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摘 要:通过对网络对铁岭市副职事件引起的关于政府机构改革关注,使我们对运行多年,历经4次修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定及其运行状况有了近一步深刻的审视,从中发现该法存在的种种立法上的缺陷以及实践上的难以操作性,这些多呼唤对该法的进一步修改完善,使其真正能够成为规制和调整各级地方人大政府运作有效的法律保障。本文从铁岭副职事件为切入口,对现行的地方组织法中存在的有关缺陷进行简析,从中找出需要解决的问题。而后,具体对该法的完善及发展趋势进行一个简要的阐述。
关键词:地方人大组织法;地方政府组织法;完善
随着机构改革的进行和深入, 地方行政组织立法的完善就成为日益紧迫的任务。目前调整地方行政组织的主要法律《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(下称地方组织法), 虽经四次修改, 仍存在较大缺陷,亟待完善。时任国务委员的罗干同志在九届全国人大二次会议上所作的《关于国务院机构改革方案的说明》中就指出, 为顺利完成政府机构改革, 必须“加强行政组织体系的法制建设……建议适时修改地方组织法,对地方政府的职责范围,组织机构作出更为明确的规范”。
一、地方组织法中存在的有关缺陷简析
1、立法体例不合理。
从宪法的规定来看人民代表大会和人民政府是两类不同性质的国家机关组织,将它们规定在同一部法律中,这不合理。人民代表大会是国家权力机关,而政府是权力机关的执行机关,将它们并列规定在一起是欠妥的。。
2、总则在整个规范性文件中的作用大大削弱。
现行法的结构必然产生制度设计及立法技术上的诸多难题基本原则、基本制度及活动原则等无从下笔,只能局限于各级政府的建制一端。总则的内容既难以概括其辞,分则在适用时自然无所适从,难以发挥成文法典总则应有的指导分则条文具体适用、指导法律解释及补充条文规定不足及漏洞的作用。
3、对地方人民政府的定位不明。
(1)地方人民政府的性质。现行法所谓地方人民政府“ 是地方各级人大的执行机关,是地方各级国家行政机关” ,语焉不详,缺乏准确的定性。
(2)地方人民政府与其上、下级人民政府的关系。现行法第55条第2款规定,全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。这一规定确属重要,但规定在地各级人民政府组织法中而没有规定在国务院组织法中,不能说不是我国行政组织立法技术的失误。而且,这一点实际上也很难兑现。同时,仅规定与中央的关系,不规定上下级之间的关系,是立法上的另一大失误,因为后者也许更为重要。
(3)同级地方政府相互之间的关系。现行法也未涉及同级地方政府之间的关系,而这在西方现代法治国家的地方关系法中十分看重。美国宪法为保证在联邦制下各州之间的相互协作与和平共处,特别规定了各州之间相互关系的条款,原则上保证了美国联邦内部州与州之间的合作。
4、对地方人民政府权属规定不明确。
现行法对分权避而不谈,这是当时立法环境所决定的分权的观念似乎与法毫不相关。但实际上,没有权力的分立,也就没有权力的确立法律如果不规定权力的分立,就如同法不规定权力一样令人无法理解。在日益强调法治的今天,地方分权、適当自治的观念不应再成为禁忌了。
5、政府工作方式的规定不合理、缺乏可操作性。
现行法规定,地方政府会议分为全体会议和常务会议。全体会议由本级政府全体成员组成政府工作中的重大问题,须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。该规定最致命的一点是,没有明确区分常务会议与全体会议,二者的职权相同。由于全体会议的人员太多,根本不适宜进行问题的讨论和表决,而常务会议则只有十几名组成人员,符合行政管理规律所要求的一级领导进行管理的合理人数,适宜讨论问题并在充分发表意见的基础上进行表决,常务会议取代全体会议是现有体制下的必然结果。地方政府的工作方式的规定遂趋于形式化。
6、地方政府自我扩张规制乏力。
在地方组织法中对地方政府的有些法律规范内容含糊,对权力的扩张缺少规范制约,这在客观上为政府组织的膨胀提供了条件。
地方组织法第64条规定:“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门。”这个条款实质上授权地方各级人民政府可以自我扩张,并且无须其他的条件。因为“根据工作需要和精干的原则”太模糊,在现实中某一政府认为要增设工作部门,总可以找到理由。
第65 条规定:“各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长,在必要的时候可设副职”,“办公厅、办公室设主任,在必要的时候可以设副职”。就法律本身来看这条规定就有诸多不足,因为行政法治需要对权力进行控制,特别是防止权力自我膨胀,而这个条款却通过模糊的语言帮助权力膨胀。
