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摘要 为掌握中小学在运行过程中存在的问题，2005年课题组在河北省教育厅的支持下考察了河北省部分中小学的有关情况。课题组的调研对象包括河北省省会石家庄市内的四所学校。分别为河北师大附中、华清街小学、石岗小学、四十二中；还包括河北省廊坊市香河县的十四所学校，分别是第一中学、第二中学、香河四中、钳屯中学、安头屯中学、香河职教中心、渠口中学、大罗屯中学、刘宋中心小学、周庄中心小学、店子务中心小学、城内第一小学、城内第三小学、钳屯中心小学。这些学校既有省属学校。也有市属和区属、县属学校。以下是在河北省中小学调研过程中发现的亟待解决的问题以及已经取得的相关经验。
关键词 中小学；法治；调研报告
一、肯定《学校法》制定的意义
河北省教育行政部门法制工作机构以及各校一致表示了对于起草《学校法》的支持，提出了对于学校法的具体期望，指出：在贯彻依法治国、依法治校的问题上，由于教育立法相对的原则性、学校的法律地位不够明确。权利义务不够明晰，学校事实上处于无法可依的状态；而且学校的权利也无法得到保护。从而，迫切希望能够早日出台一部能够切实解决问题、具有较强操作性的《学校法》。
二、对于学校法制定的总体希望
河北省教育行政部门以及各中小学相关负责人指出，当前教育法治存在三个重大问题：一是教育立法不完善，缺乏可操作性；二是政府是最大的违法主体；三是执法不完善。建议学校法应当重新考虑教育的目的和组织，明确学校的法律地位，将学校办成一个真正独立的法人，界定学校与学生的关系，学校与教师的关系。
三、依法治校目前现状和亟待解决的问题
中小学在学校内部管理上都取得了较大的发展。但在与教育行政部门、政府以及与其他方面的外部关系上还存在着众多问题亟待学校法进行调整。
(一)中小学与外部关系问题
目前。河北省中小学在学校内部管理上都取得了较大的发展，但在与教育行政部门、政府以及与其它方面的外部关系上还存在着很多问题，亟待《学校法》进行调整。这主要体现在以下几个方面：
1 校长产生方面
中小学校长的产生上目前仍以政府组织部门任命为主。中小学的选择权力较小。目前部分中小学已经进行改革。石家庄市华清街小学自2004年开始实行校长竞争上岗。经区教育局任命产生。师大附中校长则由师大任命产生。香河县教育局则按照民主推荐、组织考察、教育部党组决定的规定程序。择优聘任和公开选拔中小学副校长以上干部，并在此基础上实行轮换，淘汰不合格校长。
相关规定：《小学管理规程》第33条第1款：小学校长是学校行政负责人。校长应具备国家规定的任职资格，由学校设置者或设置者的上级主管部门任命或聘任：副校长及教导(总务)主任等人员由校长提名，按有关规定权限和程序任命或聘任。非政府设置的小学校长。应报主管教育行政部门备案。
2 学校经费方面
在经费来源上。中央财政、省级财政较之于基层区县财政更为富裕，不同区县的财政状况差异非常大。贫困区县的教育经费保障问题是目前基层区县学校普遍存在的问题。如华清街小学虽然处于石家庄市，但由于区财政困难，学校经费不足情况较为严重。而中学和小学在经费方面的困难也并不完全相同。有的中学为完全中学。可以通过高中阶段相应费用的收取来为初中提供补助，而小学则除了财政拨款和收取学费之外，别无他法，更有甚者，有的小学不得不利用所处地理位置的优越，改造部分校舍用于出租，以为学校增加收入以供支出。
在经费管理上，教师的工资由财政拨款。学校只能收取学杂费。且该费用只能用于教学。这部分费用还需要上交财政部门。由财政部门集中支付。这在规范学校收费行为和财政行为的同时。也为学校的正常运行带来了一定困难。学校将费用上交后，却往往面临要钱难的问题。对此，教育行政部门表示也无能为力，该事项属于财政部门管辖。
相关规定：《小学管理规程》第45条：小学的办学条件及经费由学校举办者负责提供。其标准由省级人民政府制定。
小学应具备符合规定标准的校舍、场地、设施、教学仪器、图书资料。
第48条：公办小学免收学费。可适当收取取杂费。小学收费应严格按照省级人民政府制定的收费项目和县级以上民政府制定的标准和办法执行。
3 教师方面
