论文部分内容阅读
摘 要：从古至今，人类总是通过多种多样的方式传递信息。在我们熟知的历史中，有烽火狼烟、飞鸽传书。第二次工业革命后，科学技术的迅猛发展使得电讯行业快速发展，电报和电话的发明使得通信领域的变化日新月异。直到近现代，计算机、互联网的出现让人们的生活连成了一个整体，移动通信网络已成为现代人们生活中不可或缺的一部分。随着5G时代的来临，移动基站邻避冲突也显著增加，成为基站建设的巨大阻碍。
关键词：移动基站;邻避效应;辐射
一、引言
2019年6月6日，工信部正式发放5G的商用牌照，预示着的5G时代即将正式到来，各大运营商也开始在各地区大规模地开展5G的工程建设。5G手机纷纷开始抢占市场，很多心急的市民早早的就购买好5G手机，更换好5G流量套餐。他们梦想着可以享受到迅捷的网速、飞速的下载，可是另他们觉得失望的是，5G信息尚未完全覆盖，特别是信号入户并不像所想的这么容易，很多时候即使使用5G手机和套餐，能搜索到的还是4G信号。是什么制约着5G信号的全覆盖呢？其中至关重要的就是移动基站建设。但5G移动基站的选址成为了摆在政府、运营商面前的一道难题，市民们再要求移动信号网络全覆盖的同时，对移动基站所带有的辐射显现出明显的焦虑，“基站必须建，但是一定不能建在我家楼上”，市民们的这一心理大大地阻碍了基站的建设。
二、5G移动基站建设产生邻避冲突的原因分析
（一）公民权利意识的不断提升
一是我国公民更加注重个人利益。改革开放以来，我国公民的观念逐渐发生变化，开始意识到个人利益不能无限度地服从国家或集体利益。当共同利益受损时，会形成社会共同体，抗争积极分子将会把议题激化，甚至夸大严重性，以形成巨大的合力争取利益。二是民本位的权利意识得到发展。中国社会结构发生的巨大变化，使人民群众成为国家的主人，“官本位”思想有所弱化，各级领导干部理论上都应是人民的公仆。
（二）现有法律法规等不完善和矛盾
一是缺乏上位法保障。我国至今为止尚未正式出台《电信法》，自从1980年起，当时的邮电局就便提出电信立法的设想，并着手起草，经历了近40年的酝酿，《电信法》终于于2019年初正式列入第十三届全国人大常委会立法规划。二是《电信条例》《物权法》《物业管理条例》相矛盾。从法律效力角度来说，法律大于条例，所以在实际操作过程中，小区业主有权共同决定移动基站建造事宜，一旦业主表决不通过，则无法建立移动基站。在实际建造过程中，很多小区由于新楼盘未建立业委会、入住率低、外来人口众多等原因使得运营商难以按照《物业法》和《物业管理条例》程序建造移动基站。
（三）基站建造程序缺失，政府监管不到位
一是未尽到征求民意和通知义务。当前电信市场竞争日益白热化，在这样的背景下，各运营商的自律意识薄弱，基站违规建设的情况常有发生，特别是在征求业主意见和通知业主方面问题尤为严重。二是部门多头监管现象明显。在法律法规尚不完善的情况下，政府部门多头监管会导致部门间相互推卸监管责任，政府之间的信息无法得到有效的沟通，监管工作主动性不够，监管工作往往处于被动滞后局面。
（四）信息公开不足，公众产生恐慌心理
一是基站建设公众难以知晓。移动基站建设各个环节，各部门一般通过“精英决策”方式来实现客观性，认为设施只需通过相关部门审批，符合国家标准，即可规避风险，缺少公众的有效参与。二是辐射数据难以查实。根据《上海市环境保护局关于贯彻落实<通信基站环境保护工作备忘录>的通知》（沪环保辐〔2018〕111号）第四条的要求：“各运营商和铁塔公司应按《备忘录》要求做好通信基站环境信息公开工作，在官方网站上开辟环境信息公开专栏，便于公众查询。投运基站完成监测后及时将其环境监测信息进行网上公开，公开的环境信息应包括基站名称、地点、监测时间、监测结果等内容。”但各大运营商尚未向公共公布辐射情况。
