较差、结构简陋的房屋。“改”，即改造功能不全但结构尚好的房屋。“留”，即保留具有文化历史价值的建筑、街区和里弄等。2003年施行《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》。2004年发布《关于进一步加强本市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护的通知》。
（四）“十一五”至十三五”期间
“十一五”期间[2]，重点拆迁市政基础设施和改造二级旧里以下房屋，建立以土地储备为主的改造机制，试点事前征询机制，推行阳光动迁政策。十二五”期间，上海旧区改造以二级旧里以下的房屋改造为重点，同时，城市历史风貌保护也成为旧区改造项目的重要项目。以成套改造、综合整治、平改坡以及拆除重建的方式综合改造一些结构较好但建筑设施和环境水平低下的旧房。“十三五”期间，按照“留、改、拆并举，以保留保护为主”的原则，统筹规划，有序推进旧区改造和旧住房修缮改造。
二、上海城市历史风貌保护与发展的现状
上海城市发展模式以“增量型”为特征，中心城区实施大规模、高速度、低水准的更新和旧改，城市边缘则实施向外扩张。这种发展模式将“旧”置于“新”的价值序列之后，不断“去旧求新”，将“大拆大建”作为“旧区改造”的主要途径。随着城市化进程的推进，这种旧区改造模式对不可再生的城市歷史风貌造成重大冲击，形成大面积的破坏。与之相对的理念——“保守”，即“历史保护”的观念得到了重视。[3]旧区改造通过改造不利于城市发展的环境结构和意识形态到空间格局的重塑，全面恢复旧区在城市发展中的固有活力，实现历史保护与旧区改造的和谐统一。[4]
三、平衡旧区改造和保护历史风貌的建议
（一）完善相关法规和制度，加大保护力度
1998年发布《关于本市历史建筑与街区保护改造的实施意见》。2000年，建立分级保护制度。2001年明确“新一轮旧区改造要坚持拆、改、留并举的方法。对具有历史文化价值和建筑特色的风貌街区，按照上海市中心区历史风貌保护规划要求，进行有计划的保护性改造。”2002年颁布《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》。2003年，发布《关于本市历史文化风貌区内街区和建筑保护整治试行意见》，明确整治与历史保护相结合、整治与环境改善相结合、整治与设施完善相结合的原则。2016年，在《上海市城市总体规划》提出“以存量用地更新满足城市发展的空间需求，在做好历史文化保护基础上探索渐进式、可持续的有机更新模式，促进空间利用集约紧凑、功能复合、低碳高效转变”的指导思想，加强保护历史建筑和历史风貌。
应按照城市历史风貌的特点建立特定的制度框架和保护理念，将保护对象和范围从单体建筑扩展到街道开放空间，再到历史风貌区，形成了“点—线—面”的整体性、立体化、全覆盖的城市历史风貌保护体系。[5]应重视发展历史文化风貌，加大保护力度，从旧区改造中的“拆改留”转变为“留改拆”。
（二）坚持历史风貌保护与旧区改造的有机融合[6]
结合历史风貌布局合理规划公共活动空间，根据地区功能对历史风貌区实施合理的调整和优化，以利于地区的整体保护更新与发展。坚持“优先历史保护、确保公共要素”的原则，在旧区改造与城市历史风貌的保护中间寻求一种平衡。历史风貌不应该作为遗产古迹加以封存，应当在使用和改造中保护，否则就失去了生命力，成为了活化石。同时，更应根据实际，以尊重历史风貌为原则，研究不同的改造和保护方案，改造和保留历史风貌的方式可分为“保持、延续或重塑”。
（三）以民为本，推进旧改和历史风貌保护[7]
目前，因历史建筑的影响，仍有许多百姓居住在条件落后但被保护的旧式里弄中。所以，在保护历史风貌的同时，必须以民为本，改善居住环境。而且，原住居民自身也是历史风貌的重要组成部分，其传承下来的日常生活习性与优秀历史风貌是有机的融合体。坚持以人民为中心，以更高站位思考谋划，创新思路和方法，着力破解“留、改、拆”难题，闯出一条加快推进旧区改造与保护历史风貌的新路，切实改善市民群众居住条件，持续提升城市品质，更好推进上海高质量发展。
参考文献：
[1]崔广录、陈协堂、刘椿.上海住宅建设志.上海社会科学院出版社1998年9.
