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摘要人大会议制度建设之于人大制度功能的充分发挥具有十分重要的意义,是人大各项基本制度建设中具有“重中之重”地位的制度。目前人大会议制度主要存在重视程度不够、会期短、辩论不足、公开性缺乏等问题,笔者对此提出了自己的改革建议:加强人大会议制度建设的理论研究和实践探索;与代表人数、代表非专职化、非精英化问题联系起来合理确定人大会议的会期,渐进地延长会期;采用分层规则设计人大会议发言、辩论制度;从人民而非代表作为人大制度终极主体的高度要求人大会议向人民充分公开。
关键词人大会议制度建设 会议辩论
中图分类号:D622文献标识码:A
人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是我国人民当家作主、参与国家管理的最根本和最重要的途径。新中国的第一部宪法——1954年《宪法》——即明确规定了这一制度。这一制度自建立以来,虽然曾有一段短暂的时间基本上处于失效状态,但是随着我国改革开放的不断深入、社会政治、经济、文化的不断现代化,尤其是我国政治体制改革和经济体制改革的不断向纵深推进,其越来越成为名副其实的社会主义社会人民当家作主的制度。①特别是随着《中华人民共和国各级人民代表大会成常务委员会监督法》(2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过) 于2007年1月1日起的生效施行,我国人民代表大会制度的建设和发展更是进入到了一个新的阶段。但是制度上和实践中的问题仍然很多,会议制度问题即为诸多问题中较为重要的之一。笔者拟就此提出一些自己的完善建议。
1 完善的会议制度之于充分发挥人大制度功能的重要性
笔者认为人大基本制度建设可以分为三个方面:与代表选举有关的制度建设;与会议制度有关的制度建设;与人大决议执行有关的制度建设(这其中包括了人大监督行政、司法的方面)。在这三个方面中,人大会议制度建设可谓具有重中之重的地位。这不仅仅是因为我国人大代表数目相对任何其他国家都多,从而使得会议制度建设必须面临和考虑特殊的困难。事实上,在所有国家中,包括议会制度已经非常完善的英美发达国家,会议制度建设也都具有重要的地位。这是由会议制度所具有的本质决定的。
我国人大制度之所以存在,是因为我们希望通过这一制度来实现实质意义上的人民当家作主,实现人民对国家的有效管理。代表选举制度当然重要,因为没有代表也就没有人大制度可言。但客观地说,要设计一套能确保选出適格人大代表的制度并不存在很大的困难。因为在现代社会条件下,教育已不像古代那样只是少数人才能享有的特权,这就使得一个共同体中不乏合格的能够适当担当国家管理职能的人。从某种意义上来说,现代国家设计复杂的代表选举制度的功能也许仅仅只在于让选民对候选人有更多、更深入的了解(如通过对候选人生活和经历的广泛和深入的媒体报道),以及在最大限度上使候选人建立起自己来自选民的观念,从而在当选后切实约束自己的行为以符合选民的利益和要求。事实上,如果我们能够从对民主的狂热中清醒过来理性地思考,我们就会承认代表选举制度之于真正实现人民对国家的有效管理和控制的有限效用,就会看到相对代表选举制度来说,会议制度实际上具有更为重要的、决定性的作用。因为会议制度直接指向人民管理国家的真正行为和核心过程,其是否完善直接关系到代表能否真正地代表人民参与到国家管理的过程中。简单来说,即使能够选出优秀的代表,但如果会议制度中有一项规则是“代表无权在会议上发言”,那么一切都将变得毫无意义。相反,即使选出的代表不是社会上最优秀的人,但是如果会议制度允许各代表在会议上畅所欲言(当然与“言之无物”有区别)、集思广益并最终享有表决权,那最终产生出好的决议的机会也将大大增加。鉴于此,笔者认为我国人大制度建设和改革的重点应该适当向会议制度建设倾斜,而不是一味地纠缠和把几乎全部的精力都放在监督制度和代表选举制度上。
2 当前人大会议制度建设存在的问题
笔者在他人研究的基础上,结合自身对实践的观察认为,当前人大会议制度建设存在的问题主要有以下几个方面:
