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摘要：环境保护是一项基本国策，是可持续发展的基础。2005年至2006年，山东省人大城乡建设与环境资源保护委员会会同省环保局，邀请清华大学环境资源与能源法研究中心、山东师范大学政法学院的专家教授参加，开展了世界发连国家、印度以及国内兄弟省市的环境资源立法与可借鉴的研究。通过学习研究国外和省外的先进经验，为山东省“十一五”以及之后几年的环境资源正法提出了意见和建议。该研究由立法机关牵头，行政执行部门执行，高等院校专家学者参加，理论联系实际，取得了较好的效果，为提高地方环境王法的前瞻性、针对性和可操作性提供了重要的依据，受到鉴定专家的高度评价。运用比较科学方击，探讨在同等经济发挥发展水平下各国环境立法的成功与失败，用全新的管理理念指导我省的地方立法工作，有利于我们广采它山之石，避免走他国的曲折之路，是本研究课题的创新之处。
关键词：环境保护 环境立法
在国家环境保护法律、行政法规的指导下，我省开展了比较深入的地方立法工作，在环境管理的一些重要领域进行了规范。但是，我省的地方立法与世界发达国家相比，与国内先进的省份相比，与加入WTO后的新形势相比，还有很大的差距。用全新的管理理念指导我省的地方立法工作，研究世界主要发达国家和印度的环境资源立法特点，广采他山之石，借鉴发达国家和印度成功的立法经验，构建和完善我省的环境地方法规体系，维护人民群众的环境权益：成为迫切需要研究的课题。山东省城乡建设与环境资源保护委员会(以下简称省人大城环委)，高度重视环境与资源地方立法工作，提出了开展“环境资源保护立法研究”的课题。在省软科学办公室的指导下，开展了以下内容的研究：一是国外环境保护的历史沿革，发展现状，法律体系，主要政策、机制、措施以及立法特点、对环保事业的作用等。=是我省环境与资源保护工作以及地方立法的现状分析、基本评估、主要问题、根源剖析、经验教训、可以借鉴的法律制度和今后的思路对策等。研究成果用于我省地方环境立法实践和立法规划的制定。为了确保质量，按时完成课题，省人大常委会副主任兼城环委主任委员时立军同志带队赴俄罗斯、瑞典、挪威出访期间，重点考察了该欧洲国家的环境资源法律制度。他们的考察报告构成了该课题的重要内容。省人大城环委董昭和副主任委员多次主持召开课题组成员会议，审查已获得的课题资料，研究该课题各不同阶段的工作分工及主要措施。课题组成员利用省内外出差的机会，广泛了解省外和各地的环境立法情况，以及不同的立法对环保工作的不同促进作用。省环保局的领导和主管处室人员、清华大学环境资源与能源法研究中心、山东师范大学政法学院专家教授积极参与该项目的研究。通过学习研究国外和省外的先进经验，为山东省“十一五”以及之后几年的环境资源立法提出了意见和建议。该研究成果成效显著，为立法机关的科学决策和山东省环境保护立法框架的形成发挥了重要作用。
一、研究范围
本次研究选取了亚洲、北美和欧洲国家作为分析的对象。具体的说，包括日本、韩国、印度三个亚洲国家；美国、加拿大两个北美国家；英国、法国、德国、瑞典、荷兰五个欧洲国家。主要研究主要发达国家及印度的环境立法经验，包括相关国家环境立法的发展沿革、基本原则、主要立法及相应的基本制度、基本发展趋势分析等。重点研究以下方面：环境立法基本框架、环境立法主要内容、环境立法重要特点、地方环境立法情况、相关环境管理制度。研究项目之初，山东省的GDP人均收入约为1600美元，预计到2010年，将达到3000美元以上。因此，我们在研究外国环境立法的经验的时候，重点研究各国GDP人均收入在1600—3000美元时的经济社会发展水平、环境污染状况以及此时的环境立法状况和环境标准的制定。在环境立法与经济发展水平相适应的基础上，总结外国立法可以借鉴的经验和应当吸取的教训，为山东省的地方环境立法和体系构建提供参考。