与高等学校相同的是。中小学教师的进入都要受到编制的限制，需要经过政府编制部门的核准。但与高等学校相比，中小学在教师聘任方面的权力有限，而其中中学与小学又存在着明显的差异。小学在教师聘任方面的权力普遍显示出了学校权限的不足。想要的人进不来，不想要的人送不走，这成为小学校长面对的难题。有的小学校长甚至表示，来之前该人的学业、背景和授课能力等学校对此一无所知，学校对与教师人选不仅根本没有选择权、决定权。甚至连知情权都无法得到保障。中学较之于小学在教师选任的方面自主权限较大，主要体现在教师的选择权方面。如某中学负责人表示，现在学校已经不限于本省内师范人才的选择，还将视野扩大到全国。不拘一格降人才。
在教师的评价辞退方面，中小学的权限也有所不同。中小学在教师的辞退、职称评定方面享有的权力很小。小学尤其如此。一小学表示，由于某教师教学确实存在问题。但由于学校不享有人事处理权。只能将其调离教学岗位并安置在传达室工作，工资保持不变，而与此相反的是。一些教学效果非常好的教师，学校却无法决定解决其编制问题。而只能由学校原本困难的经费中拨出部分为其发放工资。对于目前的教师评价体系，小学也表示，学校的影响力过小。以论文来评价小学老师、决定其职称有失公允。
4 多方检查
中小学每年要接受众多政府部门的检查。影响了正常教学的进行。学校的合法权益受到影响。香河县对此明确提出县直任何部门未经教育局同意。不得随意到学校乱检查、乱罚款、乱摊派，不得随意要求学校停课，组织学生参加庆典等活动。但由于这关系到教育行政部门与其它政府部门以及政府的职权交叉和协调问题，这一问题并未得到彻底解决。
相关规定：《小学管理规程》第44条：小学应接受教育行政部门或上级主管部门的检查、监督和指导。要如实报告工作，反映情况。
学年末，学校应向教育行政部门或上级主管部门报告工作，重大问题应随时报告。
第54条：小学应同街道、村民委员会及附近的机关、团体、部队、企业事业单位建立社区教育组织，动员社会各界支持学校工作，优化育人环境。小学亦应发挥自身优势，为社区的精神文明建设服务。
5 学校周边环境的治理
学校周边环境的治理需要相应政府职能部门的配合。否则难以保障正常教学活动的进行。
6 吸收校外人员参加学校管理
中小学通过实行家长委员会制度、聘请社会监督员等途径，加强了同社会、学生家长的联系，使学校管理向社会 延伸。这在课题组所调研的中小学中已经普遍实行。有的学校还专门制定了家委会章程，如河北师大附中。
(二)学校的内部关系
由于目前法律的缺位，现有法规、规章的规范不足。中小学内部管理在呈现出一定共性的同时，更多表现了个性。
1 学校章程
河北省部分中小学已经制定了章程。作为学校管理的依据。香河县全县中心小学以上学校已经全部制定了适合自身实际的、个性化的办学章程。实现了依据章程自主管理、特色发展。章程需提交教师代表大会审议。交教育局审核。章程的制定有的是学校自主制定的，也有是教育行政机关要求制定的。中小学章程的制定，不仅在河北省，在其它省市也已经受到重视。如青岛市就已经制定了《学校章程管理办法》。明确规定，“除不具备法人条件的学校外。原则上实行一校一章程。”
值得指出的是。尽管有的地区学校章程的制定是教育行政部门的强制性要求，但学校在章程的制定上却均能在共性之外，突出学校自身的个性。如河北师大附属中学章程分为总则、管理与监督、教师、教学管理与教育科研、德育工作和教育管理、学生、后勤管理工作、财务管理和附则九个部分。而青岛市则在《学校章程管理办法》中规定，其它各级各类学校的章程应当包括下列事项：①校名、住所；②学校性质、学制、办学宗旨、培养目标；③管理体制、组织机构及其职能；④教育教学活动基本准则；⑤教育过程参加者的权利、义务和责任；⑥总务后勤管理原则；⑦章程的通过、修改、核准程序；⑧需要由章程规定的其它事项。
相关规定：《小学管理规程》第58条：小学应根据《中华人民共和国教育法》和本规程的规定，结合本校实际情况制定本校章程。
2 学校组织机构