（五）缺乏对公民科学知识的普及
由于信息不对称，公民多处于盲目状态，对基站的电磁辐射危害“宁可信其有，不可信其无”。为解决这个危机，政府迫切需要中立的、非营利的第三方社会组织加入基站电磁辐射监测行列，以保障监测结果的公正透明，提升群众对监测结果的信任度。
三、5G移动基站建设产生邻避冲突的建议及对策
（一）健全制度保障，纳入城市规划体系
为了填补上位法暂时的缺失，可以完善地方法律、法规、部门规章等，对基站的建设加强制度保障。理顺政府内部基站建设管理体系和管理权限，加强部门之间的联动和信息互通，简化各相关部门的审批流程和手续，科学缩减基站审批时长，加强基站建设环评，探索环保验收市场化，畅通公众投诉渠道，定期开展联合检查行动，严禁通信基站未批先建，严厉打击各类违建行为。在城市规划建设方面，建议将基站规划纳入城市规划建设体系，参考水电煤等基础设施进行优先规划和布局。
（二）强化风险监测，引入健康协议
通过数字化网络逐步建成覆盖全市、功能齐全、监测数据实时全面、面向广大群众的智能化监管平台，围绕固定监测、移动监测、应急机动监测三条主线，合理布局，突出重点，实现辖区无缝覆盖。同时，還可以委托有资质的第三方单位定期开展安全风险评估，利用各类宣传平台将结果公之于众，接受公众的监督。运营商与公众之间可以通过签订防公害协定或环保协定，明确环保标准，协商由基站辐射引起的损害赔偿和处罚办法等。
（三）落实公民参与，推动信息公开透明
一是建立信息公开机制。将基站信息公开作为必经程序之一，构建信息公开、共享机制，明确政府各部门和运营商信息公开义务，真正将信息公开做到实处。线下，应充分利用每个楼栋的信息栏、社区告示栏、电子显示屏、社区交流群等形式，将基站信息传达给公众。二是健全公民参与机制。要帮助公众正确认识移动基站，让公众从“我怕”的恐惧心理，逐步变为“不怕”的风险认知，需要在信息公开的基础上，探索建立更为“公开”和“包容”的公众协商交流机制，通过协商，增强基站建设决策的公正性和合法性。
（四）强化整体环境测评，提高技术降幅能力
一是加强整体环评。环保部门在规划前期，对人群密集区域，特别是居民区、学校、医院、养老院等敏感区域，做好综合电磁场检测，结合各运营商的建站计划，建立模型，推导叠加电磁强度，符合国家标准的给予环评审批通过。二是加强基站技术降幅。在基站设计建设过程中，建设单位应认识到基站周围环境的复杂性，着重关注敏感目标的特点，结合天线的架设位置、下倾角、架设高度以及朝向，合理布设基站天线的架设方式。
（五）发挥社会组织作用，加强基站科学普及
在解决移动基站邻避问题中，可以发挥社会组织的积极作用，邀请行业专家、科研技术人员、热心人士等，通过媒体平台、现场咨询、实地检测等方式，提高公众对于基站和其产生的辐射的认识，消除公众的误解。
参考文献：
[1]张峰，杨盛，唐文生，赵金麟.上海市移动通信基站建设现状和对策[J].上海信息化，2017（11）：30-33.
[2]刘茜. 移动通信基站电磁辐射对环境影响及防护措施[D].福州大学，2017.
[3]张春明 ，宋连波. 国外基站管理带来的四点启示[N]. 人民邮电，2015-07-29（008）.
[4]胡敏刚.小区无线通信基站电磁辐射对居民生活的影响分析[J].现代信息科技，2019，3（01）：57-58.