二、重点借鉴的先进立法制度
(一)借鉴欧盟环境立法经验，尽快确立延伸生产者责任原则在废弃物管理中的核心地位。欧盟电子废弃物管理法在确立延伸生产者责任原则核心地位的基础上，建立起一套完整科学严谨的废弃物资源回收利用的体系，具有较强的实用性和可操作性。一是通过立法促进电子产品生产企业积极参与电子废弃物的回收利用工作；二是建立起以生产者为核心的废旧产品回收体系；三是扩大废物管理过程中的参与主体；四是开展绿色消费，提高公众的环境意识。
(二)借鉴殴盟王法中有关建立循环型社会的具体制度。欧盟《综合污染防治指令》(或《关于一体化的污染防治指令》，简称IPPC指令)确立了综合污染控制这—新的环保方法，欧盟污染综合控制的主要内容包括：重视环境风险防范，预防为主、综合防治，重视从源头、从多种环境介质控制污染，重视公众参与，扩大污染控制的方法领域。欧盟的综合污染控制作为一种新的环保方法，根源于循环经济的新理念，即优先在源头整治环境破坏，重视事前控制，源头控制和多种环境介质管理、全过程管理，使环境管理从废物末端管理扩大到产品源头管理，同时应扩大污染控制的方法领域，将有关预防、治理、管理污染的各种措施和制度结合起来，将末端控制和源头控制，废物控制和产品控制的措施和制度结合起来，建立健全清洁生产，资源削减，综合利用，环境影响评价和排污许可证等各种制度，从而使经济活动对自然资源的影响控制在最低限度，形成一整套系统的以避免废物产生为特征的机制。一是征收生态税，德国在废弃物处理过程中，形成“税费并举，以税为主”的制度，更能适应市场经济的要求，体现经济刺激和筹集资金的双重功能，运用经济手段特别是征收生态税，不仅有利于持久地保护环境资源，有利于技术创新，而且有利于解决社会问题，促进经济发展。我们可充分利用这个时机完善环保税制，将环境部门征收的“排污费”以税收形式征收，增强其强制性和权威性，为环保提供更多的资金。二是尊重并充分运用市场机制，大力发展环保产业，谋求环境和经济发展的统一。三是通过完善有关法律制度，借助经济杠杆促进企业环境整治，促进经济政策的法制化。建立押金抵押返还制度，依靠经济刺激促使消费者退回或循环使用容器或包装物，有利于资源的循环利用和削减废弃物数量，既有经济效益又有环境效益。
(三)借鉴日本立法中有关建立循环型社会的具体制度。日本是目前世界上少数几个环保发达国家之一，其先进的环保理念和环保技术受到了垒球各国的广泛赞誉。在新世纪到来之际，日本又率先提出了由大量生产一大量消费大量废弃的经济系统向资源一环境一经济协调发展的“循环型经济社会系统”转变的构想。在日本循环型经济社会政策体系中，所有政策实施环节中都尽可能的减少行政手段的介入和干预，特别强调利用民间企业的运营来进行废弃物的收集、回收和处理等业务，以培育环境产业(静脉产业)来达到环境 保护和经济发展双赢的效果。
(四)对美国环境法基本制度的借鉴。美国《清洁空气法》中最为重要的内容是“泡泡政策”，关于未达标地区空气污染控制，对一些空气质量问题严重的地区所采取的专门和特殊的政策。就是将一个特定地区内的空气污染总量比做一个“泡泡”，这个地区有一定的污染物排放总量，只要总量符合要求，在这个地区的各个排放单位或一个排放单位的各个排污口之间，可以进行此消彼长的协调。美国环境立法在环境保护领域重视公众参与。该特点主要表现在以下四个方面：一是注重建立环境信息公开的法律制度，在主要的环境立法中，都规定了环境信息对公众公开的条款，为公众参与环境保护奠定了基础。而且通过专门立法《应急计划和社区知情权法》明确了公众的知情权。二是《清洁水法》、《清洁空气法》等主要环境立法中，还规定了公民诉讼条款，并通过返还诉讼费等具体措施，鼓励公民参与环境保护监督。三公众参与是排污权交易政策的重要特色。该政策允许政府、社会组织乃至个人等非排污者同样享有排污权买卖的权利。四公众参与是实行环境影响评价制度，增强政府决策的环境合理性和社会可接受性的关键。美国环境立法重视环境与发展综合决策法律规范。《国家环境政策法》最具持久性的成就是——为联邦政府各部门和承担涉及环境、社会和经济影响决策责任的机构或人员提供了一个彼此协作的运行框架。