[2]万勇.上海旧区改造的历史演进、主要探索和发展导向[J].城市发展研究，2009，16（11）：97-101，52.
[3]伍江.从历史风貌保护到城市有机更新[J].上海城市规划，2018，（6）：10-11.
[4]王少琨.历史风貌保护区实施旧城改造存在问题的思考[J].环渤海经济瞭望，2018，（3）：138-139.
[5]徐明前.上海市中心城区新一轮旧区改造模式研究[J].城市规划汇刊，2001，（5）：45-50.
[6]莫霞，王剑.城市核心地段历史文化风貌区的保护与发展 ——以上海市张家花园地区规划实践为例[J].城乡规划，2018，（4）：41-48.
[7]许璇.从“拆、改、留”到“留、改、拆”——新世纪以来的上海旧区改造与城市历史风貌保护[J].上海党史与党建，2019，（2）：34-38.
作者简介：
周佳琳（1994—），女，上海人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。
上海交通大学 国际与公共事务学院 周佳琳
关键词：旧区改造;历史风貌;保护
城市历史风貌会聚了历史印记、建筑经典和人文情怀。城市旧区改造牵涉百姓福祉和民生改善，提升了城市品质。城市更新是城市永恒的主题。如何在城市更新的过程中做好风貌历史街区和建筑的保护和利用工作，一直是城市管理的一个重要课题。上海作为国际化大都市，在城市空间规划过程中，要善用每一块有限的土地资源，兼顾开发城市功能和保护历史风貌。通过城市可持续发展的更新手段，充分利用城市现有资源，传承城市精神，增添城市活力，创造更高区域价值，提升上海的全球竞争力。
一、上海旧区改造的历史进程
解放初期，上海全市共有简屋、棚户322.8万平方米，以普陀、闸北、南市、杨浦、虹口等区为主，主要分布在市区边缘及车站、工厂、码头附近，居民居住环境很差。老式里弄1242.5万平方米，占住宅总面积52.6%，其中有不少因年久失修，已成危房。[1]旧区改造是上海城市发展和建设的重要内容。
（一）20世纪90年代之前
90年代之前，旧改主要以旧住宅改造、旧小区综合改造、平改坡等方式为主。拆除重建棚户、危房、简屋，以及改建旧式里弄住宅，其中包括增加建筑面积、改善基础设施和提高住宅成套率等。80年代后期，随着土地制度试点的推进，将中心城区市政设施落后、人口密集、居住条件差的旧里、简屋、危房等街坊或小区整体以批租形式出让，建设符合城市规划标准的办公楼、商贸楼和高层住宅;政府通过收回土地出让金，投入市政设施建设和旧区改造中。
（二）20世纪90年代：改造简屋危棚
1991年召开住宅建设工作会议，上海市政府决定根据疏解原则将居民动迁。1992年上海第六次党代会提出把旧区改造和改善居住的起点落在危棚简屋上，完成365万平方米的旧区改造。1998年上海市政府发布《关于加快中心城区危棚简屋改造的试行办法》。1998年发布《关于加快本市中心城区危棚简屋改造实施办法的通知》。1999年《政府工作报告》提出“要打好旧区改造攻坚战，切实改善市民居住条件”。
（三）“十五”期间：新一轮旧区改造启动
2000年，上海市政府提出加快旧区改造的要求。2001年开始实行土地有偿使用招标拍卖，颁布《关于修改〈上海市土地使用权出让办法〉的决定》。2002年，上海市政府提出“拆、改、留”并举的旧区改造模式。“拆”，即拆除重建环境较差、结构简陋的房屋。“改”，即改造功能不全但结构尚好的房屋。“留”，即保留具有文化历史价值的建筑、街区和里弄等。2003年施行《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》。2004年发布《关于进一步加强本市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护的通知》。
（四）“十一五”至十三五”期间
“十一五”期间[2]，重点拆迁市政基础设施和改造二级旧里以下房屋，建立以土地储备为主的改造机制，试点事前征询机制，推行阳光动迁政策。十二五”期间，上海旧区改造以二级旧里以下的房屋改造为重点，同时，城市历史风貌保护也成为旧区改造项目的重要项目。以成套改造、综合整治、平改坡以及拆除重建的方式综合改造一些结构较好但建筑设施和环境水平低下的旧房。“十三五”期间，按照“留、改、拆并举，以保留保护为主”的原则，统筹规划，有序推进旧区改造和旧住房修缮改造。