[5]何家爱.5G基站规划建设的难点探讨[J].信息通信，2018（11）：226-227.
作者简介：
尹祎媛（1989—），女，浙江宁波人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。
上海交通大学 国际与公共事务学院 尹祎媛
关键词：移动基站;邻避效应;辐射
一、引言
2019年6月6日，工信部正式发放5G的商用牌照，预示着的5G时代即将正式到来，各大运营商也开始在各地区大规模地开展5G的工程建设。5G手机纷纷开始抢占市场，很多心急的市民早早的就购买好5G手机，更换好5G流量套餐。他们梦想着可以享受到迅捷的网速、飞速的下载，可是另他们觉得失望的是，5G信息尚未完全覆盖，特别是信号入户并不像所想的这么容易，很多时候即使使用5G手机和套餐，能搜索到的还是4G信号。是什么制约着5G信号的全覆盖呢？其中至关重要的就是移动基站建设。但5G移动基站的选址成为了摆在政府、运营商面前的一道难题，市民们再要求移动信号网络全覆盖的同时，对移动基站所带有的辐射显现出明显的焦虑，“基站必须建，但是一定不能建在我家楼上”，市民们的这一心理大大地阻碍了基站的建设。
二、5G移动基站建设产生邻避冲突的原因分析
（一）公民权利意识的不断提升
一是我国公民更加注重个人利益。改革开放以来，我国公民的观念逐渐发生变化，开始意识到个人利益不能无限度地服从国家或集体利益。当共同利益受损时，会形成社会共同体，抗争积极分子将会把议题激化，甚至夸大严重性，以形成巨大的合力争取利益。二是民本位的权利意识得到发展。中国社会结构发生的巨大变化，使人民群众成为国家的主人，“官本位”思想有所弱化，各级领导干部理论上都应是人民的公仆。
（二）现有法律法规等不完善和矛盾
一是缺乏上位法保障。我国至今为止尚未正式出台《电信法》，自从1980年起，当时的邮电局就便提出电信立法的设想，并着手起草，经历了近40年的酝酿，《电信法》终于于2019年初正式列入第十三届全国人大常委会立法规划。二是《电信条例》《物权法》《物业管理条例》相矛盾。从法律效力角度来说，法律大于条例，所以在实际操作过程中，小区业主有权共同决定移动基站建造事宜，一旦业主表决不通过，则无法建立移动基站。在实际建造过程中，很多小区由于新楼盘未建立业委会、入住率低、外来人口众多等原因使得运营商难以按照《物业法》和《物业管理条例》程序建造移动基站。
（三）基站建造程序缺失，政府监管不到位
一是未尽到征求民意和通知义务。当前电信市场竞争日益白热化，在这样的背景下，各运营商的自律意识薄弱，基站违规建设的情况常有发生，特别是在征求业主意见和通知业主方面问题尤为严重。二是部门多头监管现象明显。在法律法规尚不完善的情况下，政府部门多头监管会导致部门间相互推卸监管责任，政府之间的信息无法得到有效的沟通，监管工作主动性不够，监管工作往往处于被动滞后局面。
（四）信息公开不足，公众产生恐慌心理
一是基站建设公众难以知晓。移动基站建设各个环节，各部门一般通过“精英决策”方式来实现客观性，认为设施只需通过相关部门审批，符合国家标准，即可规避风险，缺少公众的有效参与。二是辐射数据难以查实。根据《上海市环境保护局关于贯彻落实<通信基站环境保护工作备忘录>的通知》（沪环保辐〔2018〕111号）第四条的要求：“各运营商和铁塔公司应按《备忘录》要求做好通信基站环境信息公开工作，在官方网站上开辟环境信息公开专栏，便于公众查询。投运基站完成监测后及时将其环境监测信息进行网上公开，公开的环境信息应包括基站名称、地点、监测时间、监测结果等内容。”但各大运营商尚未向公共公布辐射情况。