中小学校普遍实行校长负责制，由校长作为学校的行政负责人，全面负责学校工作。但在学校其它组织机构方面，则呈现出多样性，即使名称相同，其地位和职能也不相同。如河北师大附中章程中规定。校长会议作为学校的决策机构；学校党组织发挥政治核心作用和保证监督作用；教职工代表大会是教职工行使民主权利，参与学校民主管理和民主监督的基本形式和制度；学校设校务委员会，校务委员会是校长会议在校务方面的参谋机构；学校设学术委员会。学术委员会是校长会议在业务方面的参谋机构。而在香河县中小学章程中尽管也规定了校务委员会。但其校务委员会被作为学校决策机构。
3 校务公开制度
自从推行校务公开以来，中小学校的校务公开制度建设已经初见成效。除了设立校务公开栏外，有的中小学还设立了校长接待日，公开校长、主要处室的联系方式等；实行社会开放日等。
4 民主参与制度
中小学基本确认了召开教职工代表大会、学生代表大会和团员代表大会等，设立校长信箱，使教师、学生都能够通过相应途径有效地参与学校管理。香河县某小学毕业生写信给其校长，对学校的发展规划提出意见。而有的教师也通过校长信箱等形式，反映教师中普遍存在的休息不足、学校为其提供的锻炼机会不够等问题。这些意见均记录成卷。反映出了学校运行正在向规范化发展。这些制度的全面落实和推广还需要时间和教育行政部门的推动。
5 教师和学生的合法权益保障
河北省中小学普遍建立健全了学生维权制度。香河县各中小学普遍设立了维权信箱。建立了学生申诉制度。学生在受到教师处分后有权向学校申诉。有的学校还设立了专门的法制副校长负责学生维权工作。值得注意的是如何处理保护学生权益和维护学校和教师对于学生违纪行为必要的处罚权力之间的关系问题，教师普遍反映由于无法明确哪些是教师为了维持必要的教学秩序和对于学生违纪行为进行矫正而必要的措施，实践中常常导致争议的发生，甚至有教师为了避免出现争端而放弃管理职责。
四、初步结论
起草和制定《学校法》，需要对学校制度进行全面考察：既要注重从理论上对于学校制度的重构和论证，也要注意从现实考察学校制度存在的问题和不足：既要总结我国目前已有的学校制度的经验，也要发现目前学校运行过程中出现的不足；既要对发达地区的学校现状有所了解。也要了解中等发达地区和不发达地区的学校制度有所了解；既要考察不同教育阶段的各个学校一小学、中学和高等学校。也要注意不同类型的各个学校一普通学校、职业学校和特殊教育学校；既要了解我国目前公立学校的制度建构和运行状况，也要了解私立学校的制度建构和运行状况。这样，就要求学校制度调研的范围应当是广泛的、全面的。但在具体操作过程中应当选择公办普通学校为基础，其他类型学校可以以此为参照。《学校法》目的应当明确；肯定学校的法律地位，规范学校的运行，保护学校、教师和学生的合法权益。不同学校有不同的特点。立法应具有针对性
关键词 中小学；法治；调研报告
一、肯定《学校法》制定的意义
河北省教育行政部门法制工作机构以及各校一致表示了对于起草《学校法》的支持，提出了对于学校法的具体期望，指出：在贯彻依法治国、依法治校的问题上，由于教育立法相对的原则性、学校的法律地位不够明确。权利义务不够明晰，学校事实上处于无法可依的状态；而且学校的权利也无法得到保护。从而，迫切希望能够早日出台一部能够切实解决问题、具有较强操作性的《学校法》。
二、对于学校法制定的总体希望
河北省教育行政部门以及各中小学相关负责人指出，当前教育法治存在三个重大问题：一是教育立法不完善，缺乏可操作性；二是政府是最大的违法主体；三是执法不完善。建议学校法应当重新考虑教育的目的和组织，明确学校的法律地位，将学校办成一个真正独立的法人，界定学校与学生的关系，学校与教师的关系。
三、依法治校目前现状和亟待解决的问题
中小学在学校内部管理上都取得了较大的发展。但在与教育行政部门、政府以及与其他方面的外部关系上还存在着众多问题亟待学校法进行调整。
(一)中小学与外部关系问题
目前。河北省中小学在学校内部管理上都取得了较大的发展，但在与教育行政部门、政府以及与其它方面的外部关系上还存在着很多问题，亟待《学校法》进行调整。这主要体现在以下几个方面：
1 校长产生方面
中小学校长的产生上目前仍以政府组织部门任命为主。中小学的选择权力较小。目前部分中小学已经进行改革。石家庄市华清街小学自2004年开始实行校长竞争上岗。经区教育局任命产生。师大附中校长则由师大任命产生。香河县教育局则按照民主推荐、组织考察、教育部党组决定的规定程序。择优聘任和公开选拔中小学副校长以上干部，并在此基础上实行轮换，淘汰不合格校长。