(1)对会议制度之于充分发挥人大制度功能的重要性认识不够。这在理论和实践两方面均有明显的表现。理论上表现为学界很少有人对此问题进行专门研究和提出切实可行的建议,相关的文献资料较之对人大监督制度的研究少之有少。实践中表现为人们对完善会议制度的呼吁之声较弱,即使有似乎也只满足于要求人大会议充分公开和公民旁听人大会议,却少有人从会议制度本身所具有的重要性出发来呼吁对现行的会议制度进行较大的改革。专家学者、报刊杂志、普通公民几乎都对直接选举代表和人大监督的问题更有兴趣,却对作为代表参与国家管理过程之核心的会议制度建设视而不见,这不能不说是一种“迷途”,而且还“不知返”。
(2)会议的本质在于就某事项进行充分的沟通、交流,在此基础上就达成一致意见或作出多数决议,但我国的人大开会时基本上只限于进行相关的人事安排、听取政府、法院、检察院的工作报告,代表们在会议期间所需要做的几乎仅仅是举手表决或写票而已。除此之外,几乎没有对任何重大问题展开过实质性的辩论和讨论,尤其是在全国人大会议的层面上。法律虽然规定了代表有权要求发言,但却同时也设置了重重程序障碍:全国人大代表议事规则规定代表在全体大会上可以发言两次,第一次不得超过十分钟,第二次不得超过五分钟;要求在大会上发言的代表,应在会前向秘书处报告,由大会执行主席安排发言顺序,在大会临时要求发言的,在得到大会执行主席许可后方可发言。且不说大多数代表本身就对相关的议题不熟悉,即使个别代表对相关的议题非常熟悉也有想说的话,如此繁琐的发言程序恐怕也会吓退很大一部分想发言的代表。这还是保守的估计,据蔡定剑所言,“实际上1979年以来,大会发言审议讨论议案的方式几乎没有实行过。”②
(3)人大会议的公开性、透明性不够,与人民当家作主的原则不符。人大制度的本质是人民选举代表对国家事务进行管理。在这个意义上来说,人民始终是人大制度的主体,这一点并不因为代表的存在而有任何实质的变化。因此,作为主体的人民对人大会议的过程享有广泛、全面的知情权是毋庸置疑的。然而,这一点在理论和实践中却常常被人忽略。人们虽然看到了代表参与会议辩论、讨论之于会议效果的重要性,但却习惯性地忽视人大会议公开的制度建设,不重视人民所享有的知情权。以全国人大会议为例,除了在会议召开的第一天向人民电视直播会议开幕式以外,会议的其它内容人民几乎无法有即时的了解,即使在会议后的简报和新闻报道中也只是简单地介绍会议召开的基本情形和作出的有关决议。实践中的奇怪现象是,人大会议的知情权似乎只是外国人和新闻记者的权利,广大人民却只能通过记者和媒体获得二手的细节性缺失的信息。这在很大程度上打击了广大人民参政议政的热情和积极性。同时,由于会议过程缺乏公开性、透明性,也使得人民监督自己选出的代表的权利成了无源之水、无本之木。这在很大程度上影响到了人大制度整体效用的发挥。
3 完善人大会议制度的疏通机制之展望
上文简要概括了目前我国人大会议制度存在的几个主要问题,这些问题的存在严重制约了人大制度的进一步发展和完善,影响了人大制度民主功能的充分发挥,因而亟待进行改进。笔者对此提出以下几点建议:
(1)要在思想上切实提高对人大会议制度建设重要性的认识。加强对人大会议制度建设的理论研究;在政治体制改革实践中要有意识、有目标、有计划、有步骤地推进人大会议制度建设,以会议制度建设为支撑点,切实发挥人大制度作为我国根本政治制度所具有的实现人民当家作主的功能。
(2)要结合我国人大制度所面临的特殊状况延长现行的会期,确定合理的会期。笔者在此并不欲给出确定的期限。会期的确定是一个具有全局性、综合性的复杂问题,涉及到诸多方面。特别是我国人大制度代表人数众多(尤其是在全国人大层面上)、代表非专职化、非精英化的现实,既决定了现行的会议制度存在一定的合理性,也使得进一步的改革面临重重困难和矛盾。因此,必须认真谨慎地对待会期问题,处理好延长会期所带来的各种复杂矛盾。如延长会期与减少代表人数的问题。延长会期本是为了使代表有更充分的时间来讨论国是,增进代表的代表性,但如果因此必须减少代表人数,并使得代表的代表性由此削弱,则与延长会期的初衷背道而驰了。