三、山东省构建和完善环境地方立法的原则
1、“立、改、废”相结合原则。山东省地方环境保护具有差异性，多层次性，多重点性，地方环境立法机关应当充分遵循“立、改、废”原则，灵活地把握当地经济、社会等方面发展的需要和环境保护的实际情况，及对我省的环境立法进行补充和完善。
2、可持续发展原则。可持续发展指导地方环境立法的基本原则可以概括为：公平性原则、持续性原则、协调性原则、生态安全原则、资源价值原则。(1)公平性原则，(2)持续性原则；(3)协调性原则；(4)资源价值原则；(5)生态安全原则。
3、依法性原则。地方环境立法的所有内容和程序必须符合国家法律的要求，不得和国家法律发生冲突。
4、自主性原则。地方立法机关在维护国家法制统一的基础上，应当充分发挥地方立法机关的主动性、积极性。
5、超前性原则。超前性是相对于国家整体立法而言的。环境保护受制于经济和社会发展，不同的发展水平需要有相应的制度约束和规范。地方环境立法可以在以国家立法为基本依据，结合当地经济、社会和环境保护的实际情况，在立法中适当地超前立法。这种超前是以国家立法为基本参照而言。
6、灵活性原则。地方立法的灵活性是相对于国家立法的原则性而言的。地方经济、社会发展和环境保护水平是地方立法的客观基础，其能迅速地反映当地环境保护的立法需要。通过灵活的地方立法为国家更好地进行国家立法提供第一手的资料，也为当地提供更为适时的法律规范。
7、地域性原则。一个国家的法律只能在其主权管辖的域内产生法律效力，这就是法律效力的地域性特点。在现代社会，公害是区域性的局部的现象，从尊重地方自治的观点出发，环境政策的选择应在尊重地方居民的意志的基础上进行。
8、可操作性原则。作为对国家在环境保护方面法律的补充和具体化的地方环境法，是为了将国家的环境法结合本地的自然环境情况和经济、社会条件具体化。因此在法律制定过程中应当充分考虑当地的实际情况，最大可能地使国家法律中的规范具体化。地方环境立法应当明确自己的历史使命，增强操作性方面的立法力度，突出可操作性。
9、公众参与原则。目前公众参与环境管理主要以末端参与为主，即在发生了环境污染或生态破坏后的参与，而在被视为公众参与前提的预案参与方面，即决策、规划制定和开发项目实施之前的参与则较为薄弱。通过亲身的参与，公众可以从对环境本能、自发的关注转变为主动、自觉的参与，以达到弥补法律效用不足的作用。
四、山东省“十一五”期间环境立法的重点
(一)填补立法空白。填补循环经济立法方面存在的空白；填补生态方面立法空白；填补污染控制方面立法空白；填补环境侵权民事责任方面空白；弥补环保执法手段欠缺。
(二)制定配套的地方性法规和政府规章。《排污费征收使用管理条例》发布实施后，需要配套建设相应的实施办法；在排污许可证、排污总量控制、危险废物经营许可等方面也需要制定配套的地方性法规规章。另外，《山东省自然保护区条例》、《山东省辐射污染防治条例》等配套的地方性法规和规章也应当尽快纳入地方立法计划，以保证国家法律法规在我省的实施。
(三)尽快修改部分与环保工作不适应的地方性法规或规章。部分地方立法由于各方面因素变化的影响已经发挥不了其应有的作用，对于这些法规和规章我们要加快修改。如《山东省小清河流域水污染防治条例》、《山东省南四湖流域水污染防治条例》、《山东省防治环境污染设施监督管理办法》等需要结合新时期环境保护工作的实际需要，予以修改完善。