第66条规定:“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。” 该规定回避了业务领导或行业指导的具体内容、形式、权限和责任以及如何与同级政府的统一领导相衔接、相协调等实质性内容。
第68 条规定:“省、自治区人民政府在必要的时候经国务院批准,可以设立若干派出机关”;“县、自治县人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关”。对这条法律规范现实操作的结果是各省(自治区)、县(自治县、市、市辖区)差不多普遍设立了派出机关,既然设立带有普遍性,这说明派出机关具有必要性,从权力规制来看,就应该专门规定,而不能授权地方政府自己决定。就该发条立法的本意来看,是为适应特殊情况的需要所作的例外规定,而不是带有普遍性,因此这个法律规定在现实中已经与发条本身严重背离。
第69条规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和实际情况,对执行中的问题作具体规定。”这里的“具体规定”是指地方性法规呢,还是其他性质的规范性文件该条未作规定。另外,由于该条没有规定要履行批准、备案手续, 使地方在行政组织立法方面,没有受到必要的监督。
并且该法没有对地方政府编制及工资总额作统一规定。其结果是机构逐渐臃肿, 队伍庞大, 不仅加重了国家财政负担,加重了基层群众的负担,也造成人浮于事,效率低下,甚至滋长官僚主义,滋生腐败。
7、有的规定欠缺宪政体制考量。
地方组织法第64 条第3、第4 款分别规定:“省、自治区、直辖市的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报国务院批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案”;“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上一级人民政府批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。”我国根本制度是人民代表大会制,各级人大是人民管理国家的基本形式。本级政府应该主要对本级人大负责,因此本级政府工作部门的变动报上级人民政府批准,本级人大常委会备案不妥。这在现实中成为本级政府主要对上级政府负责,这与我国的人民代表大会制有一定的背离,这种情况应由同级权力机关通过或批准,报上级人民政府备案。
二、地方组织立法的完善
1、单独立法。
将地方人大和地方政府两个性质不一样的国家机关统一规定在一部法律中不妥,应单独制定《地方各级人民代表大会组织法》和《地方各级人民政府组织法》。由全国人大通过,作为规范地方人大和政府组织的基本法律。从中国社会的实践理性来看,该法应该明确在法治国下的立法指导思想,其中在宪政体制下的权力规制应是重点。
具体来讲,地方人大组织法应当具体规定地方人大有关运行规则,并且要注重在该法中协调与地方政府的关系,为配合行政首长负责制的实施,人大享有的罢免本级人民政府组成人员、特别是行政首长的权限应当加强,并应保障其在现实生活中的可操作性。
地方政府组织法对地方政府的组成原则、职权,行政机构的设置和变动的条件、程序(包括设立派出机关的条件和程序)等作出具有可操着性的规定。在具体法条中尽量不要出现“在不必要的时候”、“工作需要”等这样的字眼。在规定行政机关的组成时,从具体实践来看应对副职人数作出限制性规定,一般不要出现“若干”等字眼。并且要调节地方人民政府与其上、下级人民政府的关系。各级地方人民政府与国务院的关系,应与《国务院组织法》的规定相一致。这一规定在两个法律规范中都应保留,以保障两个法律文件本身体系的完整性。目前规定的“ 全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”更多地反映了中央集权的特色, 缺乏法治的意味。故应修改为“ 国务院在宪法及本法规定的权限范围内统一领导国家各级行政机关的工作。”
2、对各级地方可以分别立法。
由于中国地域辽阔,并且差异很大,在现实中同级政府的职能有很大的不同,如城市和农村、汉族和少数民族的政府的管理职能就有一定的差别。因而为了法治国对政府权力规制的需要,也为了权力运转的规范、程序和明确。可以借鉴建国初期对各级各类行政机关分别立法的作法。如分别制定《省级人民政府组织法》、《市县人民政府组织法》、《乡(镇)人民政府组织法》等,对民族自治地方也可以分别制定《自治区人民政府组织法》、《自治州人民政府组织法》和《自治县人民政府组织法》。