因此,必须合理减少代表人数,绝不可单纯为了会议举行的方便而随意行之。再如延长会期与代表非专职化、非精英化的问题。代表非专职化、非精英化的现状在短期内不可能有很大的改变,这就决定了会期的延长必须是一个渐进的过程,必须与代表制度改革相适应。延长会期的同时,各项代表权益保障制度也必须相应配套。否则,非专职化的代表只会“心在曹营心在汉”,身在人大,却想着自己的本职工作。与其如此,倒不如仍实行现在的会期制度。总的来说,代表人数、代表专职化、精英化、会期是一个相互联系的问题:只有代表人数缩减到一定的合理规模,代表的专职化才有可能(代表人数众多则财政压力大,无法实行专职化、精英化),会期的延长才会有实际意义。
(3)改革和充实会议发言制度,使人大会议真正成为代表们各抒己见、共商国是的场所。会议的本质在于辩论、讨论,只有如此,有效的沟通和交流才能实现,良好的决策才能得以实现。在这个意义上可以这样说,我国的人大会议之所以被人们描述为“走过场”、“政治秀”,其原因正在于会议中缺乏人们期待的充分、有效的辩论和讨论。要改变人大制度的这种尴尬处境,就必须从会议发言、辩论、讨论制度上下功夫。笔者认为,原则上应当给予代表不受限制的、充分的会议发言权,在此基础上,出于便利和效率的考虑,可以适当限制代表的发言时间。如可以规定每位代表在大会上有两次发言机会;代表在大会上发言预计时间将超过三十分钟的,应在会前以特定的方式向大会秘书处提交报告;代表第二次发言不得超过五分钟;每次大会可以有一定数目的代表就相关议题发言时间超过三十分钟;发言代表的人数达到一定数目时,此后发言的代表时间不得超过五分钟。这样的发言规则既能确保相关议题得到充分的讨论和辩论,又不会使会议变得无效率。一些人所抱有的“如果代表全部要求发言,会议将变得毫无效率可言”的担忧只是杞人忧天,因为从人大会议代表发言的现状来看,这样的情况根本不会出现。即使是在将来发言制度很完善,以致对代表积极发言形成了有效的激励,十分之一的代表发言都几乎是可遇而不可求的。另外,不仅要完善大会发言制度,而且要对主席团会议、代表团会议、小组会议等会议上的发言制度建设充分重视,因为这些会议形式在目前和将来都将承担起很大一部分人大决策辩论和讨论的职能。
注释
①高立恒.人大改革的可能性选择[J].中南民族大学学报(人文社会科学版),2004.24.4.
②蔡定劍著.中国人民代表大会制度[M].2003.6:435.
关键词人大会议制度建设 会议辩论
中图分类号:D622文献标识码:A
人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是我国人民当家作主、参与国家管理的最根本和最重要的途径。新中国的第一部宪法——1954年《宪法》——即明确规定了这一制度。这一制度自建立以来,虽然曾有一段短暂的时间基本上处于失效状态,但是随着我国改革开放的不断深入、社会政治、经济、文化的不断现代化,尤其是我国政治体制改革和经济体制改革的不断向纵深推进,其越来越成为名副其实的社会主义社会人民当家作主的制度。①特别是随着《中华人民共和国各级人民代表大会成常务委员会监督法》(2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过) 于2007年1月1日起的生效施行,我国人民代表大会制度的建设和发展更是进入到了一个新的阶段。但是制度上和实践中的问题仍然很多,会议制度问题即为诸多问题中较为重要的之一。笔者拟就此提出一些自己的完善建议。
1 完善的会议制度之于充分发挥人大制度功能的重要性
笔者认为人大基本制度建设可以分为三个方面:与代表选举有关的制度建设;与会议制度有关的制度建设;与人大决议执行有关的制度建设(这其中包括了人大监督行政、司法的方面)。在这三个方面中,人大会议制度建设可谓具有重中之重的地位。这不仅仅是因为我国人大代表数目相对任何其他国家都多,从而使得会议制度建设必须面临和考虑特殊的困难。事实上,在所有国家中,包括议会制度已经非常完善的英美发达国家,会议制度建设也都具有重要的地位。这是由会议制度所具有的本质决定的。