(四)适时废止过时的地方性法规或者规章。诸如《山东省征收排污费实施办法》(1986年3月通过)已经不适应我省社会经济发展和环境保护的需要，与新的国务院《排污费征收使用管理条例》不相一致，应当及时废止。
五、山东省“十一五”环境立法计划
综合本课题对山东重点环境立法计划的分析，我们在充分分析全省环境立法需求的基础上，减去现已颁布实施现行有效的法规规章，提出了山东省“十一五”环境立法计划的建议，以示意图的形式表示如下。
关键词：环境保护 环境立法
在国家环境保护法律、行政法规的指导下，我省开展了比较深入的地方立法工作，在环境管理的一些重要领域进行了规范。但是，我省的地方立法与世界发达国家相比，与国内先进的省份相比，与加入WTO后的新形势相比，还有很大的差距。用全新的管理理念指导我省的地方立法工作，研究世界主要发达国家和印度的环境资源立法特点，广采他山之石，借鉴发达国家和印度成功的立法经验，构建和完善我省的环境地方法规体系，维护人民群众的环境权益：成为迫切需要研究的课题。山东省城乡建设与环境资源保护委员会(以下简称省人大城环委)，高度重视环境与资源地方立法工作，提出了开展“环境资源保护立法研究”的课题。在省软科学办公室的指导下，开展了以下内容的研究：一是国外环境保护的历史沿革，发展现状，法律体系，主要政策、机制、措施以及立法特点、对环保事业的作用等。=是我省环境与资源保护工作以及地方立法的现状分析、基本评估、主要问题、根源剖析、经验教训、可以借鉴的法律制度和今后的思路对策等。研究成果用于我省地方环境立法实践和立法规划的制定。为了确保质量，按时完成课题，省人大常委会副主任兼城环委主任委员时立军同志带队赴俄罗斯、瑞典、挪威出访期间，重点考察了该欧洲国家的环境资源法律制度。他们的考察报告构成了该课题的重要内容。省人大城环委董昭和副主任委员多次主持召开课题组成员会议，审查已获得的课题资料，研究该课题各不同阶段的工作分工及主要措施。课题组成员利用省内外出差的机会，广泛了解省外和各地的环境立法情况，以及不同的立法对环保工作的不同促进作用。省环保局的领导和主管处室人员、清华大学环境资源与能源法研究中心、山东师范大学政法学院专家教授积极参与该项目的研究。通过学习研究国外和省外的先进经验，为山东省“十一五”以及之后几年的环境资源立法提出了意见和建议。该研究成果成效显著，为立法机关的科学决策和山东省环境保护立法框架的形成发挥了重要作用。
一、研究范围
本次研究选取了亚洲、北美和欧洲国家作为分析的对象。具体的说，包括日本、韩国、印度三个亚洲国家；美国、加拿大两个北美国家；英国、法国、德国、瑞典、荷兰五个欧洲国家。主要研究主要发达国家及印度的环境立法经验，包括相关国家环境立法的发展沿革、基本原则、主要立法及相应的基本制度、基本发展趋势分析等。重点研究以下方面：环境立法基本框架、环境立法主要内容、环境立法重要特点、地方环境立法情况、相关环境管理制度。研究项目之初，山东省的GDP人均收入约为1600美元，预计到2010年，将达到3000美元以上。因此，我们在研究外国环境立法的经验的时候，重点研究各国GDP人均收入在1600—3000美元时的经济社会发展水平、环境污染状况以及此时的环境立法状况和环境标准的制定。在环境立法与经济发展水平相适应的基础上，总结外国立法可以借鉴的经验和应当吸取的教训，为山东省的地方环境立法和体系构建提供参考。
二、重点借鉴的先进立法制度
(一)借鉴欧盟环境立法经验，尽快确立延伸生产者责任原则在废弃物管理中的核心地位。欧盟电子废弃物管理法在确立延伸生产者责任原则核心地位的基础上，建立起一套完整科学严谨的废弃物资源回收利用的体系，具有较强的实用性和可操作性。一是通过立法促进电子产品生产企业积极参与电子废弃物的回收利用工作；二是建立起以生产者为核心的废旧产品回收体系；三是扩大废物管理过程中的参与主体；四是开展绿色消费，提高公众的环境意识。