3、制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》。该条例的内容应包括立法依据、管理原则、地方各级人民政府行政機构的种类、性质、设定程序、人员的数量限额、违法责任等。
4、地方政府组织立法需要注意的主要问题:
(1)增设人权保障等原则。政府组织的权限职责直接关涉公民的宪法权利和基本人权,如果政府组织法只是笼统地规定各个政府组织的管理权范围,而没有必须遵循的基本指导原则,势必给政府组织利用权力限制公民权利留下余地。因此,在政府组织法应该增设人权保障原则,如可规定“政府机构的设置必须以保障公民权为必要,不得扣减公民权,也不得限制公民权,除非法律另有规定”。
(2)控制授权条款。从中国的现实来看,授权条款不利于对政府权力的控制,尤其是不利于政府规模的控制,因此在地方政府组织法中对授权条款应该进行限制。除非必要,一般不规定授权条款。在必要授权时,对授权的主体、事项、范围、程度、程序、监督等都要进行明确规定,而不能听任政府自己便宜行事。
(3)需要设置权限冲突解决条款。政府组织立法的改进主要目的是规制政府权力本身,但同时也是为了权责分明,确立责任政府,避免行政组织之间职责不清、权限冲突问题。中国的地方政府层次多,行政区域复杂,行政组织之间在管理和权限上的争议时有发生。由于具体履行职责的总是单个的公务员,出于自我保护需要和人本性上自利的倾向,在很多情况下公务员会利用权限冲突达到自我利益的最大化,从而相应损害公共利益和公民权利。因而有必要在政府组织法中设置权限冲突解决条款,以防止权力设置上的疏漏。
(4)加强法律责任追究条款的设置。对于违反政府组织法的行为,如超越法律明确规定的职权范围作出抽象或具体的行政行为,已经有一些法律规范规定了监督机制。但有的违法行为,如非法设立行政机构、配置职权等,目前还没有相应的监督机制和相关的法律责任制约。因此,应该在行政组织立法中规定诸如撤销非法设立的行政机构、对直接责任人员处以行政处分等法律责任的条款,以确保行政机构设置上的法治。
(5)严格程序条款。地方政府组织立法中无疑应包括必要的程序内容,如行政机构设立、变更和撤销的程序、各级人民政府举行全体会议和常务会议的程序、行政首长决策程序、增设行政机构的合理程序等。为了严格规范政府组织和相应的行政机构,应该设置某些严格程序条款,如“非依照本法规定的程序设立行政机构视为自始没有成立”,“下列重大事项未经政府全体会议讨论,所作的决定无效。”
通过以上的分析,我们应该进一步理清地方各级人大及政府组织立法中的存在的缺陷,从其中的问题出发,对其进行必要的改进,使其地方各级人大及政府的工作更有规则、更有效率,真正做到为人民服务。并且,在法律修改运行过程要根据新情况、新问题,不断总结出现的问题,寻找解决问题的方法,真正做到科学发展,进一步完善社会主义法治建设。
(作者通讯地址:铅山县人民法院,江西铅山334500)
关键词:地方人大组织法;地方政府组织法;完善
随着机构改革的进行和深入, 地方行政组织立法的完善就成为日益紧迫的任务。目前调整地方行政组织的主要法律《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(下称地方组织法), 虽经四次修改, 仍存在较大缺陷,亟待完善。时任国务委员的罗干同志在九届全国人大二次会议上所作的《关于国务院机构改革方案的说明》中就指出, 为顺利完成政府机构改革, 必须“加强行政组织体系的法制建设……建议适时修改地方组织法,对地方政府的职责范围,组织机构作出更为明确的规范”。
一、地方组织法中存在的有关缺陷简析
1、立法体例不合理。
从宪法的规定来看人民代表大会和人民政府是两类不同性质的国家机关组织,将它们规定在同一部法律中,这不合理。人民代表大会是国家权力机关,而政府是权力机关的执行机关,将它们并列规定在一起是欠妥的。。
2、总则在整个规范性文件中的作用大大削弱。
现行法的结构必然产生制度设计及立法技术上的诸多难题基本原则、基本制度及活动原则等无从下笔,只能局限于各级政府的建制一端。总则的内容既难以概括其辞,分则在适用时自然无所适从,难以发挥成文法典总则应有的指导分则条文具体适用、指导法律解释及补充条文规定不足及漏洞的作用。
3、对地方人民政府的定位不明。
(1)地方人民政府的性质。现行法所谓地方人民政府“ 是地方各级人大的执行机关,是地方各级国家行政机关” ,语焉不详,缺乏准确的定性。
(2)地方人民政府与其上、下级人民政府的关系。现行法第55条第2款规定,全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。这一规定确属重要,但规定在地各级人民政府组织法中而没有规定在国务院组织法中,不能说不是我国行政组织立法技术的失误。而且,这一点实际上也很难兑现。同时,仅规定与中央的关系,不规定上下级之间的关系,是立法上的另一大失误,因为后者也许更为重要。