相关规定：《小学管理规程》第33条第1款：小学校长是学校行政负责人。校长应具备国家规定的任职资格，由学校设置者或设置者的上级主管部门任命或聘任：副校长及教导(总务)主任等人员由校长提名，按有关规定权限和程序任命或聘任。非政府设置的小学校长。应报主管教育行政部门备案。
2 学校经费方面
在经费来源上。中央财政、省级财政较之于基层区县财政更为富裕，不同区县的财政状况差异非常大。贫困区县的教育经费保障问题是目前基层区县学校普遍存在的问题。如华清街小学虽然处于石家庄市，但由于区财政困难，学校经费不足情况较为严重。而中学和小学在经费方面的困难也并不完全相同。有的中学为完全中学。可以通过高中阶段相应费用的收取来为初中提供补助，而小学则除了财政拨款和收取学费之外，别无他法，更有甚者，有的小学不得不利用所处地理位置的优越，改造部分校舍用于出租，以为学校增加收入以供支出。
在经费管理上，教师的工资由财政拨款。学校只能收取学杂费。且该费用只能用于教学。这部分费用还需要上交财政部门。由财政部门集中支付。这在规范学校收费行为和财政行为的同时。也为学校的正常运行带来了一定困难。学校将费用上交后，却往往面临要钱难的问题。对此，教育行政部门表示也无能为力，该事项属于财政部门管辖。
相关规定：《小学管理规程》第45条：小学的办学条件及经费由学校举办者负责提供。其标准由省级人民政府制定。
小学应具备符合规定标准的校舍、场地、设施、教学仪器、图书资料。
第48条：公办小学免收学费。可适当收取取杂费。小学收费应严格按照省级人民政府制定的收费项目和县级以上民政府制定的标准和办法执行。
3 教师方面
与高等学校相同的是。中小学教师的进入都要受到编制的限制，需要经过政府编制部门的核准。但与高等学校相比，中小学在教师聘任方面的权力有限，而其中中学与小学又存在着明显的差异。小学在教师聘任方面的权力普遍显示出了学校权限的不足。想要的人进不来，不想要的人送不走，这成为小学校长面对的难题。有的小学校长甚至表示，来之前该人的学业、背景和授课能力等学校对此一无所知，学校对与教师人选不仅根本没有选择权、决定权。甚至连知情权都无法得到保障。中学较之于小学在教师选任的方面自主权限较大，主要体现在教师的选择权方面。如某中学负责人表示，现在学校已经不限于本省内师范人才的选择，还将视野扩大到全国。不拘一格降人才。
在教师的评价辞退方面，中小学的权限也有所不同。中小学在教师的辞退、职称评定方面享有的权力很小。小学尤其如此。一小学表示，由于某教师教学确实存在问题。但由于学校不享有人事处理权。只能将其调离教学岗位并安置在传达室工作，工资保持不变，而与此相反的是。一些教学效果非常好的教师，学校却无法决定解决其编制问题。而只能由学校原本困难的经费中拨出部分为其发放工资。对于目前的教师评价体系，小学也表示，学校的影响力过小。以论文来评价小学老师、决定其职称有失公允。
4 多方检查
中小学每年要接受众多政府部门的检查。影响了正常教学的进行。学校的合法权益受到影响。香河县对此明确提出县直任何部门未经教育局同意。不得随意到学校乱检查、乱罚款、乱摊派，不得随意要求学校停课，组织学生参加庆典等活动。但由于这关系到教育行政部门与其它政府部门以及政府的职权交叉和协调问题，这一问题并未得到彻底解决。
相关规定：《小学管理规程》第44条：小学应接受教育行政部门或上级主管部门的检查、监督和指导。要如实报告工作，反映情况。
学年末，学校应向教育行政部门或上级主管部门报告工作，重大问题应随时报告。
第54条：小学应同街道、村民委员会及附近的机关、团体、部队、企业事业单位建立社区教育组织，动员社会各界支持学校工作，优化育人环境。小学亦应发挥自身优势，为社区的精神文明建设服务。
5 学校周边环境的治理
学校周边环境的治理需要相应政府职能部门的配合。否则难以保障正常教学活动的进行。
6 吸收校外人员参加学校管理
中小学通过实行家长委员会制度、聘请社会监督员等途径，加强了同社会、学生家长的联系，使学校管理向社会 延伸。这在课题组所调研的中小学中已经普遍实行。有的学校还专门制定了家委会章程，如河北师大附中。
(二)学校的内部关系
由于目前法律的缺位，现有法规、规章的规范不足。中小学内部管理在呈现出一定共性的同时，更多表现了个性。