(二)借鉴殴盟王法中有关建立循环型社会的具体制度。欧盟《综合污染防治指令》(或《关于一体化的污染防治指令》，简称IPPC指令)确立了综合污染控制这—新的环保方法，欧盟污染综合控制的主要内容包括：重视环境风险防范，预防为主、综合防治，重视从源头、从多种环境介质控制污染，重视公众参与，扩大污染控制的方法领域。欧盟的综合污染控制作为一种新的环保方法，根源于循环经济的新理念，即优先在源头整治环境破坏，重视事前控制，源头控制和多种环境介质管理、全过程管理，使环境管理从废物末端管理扩大到产品源头管理，同时应扩大污染控制的方法领域，将有关预防、治理、管理污染的各种措施和制度结合起来，将末端控制和源头控制，废物控制和产品控制的措施和制度结合起来，建立健全清洁生产，资源削减，综合利用，环境影响评价和排污许可证等各种制度，从而使经济活动对自然资源的影响控制在最低限度，形成一整套系统的以避免废物产生为特征的机制。一是征收生态税，德国在废弃物处理过程中，形成“税费并举，以税为主”的制度，更能适应市场经济的要求，体现经济刺激和筹集资金的双重功能，运用经济手段特别是征收生态税，不仅有利于持久地保护环境资源，有利于技术创新，而且有利于解决社会问题，促进经济发展。我们可充分利用这个时机完善环保税制，将环境部门征收的“排污费”以税收形式征收，增强其强制性和权威性，为环保提供更多的资金。二是尊重并充分运用市场机制，大力发展环保产业，谋求环境和经济发展的统一。三是通过完善有关法律制度，借助经济杠杆促进企业环境整治，促进经济政策的法制化。建立押金抵押返还制度，依靠经济刺激促使消费者退回或循环使用容器或包装物，有利于资源的循环利用和削减废弃物数量，既有经济效益又有环境效益。
(三)借鉴日本立法中有关建立循环型社会的具体制度。日本是目前世界上少数几个环保发达国家之一，其先进的环保理念和环保技术受到了垒球各国的广泛赞誉。在新世纪到来之际，日本又率先提出了由大量生产一大量消费大量废弃的经济系统向资源一环境一经济协调发展的“循环型经济社会系统”转变的构想。在日本循环型经济社会政策体系中，所有政策实施环节中都尽可能的减少行政手段的介入和干预，特别强调利用民间企业的运营来进行废弃物的收集、回收和处理等业务，以培育环境产业(静脉产业)来达到环境 保护和经济发展双赢的效果。
(四)对美国环境法基本制度的借鉴。美国《清洁空气法》中最为重要的内容是“泡泡政策”，关于未达标地区空气污染控制，对一些空气质量问题严重的地区所采取的专门和特殊的政策。就是将一个特定地区内的空气污染总量比做一个“泡泡”，这个地区有一定的污染物排放总量，只要总量符合要求，在这个地区的各个排放单位或一个排放单位的各个排污口之间，可以进行此消彼长的协调。美国环境立法在环境保护领域重视公众参与。该特点主要表现在以下四个方面：一是注重建立环境信息公开的法律制度，在主要的环境立法中，都规定了环境信息对公众公开的条款，为公众参与环境保护奠定了基础。而且通过专门立法《应急计划和社区知情权法》明确了公众的知情权。二是《清洁水法》、《清洁空气法》等主要环境立法中，还规定了公民诉讼条款，并通过返还诉讼费等具体措施，鼓励公民参与环境保护监督。三公众参与是排污权交易政策的重要特色。该政策允许政府、社会组织乃至个人等非排污者同样享有排污权买卖的权利。四公众参与是实行环境影响评价制度，增强政府决策的环境合理性和社会可接受性的关键。美国环境立法重视环境与发展综合决策法律规范。《国家环境政策法》最具持久性的成就是——为联邦政府各部门和承担涉及环境、社会和经济影响决策责任的机构或人员提供了一个彼此协作的运行框架。
三、山东省构建和完善环境地方立法的原则