(3)同级地方政府相互之间的关系。现行法也未涉及同级地方政府之间的关系,而这在西方现代法治国家的地方关系法中十分看重。美国宪法为保证在联邦制下各州之间的相互协作与和平共处,特别规定了各州之间相互关系的条款,原则上保证了美国联邦内部州与州之间的合作。
4、对地方人民政府权属规定不明确。
现行法对分权避而不谈,这是当时立法环境所决定的分权的观念似乎与法毫不相关。但实际上,没有权力的分立,也就没有权力的确立法律如果不规定权力的分立,就如同法不规定权力一样令人无法理解。在日益强调法治的今天,地方分权、適当自治的观念不应再成为禁忌了。
5、政府工作方式的规定不合理、缺乏可操作性。
现行法规定,地方政府会议分为全体会议和常务会议。全体会议由本级政府全体成员组成政府工作中的重大问题,须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。该规定最致命的一点是,没有明确区分常务会议与全体会议,二者的职权相同。由于全体会议的人员太多,根本不适宜进行问题的讨论和表决,而常务会议则只有十几名组成人员,符合行政管理规律所要求的一级领导进行管理的合理人数,适宜讨论问题并在充分发表意见的基础上进行表决,常务会议取代全体会议是现有体制下的必然结果。地方政府的工作方式的规定遂趋于形式化。
6、地方政府自我扩张规制乏力。
在地方组织法中对地方政府的有些法律规范内容含糊,对权力的扩张缺少规范制约,这在客观上为政府组织的膨胀提供了条件。
地方组织法第64条规定:“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门。”这个条款实质上授权地方各级人民政府可以自我扩张,并且无须其他的条件。因为“根据工作需要和精干的原则”太模糊,在现实中某一政府认为要增设工作部门,总可以找到理由。
第65 条规定:“各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长,在必要的时候可设副职”,“办公厅、办公室设主任,在必要的时候可以设副职”。就法律本身来看这条规定就有诸多不足,因为行政法治需要对权力进行控制,特别是防止权力自我膨胀,而这个条款却通过模糊的语言帮助权力膨胀。
第66条规定:“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。” 该规定回避了业务领导或行业指导的具体内容、形式、权限和责任以及如何与同级政府的统一领导相衔接、相协调等实质性内容。
第68 条规定:“省、自治区人民政府在必要的时候经国务院批准,可以设立若干派出机关”;“县、自治县人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关”。对这条法律规范现实操作的结果是各省(自治区)、县(自治县、市、市辖区)差不多普遍设立了派出机关,既然设立带有普遍性,这说明派出机关具有必要性,从权力规制来看,就应该专门规定,而不能授权地方政府自己决定。就该发条立法的本意来看,是为适应特殊情况的需要所作的例外规定,而不是带有普遍性,因此这个法律规定在现实中已经与发条本身严重背离。
第69条规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和实际情况,对执行中的问题作具体规定。”这里的“具体规定”是指地方性法规呢,还是其他性质的规范性文件该条未作规定。另外,由于该条没有规定要履行批准、备案手续, 使地方在行政组织立法方面,没有受到必要的监督。
并且该法没有对地方政府编制及工资总额作统一规定。其结果是机构逐渐臃肿, 队伍庞大, 不仅加重了国家财政负担,加重了基层群众的负担,也造成人浮于事,效率低下,甚至滋长官僚主义,滋生腐败。
7、有的规定欠缺宪政体制考量。
地方组织法第64 条第3、第4 款分别规定:“省、自治区、直辖市的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报国务院批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案”;“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上一级人民政府批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。”我国根本制度是人民代表大会制,各级人大是人民管理国家的基本形式。本级政府应该主要对本级人大负责,因此本级政府工作部门的变动报上级人民政府批准,本级人大常委会备案不妥。这在现实中成为本级政府主要对上级政府负责,这与我国的人民代表大会制有一定的背离,这种情况应由同级权力机关通过或批准,报上级人民政府备案。
二、地方组织立法的完善
1、单独立法。
