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国有企业改制的焦点集中于“两个置换”问题上，而它们之间存在着直接的依赖关系。从某种意义上来说，改制成本就是为确保新制度顺利推进而产生的社会交易费用。一方面，交易费用的存在与人力资源价值、人的本性、以及改制后企业经营管理能力有关，其支出有着重要的作用。另一方面，交易费用的存在会减少交易量，损害资产经济专门化和资源的利用，影响资源使用的边际等式和使用的密集度，且过高的交易费用会使许多潜在的交易难以转化为现实的交易，导致社会财富的净损失。因此，政府应该对其支出的流量和流向予以把握和控制，按照“支出合理，方式多样