1、“立、改、废”相结合原则。山东省地方环境保护具有差异性，多层次性，多重点性，地方环境立法机关应当充分遵循“立、改、废”原则，灵活地把握当地经济、社会等方面发展的需要和环境保护的实际情况，及对我省的环境立法进行补充和完善。
2、可持续发展原则。可持续发展指导地方环境立法的基本原则可以概括为：公平性原则、持续性原则、协调性原则、生态安全原则、资源价值原则。(1)公平性原则，(2)持续性原则；(3)协调性原则；(4)资源价值原则；(5)生态安全原则。
3、依法性原则。地方环境立法的所有内容和程序必须符合国家法律的要求，不得和国家法律发生冲突。
4、自主性原则。地方立法机关在维护国家法制统一的基础上，应当充分发挥地方立法机关的主动性、积极性。
5、超前性原则。超前性是相对于国家整体立法而言的。环境保护受制于经济和社会发展，不同的发展水平需要有相应的制度约束和规范。地方环境立法可以在以国家立法为基本依据，结合当地经济、社会和环境保护的实际情况，在立法中适当地超前立法。这种超前是以国家立法为基本参照而言。
6、灵活性原则。地方立法的灵活性是相对于国家立法的原则性而言的。地方经济、社会发展和环境保护水平是地方立法的客观基础，其能迅速地反映当地环境保护的立法需要。通过灵活的地方立法为国家更好地进行国家立法提供第一手的资料，也为当地提供更为适时的法律规范。
7、地域性原则。一个国家的法律只能在其主权管辖的域内产生法律效力，这就是法律效力的地域性特点。在现代社会，公害是区域性的局部的现象，从尊重地方自治的观点出发，环境政策的选择应在尊重地方居民的意志的基础上进行。
8、可操作性原则。作为对国家在环境保护方面法律的补充和具体化的地方环境法，是为了将国家的环境法结合本地的自然环境情况和经济、社会条件具体化。因此在法律制定过程中应当充分考虑当地的实际情况，最大可能地使国家法律中的规范具体化。地方环境立法应当明确自己的历史使命，增强操作性方面的立法力度，突出可操作性。
9、公众参与原则。目前公众参与环境管理主要以末端参与为主，即在发生了环境污染或生态破坏后的参与，而在被视为公众参与前提的预案参与方面，即决策、规划制定和开发项目实施之前的参与则较为薄弱。通过亲身的参与，公众可以从对环境本能、自发的关注转变为主动、自觉的参与，以达到弥补法律效用不足的作用。
四、山东省“十一五”期间环境立法的重点
(一)填补立法空白。填补循环经济立法方面存在的空白；填补生态方面立法空白；填补污染控制方面立法空白；填补环境侵权民事责任方面空白；弥补环保执法手段欠缺。
(二)制定配套的地方性法规和政府规章。《排污费征收使用管理条例》发布实施后，需要配套建设相应的实施办法；在排污许可证、排污总量控制、危险废物经营许可等方面也需要制定配套的地方性法规规章。另外，《山东省自然保护区条例》、《山东省辐射污染防治条例》等配套的地方性法规和规章也应当尽快纳入地方立法计划，以保证国家法律法规在我省的实施。
(三)尽快修改部分与环保工作不适应的地方性法规或规章。部分地方立法由于各方面因素变化的影响已经发挥不了其应有的作用，对于这些法规和规章我们要加快修改。如《山东省小清河流域水污染防治条例》、《山东省南四湖流域水污染防治条例》、《山东省防治环境污染设施监督管理办法》等需要结合新时期环境保护工作的实际需要，予以修改完善。
(四)适时废止过时的地方性法规或者规章。诸如《山东省征收排污费实施办法》(1986年3月通过)已经不适应我省社会经济发展和环境保护的需要，与新的国务院《排污费征收使用管理条例》不相一致，应当及时废止。
五、山东省“十一五”环境立法计划
综合本课题对山东重点环境立法计划的分析，我们在充分分析全省环境立法需求的基础上，减去现已颁布实施现行有效的法规规章，提出了山东省“十一五”环境立法计划的建议，以示意图的形式表示如下。