我国人大制度之所以存在,是因为我们希望通过这一制度来实现实质意义上的人民当家作主,实现人民对国家的有效管理。代表选举制度当然重要,因为没有代表也就没有人大制度可言。但客观地说,要设计一套能确保选出適格人大代表的制度并不存在很大的困难。因为在现代社会条件下,教育已不像古代那样只是少数人才能享有的特权,这就使得一个共同体中不乏合格的能够适当担当国家管理职能的人。从某种意义上来说,现代国家设计复杂的代表选举制度的功能也许仅仅只在于让选民对候选人有更多、更深入的了解(如通过对候选人生活和经历的广泛和深入的媒体报道),以及在最大限度上使候选人建立起自己来自选民的观念,从而在当选后切实约束自己的行为以符合选民的利益和要求。事实上,如果我们能够从对民主的狂热中清醒过来理性地思考,我们就会承认代表选举制度之于真正实现人民对国家的有效管理和控制的有限效用,就会看到相对代表选举制度来说,会议制度实际上具有更为重要的、决定性的作用。因为会议制度直接指向人民管理国家的真正行为和核心过程,其是否完善直接关系到代表能否真正地代表人民参与到国家管理的过程中。简单来说,即使能够选出优秀的代表,但如果会议制度中有一项规则是“代表无权在会议上发言”,那么一切都将变得毫无意义。相反,即使选出的代表不是社会上最优秀的人,但是如果会议制度允许各代表在会议上畅所欲言(当然与“言之无物”有区别)、集思广益并最终享有表决权,那最终产生出好的决议的机会也将大大增加。鉴于此,笔者认为我国人大制度建设和改革的重点应该适当向会议制度建设倾斜,而不是一味地纠缠和把几乎全部的精力都放在监督制度和代表选举制度上。
2 当前人大会议制度建设存在的问题
笔者在他人研究的基础上,结合自身对实践的观察认为,当前人大会议制度建设存在的问题主要有以下几个方面:
(1)对会议制度之于充分发挥人大制度功能的重要性认识不够。这在理论和实践两方面均有明显的表现。理论上表现为学界很少有人对此问题进行专门研究和提出切实可行的建议,相关的文献资料较之对人大监督制度的研究少之有少。实践中表现为人们对完善会议制度的呼吁之声较弱,即使有似乎也只满足于要求人大会议充分公开和公民旁听人大会议,却少有人从会议制度本身所具有的重要性出发来呼吁对现行的会议制度进行较大的改革。专家学者、报刊杂志、普通公民几乎都对直接选举代表和人大监督的问题更有兴趣,却对作为代表参与国家管理过程之核心的会议制度建设视而不见,这不能不说是一种“迷途”,而且还“不知返”。
(2)会议的本质在于就某事项进行充分的沟通、交流,在此基础上就达成一致意见或作出多数决议,但我国的人大开会时基本上只限于进行相关的人事安排、听取政府、法院、检察院的工作报告,代表们在会议期间所需要做的几乎仅仅是举手表决或写票而已。除此之外,几乎没有对任何重大问题展开过实质性的辩论和讨论,尤其是在全国人大会议的层面上。法律虽然规定了代表有权要求发言,但却同时也设置了重重程序障碍:全国人大代表议事规则规定代表在全体大会上可以发言两次,第一次不得超过十分钟,第二次不得超过五分钟;要求在大会上发言的代表,应在会前向秘书处报告,由大会执行主席安排发言顺序,在大会临时要求发言的,在得到大会执行主席许可后方可发言。且不说大多数代表本身就对相关的议题不熟悉,即使个别代表对相关的议题非常熟悉也有想说的话,如此繁琐的发言程序恐怕也会吓退很大一部分想发言的代表。这还是保守的估计,据蔡定剑所言,“实际上1979年以来,大会发言审议讨论议案的方式几乎没有实行过。”②
(3)人大会议的公开性、透明性不够,与人民当家作主的原则不符。人大制度的本质是人民选举代表对国家事务进行管理。在这个意义上来说,人民始终是人大制度的主体,这一点并不因为代表的存在而有任何实质的变化。因此,作为主体的人民对人大会议的过程享有广泛、全面的知情权是毋庸置疑的。然而,这一点在理论和实践中却常常被人忽略。人们虽然看到了代表参与会议辩论、讨论之于会议效果的重要性,但却习惯性地忽视人大会议公开的制度建设,不重视人民所享有的知情权。以全国人大会议为例,除了在会议召开的第一天向人民电视直播会议开幕式以外,会议的其它内容人民几乎无法有即时的了解,即使在会议后的简报和新闻报道中也只是简单地介绍会议召开的基本情形和作出的有关决议。实践中的奇怪现象是,人大会议的知情权似乎只是外国人和新闻记者的权利,广大人民却只能通过记者和媒体获得二手的细节性缺失的信息。这在很大程度上打击了广大人民参政议政的热情和积极性。同时,由于会议过程缺乏公开性、透明性,也使得人民监督自己选出的代表的权利成了无源之水、无本之木。这在很大程度上影响到了人大制度整体效用的发挥。