二、上海城市历史风貌保护与发展的现状
上海城市发展模式以“增量型”为特征，中心城区实施大规模、高速度、低水准的更新和旧改，城市边缘则实施向外扩张。这种发展模式将“旧”置于“新”的价值序列之后，不断“去旧求新”，将“大拆大建”作为“旧区改造”的主要途径。随着城市化进程的推进，这种旧区改造模式对不可再生的城市歷史风貌造成重大冲击，形成大面积的破坏。与之相对的理念——“保守”，即“历史保护”的观念得到了重视。[3]旧区改造通过改造不利于城市发展的环境结构和意识形态到空间格局的重塑，全面恢复旧区在城市发展中的固有活力，实现历史保护与旧区改造的和谐统一。[4]
三、平衡旧区改造和保护历史风貌的建议
（一）完善相关法规和制度，加大保护力度
1998年发布《关于本市历史建筑与街区保护改造的实施意见》。2000年，建立分级保护制度。2001年明确“新一轮旧区改造要坚持拆、改、留并举的方法。对具有历史文化价值和建筑特色的风貌街区，按照上海市中心区历史风貌保护规划要求，进行有计划的保护性改造。”2002年颁布《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》。2003年，发布《关于本市历史文化风貌区内街区和建筑保护整治试行意见》，明确整治与历史保护相结合、整治与环境改善相结合、整治与设施完善相结合的原则。2016年，在《上海市城市总体规划》提出“以存量用地更新满足城市发展的空间需求，在做好历史文化保护基础上探索渐进式、可持续的有机更新模式，促进空间利用集约紧凑、功能复合、低碳高效转变”的指导思想，加强保护历史建筑和历史风貌。
应按照城市历史风貌的特点建立特定的制度框架和保护理念，将保护对象和范围从单体建筑扩展到街道开放空间，再到历史风貌区，形成了“点—线—面”的整体性、立体化、全覆盖的城市历史风貌保护体系。[5]应重视发展历史文化风貌，加大保护力度，从旧区改造中的“拆改留”转变为“留改拆”。
（二）坚持历史风貌保护与旧区改造的有机融合[6]
结合历史风貌布局合理规划公共活动空间，根据地区功能对历史风貌区实施合理的调整和优化，以利于地区的整体保护更新与发展。坚持“优先历史保护、确保公共要素”的原则，在旧区改造与城市历史风貌的保护中间寻求一种平衡。历史风貌不应该作为遗产古迹加以封存，应当在使用和改造中保护，否则就失去了生命力，成为了活化石。同时，更应根据实际，以尊重历史风貌为原则，研究不同的改造和保护方案，改造和保留历史风貌的方式可分为“保持、延续或重塑”。
（三）以民为本，推进旧改和历史风貌保护[7]
目前，因历史建筑的影响，仍有许多百姓居住在条件落后但被保护的旧式里弄中。所以，在保护历史风貌的同时，必须以民为本，改善居住环境。而且，原住居民自身也是历史风貌的重要组成部分，其传承下来的日常生活习性与优秀历史风貌是有机的融合体。坚持以人民为中心，以更高站位思考谋划，创新思路和方法，着力破解“留、改、拆”难题，闯出一条加快推进旧区改造与保护历史风貌的新路，切实改善市民群众居住条件，持续提升城市品质，更好推进上海高质量发展。
参考文献：
[1]崔广录、陈协堂、刘椿.上海住宅建设志.上海社会科学院出版社1998年9.
[2]万勇.上海旧区改造的历史演进、主要探索和发展导向[J].城市发展研究，2009，16（11）：97-101，52.
[3]伍江.从历史风貌保护到城市有机更新[J].上海城市规划，2018，（6）：10-11.
[4]王少琨.历史风貌保护区实施旧城改造存在问题的思考[J].环渤海经济瞭望，2018，（3）：138-139.
[5]徐明前.上海市中心城区新一轮旧区改造模式研究[J].城市规划汇刊，2001，（5）：45-50.
[6]莫霞，王剑.城市核心地段历史文化风貌区的保护与发展 ——以上海市张家花园地区规划实践为例[J].城乡规划，2018，（4）：41-48.
[7]许璇.从“拆、改、留”到“留、改、拆”——新世纪以来的上海旧区改造与城市历史风貌保护[J].上海党史与党建，2019，（2）：34-38.
作者简介：
周佳琳（1994—），女，上海人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。
上海交通大学 国际与公共事务学院 周佳琳