将地方人大和地方政府两个性质不一样的国家机关统一规定在一部法律中不妥,应单独制定《地方各级人民代表大会组织法》和《地方各级人民政府组织法》。由全国人大通过,作为规范地方人大和政府组织的基本法律。从中国社会的实践理性来看,该法应该明确在法治国下的立法指导思想,其中在宪政体制下的权力规制应是重点。
具体来讲,地方人大组织法应当具体规定地方人大有关运行规则,并且要注重在该法中协调与地方政府的关系,为配合行政首长负责制的实施,人大享有的罢免本级人民政府组成人员、特别是行政首长的权限应当加强,并应保障其在现实生活中的可操作性。
地方政府组织法对地方政府的组成原则、职权,行政机构的设置和变动的条件、程序(包括设立派出机关的条件和程序)等作出具有可操着性的规定。在具体法条中尽量不要出现“在不必要的时候”、“工作需要”等这样的字眼。在规定行政机关的组成时,从具体实践来看应对副职人数作出限制性规定,一般不要出现“若干”等字眼。并且要调节地方人民政府与其上、下级人民政府的关系。各级地方人民政府与国务院的关系,应与《国务院组织法》的规定相一致。这一规定在两个法律规范中都应保留,以保障两个法律文件本身体系的完整性。目前规定的“ 全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”更多地反映了中央集权的特色, 缺乏法治的意味。故应修改为“ 国务院在宪法及本法规定的权限范围内统一领导国家各级行政机关的工作。”
2、对各级地方可以分别立法。
由于中国地域辽阔,并且差异很大,在现实中同级政府的职能有很大的不同,如城市和农村、汉族和少数民族的政府的管理职能就有一定的差别。因而为了法治国对政府权力规制的需要,也为了权力运转的规范、程序和明确。可以借鉴建国初期对各级各类行政机关分别立法的作法。如分别制定《省级人民政府组织法》、《市县人民政府组织法》、《乡(镇)人民政府组织法》等,对民族自治地方也可以分别制定《自治区人民政府组织法》、《自治州人民政府组织法》和《自治县人民政府组织法》。
3、制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》。该条例的内容应包括立法依据、管理原则、地方各级人民政府行政機构的种类、性质、设定程序、人员的数量限额、违法责任等。
4、地方政府组织立法需要注意的主要问题:
(1)增设人权保障等原则。政府组织的权限职责直接关涉公民的宪法权利和基本人权,如果政府组织法只是笼统地规定各个政府组织的管理权范围,而没有必须遵循的基本指导原则,势必给政府组织利用权力限制公民权利留下余地。因此,在政府组织法应该增设人权保障原则,如可规定“政府机构的设置必须以保障公民权为必要,不得扣减公民权,也不得限制公民权,除非法律另有规定”。
(2)控制授权条款。从中国的现实来看,授权条款不利于对政府权力的控制,尤其是不利于政府规模的控制,因此在地方政府组织法中对授权条款应该进行限制。除非必要,一般不规定授权条款。在必要授权时,对授权的主体、事项、范围、程度、程序、监督等都要进行明确规定,而不能听任政府自己便宜行事。
(3)需要设置权限冲突解决条款。政府组织立法的改进主要目的是规制政府权力本身,但同时也是为了权责分明,确立责任政府,避免行政组织之间职责不清、权限冲突问题。中国的地方政府层次多,行政区域复杂,行政组织之间在管理和权限上的争议时有发生。由于具体履行职责的总是单个的公务员,出于自我保护需要和人本性上自利的倾向,在很多情况下公务员会利用权限冲突达到自我利益的最大化,从而相应损害公共利益和公民权利。因而有必要在政府组织法中设置权限冲突解决条款,以防止权力设置上的疏漏。
(4)加强法律责任追究条款的设置。对于违反政府组织法的行为,如超越法律明确规定的职权范围作出抽象或具体的行政行为,已经有一些法律规范规定了监督机制。但有的违法行为,如非法设立行政机构、配置职权等,目前还没有相应的监督机制和相关的法律责任制约。因此,应该在行政组织立法中规定诸如撤销非法设立的行政机构、对直接责任人员处以行政处分等法律责任的条款,以确保行政机构设置上的法治。
(5)严格程序条款。地方政府组织立法中无疑应包括必要的程序内容,如行政机构设立、变更和撤销的程序、各级人民政府举行全体会议和常务会议的程序、行政首长决策程序、增设行政机构的合理程序等。为了严格规范政府组织和相应的行政机构,应该设置某些严格程序条款,如“非依照本法规定的程序设立行政机构视为自始没有成立”,“下列重大事项未经政府全体会议讨论,所作的决定无效。”
通过以上的分析,我们应该进一步理清地方各级人大及政府组织立法中的存在的缺陷,从其中的问题出发,对其进行必要的改进,使其地方各级人大及政府的工作更有规则、更有效率,真正做到为人民服务。并且,在法律修改运行过程要根据新情况、新问题,不断总结出现的问题,寻找解决问题的方法,真正做到科学发展,进一步完善社会主义法治建设。
(作者通讯地址:铅山县人民法院,江西铅山334500)