3 完善人大会议制度的疏通机制之展望
上文简要概括了目前我国人大会议制度存在的几个主要问题,这些问题的存在严重制约了人大制度的进一步发展和完善,影响了人大制度民主功能的充分发挥,因而亟待进行改进。笔者对此提出以下几点建议:
(1)要在思想上切实提高对人大会议制度建设重要性的认识。加强对人大会议制度建设的理论研究;在政治体制改革实践中要有意识、有目标、有计划、有步骤地推进人大会议制度建设,以会议制度建设为支撑点,切实发挥人大制度作为我国根本政治制度所具有的实现人民当家作主的功能。
(2)要结合我国人大制度所面临的特殊状况延长现行的会期,确定合理的会期。笔者在此并不欲给出确定的期限。会期的确定是一个具有全局性、综合性的复杂问题,涉及到诸多方面。特别是我国人大制度代表人数众多(尤其是在全国人大层面上)、代表非专职化、非精英化的现实,既决定了现行的会议制度存在一定的合理性,也使得进一步的改革面临重重困难和矛盾。因此,必须认真谨慎地对待会期问题,处理好延长会期所带来的各种复杂矛盾。如延长会期与减少代表人数的问题。延长会期本是为了使代表有更充分的时间来讨论国是,增进代表的代表性,但如果因此必须减少代表人数,并使得代表的代表性由此削弱,则与延长会期的初衷背道而驰了。因此,必须合理减少代表人数,绝不可单纯为了会议举行的方便而随意行之。再如延长会期与代表非专职化、非精英化的问题。代表非专职化、非精英化的现状在短期内不可能有很大的改变,这就决定了会期的延长必须是一个渐进的过程,必须与代表制度改革相适应。延长会期的同时,各项代表权益保障制度也必须相应配套。否则,非专职化的代表只会“心在曹营心在汉”,身在人大,却想着自己的本职工作。与其如此,倒不如仍实行现在的会期制度。总的来说,代表人数、代表专职化、精英化、会期是一个相互联系的问题:只有代表人数缩减到一定的合理规模,代表的专职化才有可能(代表人数众多则财政压力大,无法实行专职化、精英化),会期的延长才会有实际意义。
(3)改革和充实会议发言制度,使人大会议真正成为代表们各抒己见、共商国是的场所。会议的本质在于辩论、讨论,只有如此,有效的沟通和交流才能实现,良好的决策才能得以实现。在这个意义上可以这样说,我国的人大会议之所以被人们描述为“走过场”、“政治秀”,其原因正在于会议中缺乏人们期待的充分、有效的辩论和讨论。要改变人大制度的这种尴尬处境,就必须从会议发言、辩论、讨论制度上下功夫。笔者认为,原则上应当给予代表不受限制的、充分的会议发言权,在此基础上,出于便利和效率的考虑,可以适当限制代表的发言时间。如可以规定每位代表在大会上有两次发言机会;代表在大会上发言预计时间将超过三十分钟的,应在会前以特定的方式向大会秘书处提交报告;代表第二次发言不得超过五分钟;每次大会可以有一定数目的代表就相关议题发言时间超过三十分钟;发言代表的人数达到一定数目时,此后发言的代表时间不得超过五分钟。这样的发言规则既能确保相关议题得到充分的讨论和辩论,又不会使会议变得无效率。一些人所抱有的“如果代表全部要求发言,会议将变得毫无效率可言”的担忧只是杞人忧天,因为从人大会议代表发言的现状来看,这样的情况根本不会出现。即使是在将来发言制度很完善,以致对代表积极发言形成了有效的激励,十分之一的代表发言都几乎是可遇而不可求的。另外,不仅要完善大会发言制度,而且要对主席团会议、代表团会议、小组会议等会议上的发言制度建设充分重视,因为这些会议形式在目前和将来都将承担起很大一部分人大决策辩论和讨论的职能。
注释
①高立恒.人大改革的可能性选择[J].中南民族大学学报(人文社会科学版),2004.24.4.
②蔡定劍著.中国人民代表大会制度[M].2003.6:435.