（五）缺乏对公民科学知识的普及
由于信息不对称，公民多处于盲目状态，对基站的电磁辐射危害“宁可信其有，不可信其无”。为解决这个危机，政府迫切需要中立的、非营利的第三方社会组织加入基站电磁辐射监测行列，以保障监测结果的公正透明，提升群众对监测结果的信任度。
三、5G移动基站建设产生邻避冲突的建议及对策
（一）健全制度保障，纳入城市规划体系
为了填补上位法暂时的缺失，可以完善地方法律、法规、部门规章等，对基站的建设加强制度保障。理顺政府内部基站建设管理体系和管理权限，加强部门之间的联动和信息互通，简化各相关部门的审批流程和手续，科学缩减基站审批时长，加强基站建设环评，探索环保验收市场化，畅通公众投诉渠道，定期开展联合检查行动，严禁通信基站未批先建，严厉打击各类违建行为。在城市规划建设方面，建议将基站规划纳入城市规划建设体系，参考水电煤等基础设施进行优先规划和布局。
（二）强化风险监测，引入健康协议
通过数字化网络逐步建成覆盖全市、功能齐全、监测数据实时全面、面向广大群众的智能化监管平台，围绕固定监测、移动监测、应急机动监测三条主线，合理布局，突出重点，实现辖区无缝覆盖。同时，還可以委托有资质的第三方单位定期开展安全风险评估，利用各类宣传平台将结果公之于众，接受公众的监督。运营商与公众之间可以通过签订防公害协定或环保协定，明确环保标准，协商由基站辐射引起的损害赔偿和处罚办法等。
（三）落实公民参与，推动信息公开透明
一是建立信息公开机制。将基站信息公开作为必经程序之一，构建信息公开、共享机制，明确政府各部门和运营商信息公开义务，真正将信息公开做到实处。线下，应充分利用每个楼栋的信息栏、社区告示栏、电子显示屏、社区交流群等形式，将基站信息传达给公众。二是健全公民参与机制。要帮助公众正确认识移动基站，让公众从“我怕”的恐惧心理，逐步变为“不怕”的风险认知，需要在信息公开的基础上，探索建立更为“公开”和“包容”的公众协商交流机制，通过协商，增强基站建设决策的公正性和合法性。
（四）强化整体环境测评，提高技术降幅能力
一是加强整体环评。环保部门在规划前期，对人群密集区域，特别是居民区、学校、医院、养老院等敏感区域，做好综合电磁场检测，结合各运营商的建站计划，建立模型，推导叠加电磁强度，符合国家标准的给予环评审批通过。二是加强基站技术降幅。在基站设计建设过程中，建设单位应认识到基站周围环境的复杂性，着重关注敏感目标的特点，结合天线的架设位置、下倾角、架设高度以及朝向，合理布设基站天线的架设方式。
（五）发挥社会组织作用，加强基站科学普及
在解决移动基站邻避问题中，可以发挥社会组织的积极作用，邀请行业专家、科研技术人员、热心人士等，通过媒体平台、现场咨询、实地检测等方式，提高公众对于基站和其产生的辐射的认识，消除公众的误解。
参考文献：
[1]张峰，杨盛，唐文生，赵金麟.上海市移动通信基站建设现状和对策[J].上海信息化，2017（11）：30-33.
[2]刘茜. 移动通信基站电磁辐射对环境影响及防护措施[D].福州大学，2017.
[3]张春明 ，宋连波. 国外基站管理带来的四点启示[N]. 人民邮电，2015-07-29（008）.
[4]胡敏刚.小区无线通信基站电磁辐射对居民生活的影响分析[J].现代信息科技，2019，3（01）：57-58.
[5]何家爱.5G基站规划建设的难点探讨[J].信息通信，2018（11）：226-227.
作者简介：
尹祎媛（1989—），女，浙江宁波人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。
上海交通大学 国际与公共事务学院 尹祎媛