1 学校章程
河北省部分中小学已经制定了章程。作为学校管理的依据。香河县全县中心小学以上学校已经全部制定了适合自身实际的、个性化的办学章程。实现了依据章程自主管理、特色发展。章程需提交教师代表大会审议。交教育局审核。章程的制定有的是学校自主制定的，也有是教育行政机关要求制定的。中小学章程的制定，不仅在河北省，在其它省市也已经受到重视。如青岛市就已经制定了《学校章程管理办法》。明确规定，“除不具备法人条件的学校外。原则上实行一校一章程。”
值得指出的是。尽管有的地区学校章程的制定是教育行政部门的强制性要求，但学校在章程的制定上却均能在共性之外，突出学校自身的个性。如河北师大附属中学章程分为总则、管理与监督、教师、教学管理与教育科研、德育工作和教育管理、学生、后勤管理工作、财务管理和附则九个部分。而青岛市则在《学校章程管理办法》中规定，其它各级各类学校的章程应当包括下列事项：①校名、住所；②学校性质、学制、办学宗旨、培养目标；③管理体制、组织机构及其职能；④教育教学活动基本准则；⑤教育过程参加者的权利、义务和责任；⑥总务后勤管理原则；⑦章程的通过、修改、核准程序；⑧需要由章程规定的其它事项。
相关规定：《小学管理规程》第58条：小学应根据《中华人民共和国教育法》和本规程的规定，结合本校实际情况制定本校章程。
2 学校组织机构
中小学校普遍实行校长负责制，由校长作为学校的行政负责人，全面负责学校工作。但在学校其它组织机构方面，则呈现出多样性，即使名称相同，其地位和职能也不相同。如河北师大附中章程中规定。校长会议作为学校的决策机构；学校党组织发挥政治核心作用和保证监督作用；教职工代表大会是教职工行使民主权利，参与学校民主管理和民主监督的基本形式和制度；学校设校务委员会，校务委员会是校长会议在校务方面的参谋机构；学校设学术委员会。学术委员会是校长会议在业务方面的参谋机构。而在香河县中小学章程中尽管也规定了校务委员会。但其校务委员会被作为学校决策机构。
3 校务公开制度
自从推行校务公开以来，中小学校的校务公开制度建设已经初见成效。除了设立校务公开栏外，有的中小学还设立了校长接待日，公开校长、主要处室的联系方式等；实行社会开放日等。
4 民主参与制度
中小学基本确认了召开教职工代表大会、学生代表大会和团员代表大会等，设立校长信箱，使教师、学生都能够通过相应途径有效地参与学校管理。香河县某小学毕业生写信给其校长，对学校的发展规划提出意见。而有的教师也通过校长信箱等形式，反映教师中普遍存在的休息不足、学校为其提供的锻炼机会不够等问题。这些意见均记录成卷。反映出了学校运行正在向规范化发展。这些制度的全面落实和推广还需要时间和教育行政部门的推动。
5 教师和学生的合法权益保障
河北省中小学普遍建立健全了学生维权制度。香河县各中小学普遍设立了维权信箱。建立了学生申诉制度。学生在受到教师处分后有权向学校申诉。有的学校还设立了专门的法制副校长负责学生维权工作。值得注意的是如何处理保护学生权益和维护学校和教师对于学生违纪行为必要的处罚权力之间的关系问题，教师普遍反映由于无法明确哪些是教师为了维持必要的教学秩序和对于学生违纪行为进行矫正而必要的措施，实践中常常导致争议的发生，甚至有教师为了避免出现争端而放弃管理职责。
四、初步结论
起草和制定《学校法》，需要对学校制度进行全面考察：既要注重从理论上对于学校制度的重构和论证，也要注意从现实考察学校制度存在的问题和不足：既要总结我国目前已有的学校制度的经验，也要发现目前学校运行过程中出现的不足；既要对发达地区的学校现状有所了解。也要了解中等发达地区和不发达地区的学校制度有所了解；既要考察不同教育阶段的各个学校一小学、中学和高等学校。也要注意不同类型的各个学校一普通学校、职业学校和特殊教育学校；既要了解我国目前公立学校的制度建构和运行状况，也要了解私立学校的制度建构和运行状况。这样，就要求学校制度调研的范围应当是广泛的、全面的。但在具体操作过程中应当选择公办普通学校为基础，其他类型学校可以以此为参照。《学校法》目的应当明确；肯定学校的法律地位，规范学校的运行，保护学校、教师和学生的合法权益。不同学校有不同的特点。立法应具有针对性