论文部分内容阅读
摘 要：残疾人社会保障是我国社会保障重要组成部分。逐步建立健全残疾人社会保障具有重要理论与实践意义。但因多种因素的合力导致我国残疾人社会保障存在各种现实困境。文章在对我国残疾人社会保障现实困境进行宏观层面探讨的基础上，指出以资产建设为基础的发展型社会政策应成为我国残疾人社会保障的政策取向和发展路径。
关键词：残疾人社会保障；困境；发展路径；资产建设
中图分类号：D632.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X(2010)05-0137-05
一、前言
残疾人是有特殊困难的社会弱势群体，由于生理功能方面的障碍，以及社会上可能存在的对他们的歧视、偏见和不公正待遇，以致平等参与社会生活的权利和机会受到制约。随着社会经济的发展，为残疾人提供全面的社会保障是体现社会公平正义，衡量各国文明进步的重要标志。
就目前来看，我国残疾人社会保障多是一种济贫性质的援助制度，以收入维持为主，目标只是使残疾人生活状况有所改善，缺乏发展维度。社会保障的最终目标是满足人们的需求，所以，残疾人社会保障应在满足残疾人基本生活需求的同时，满足其多元化发展需求。迈克尔·谢若登教授针对以收入为基础的社会政策提出了以资产建设为基础的发展型社会政策，主张通过制度化方式建立一种激励机制，政府或非政府组织有组织的引导和帮助穷人进行资产积累与投资，而非简单地直接增加其收入与消费，并通过资产来增强穷人抵御风险和自我发展能力。这为残疾人的社会保障提供了一种思路。
二、我国残疾人社会保障的现实困境
我国残疾人社会保障由于起步较晚。受社会经济发展水平所限，与发达国家相比，与广大残疾人对社会保障的需求相比，与我国经济社会协调发展的目标相比，还有很大差距。
(一)我国残疾人社会保障理念还停留在传统观念上，偏重维持，忽视发展。
随着社会发展和文明程度的提高。残疾人已开始具有作为有独立人格和社会价值的公民的诉求，他们的需求发生变化，从渴求温饱转变为多元化发展需求，也希望像健全人一样实现自我价值，平等参与社会生活，分享国家和社会发展的成果。
但传统残疾人观认为，残疾是一种缺陷，残疾人是一个被动、低能群体，不能正常参与社会生活并发挥作用。虽然相关法律明确规定残疾人享有与健全人同等的权利，但由于社会偏见和各种传统观念的非制度性约束因素存在，社会依然对残疾人有排斥。正如德汉指出，脆弱群体的劣势地位往往导致某些社会排斥，而这些排斥又导致更多的劣势和更大的社会排斥，并最终形成持久的多重剥夺。传统残疾人观使社会主导群体未能很好的接纳残疾人，加深了社会对残疾人的歧视与排斥，相应的残疾人社会保障也只停留在保护性的援助制度层面，摆脱不了救济色彩。不能满足残疾人的发展需求。
(二)我国残疾人社会保障供给不足，供需矛盾突出。
我国是世界上残疾人数最多的国家。据第二次全国残疾人抽样调查数据显示：我国各类残疾人的总数为8296万人，占全国总人口的6.34％，有残疾人口的家庭户达7050万户，占全国家庭户总户数的17.80％，涉及的家庭人口数高达2.6亿人。残疾人群体规模庞大、年龄结构老化、受教育程度低、城乡分布不均衡等等这些客观因素反映了残疾人对社会保障有着巨大需求。
在城镇残疾人中，只有275万人享受到当地居民最低生活保障，占城镇残疾人总数的13.28％，16岁及以上残疾人参加养老、医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为27.87％、36.83％、1.11％、1.35％；在农村残疾人中，319万人享受当地居民最低生活保障，仅占农村残疾人总数的5.12％，16岁及以上残疾人参加养老、’合作医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为1.95％、29.39％、0.10％、0.07。2008年和2009年城乡残疾人纳入最低生活保障范围的人数分别为738.6万和853.6万，仅占残疾人总数的8.90％、10.29％。2006-2009年期间，全國残疾人接受社会救助人数虽然逐年递增，但相对庞大的残疾人基数来说依然过少。
此外，残疾人的扶助和服务也得不到满足。残疾人曾接受过医疗服务与医疗救助、贫困救助与扶持、康复训练与服务和辅助器具配备服务的比例分别只占残疾总人口的35.61％、12.53％、8.45％和7.31％。而残疾人对这四项的需求比例分别为：72.78％、67.78％、27.9％、38.56％。
(三)残疾人社会支持网络不健全，政府和社会支持力度不够，缺乏长效保障机制。
残疾人是一个特殊的社会弱势群体。在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受能力的脆弱性，社会风险更容易爆发在他们身上。残疾人更加需要得到政府、社会和个人的多方面支持，才能更好的保障其权益，减轻来自经济、社会、心理各方面的压力，提高生活质量，促进残疾人与全社会共同发展。
我国《残疾人保障法》明确规定残疾人社会保障由国家、社会、残疾家庭和残疾本人协力承担。政府在残疾人社会保障中应承担政策、财政、法律等方面的主导责任。但目前我国在整体上还没有形成完整的残疾人社会保障体系。政府投入相对不足，2009年我国的财政收入达到68477亿元，而中央财政安排社会保障资金为2930亿元。有限的投入无法满足包括残疾人群体的保障需求在内的社会群体。另外。我国的慈善事业也不发达，缺少相应的制度安排和政策引导。每年的慈善捐款相对于民间丰富的社会资源非常之少。发行的福利彩票也只有很少一部分用于残疾人社会保障，广东、云南、山西省及深圳、顺德、商丘、抚顺市等地区，规定了从福彩本级留成中只划拨8％-20％不等比例用于发展残疾人事业，用到残疾人社会保障中的又只是其中一小部分。
(四)残疾人贫困问题突出，现有扶助措施难以使其真正摆脱贫困状况。
残疾与贫困之间存在着一定的联系。残疾人因其生理功能方面障碍导致丧失或者部分丧失劳动能力，甚至有残疾人口的家庭还需要劳动力照顾残疾者；残疾人因为残疾，有医疗、康复、护理、辅助器具等需求，比普通人的生活成本要高。这些因素既增加了家庭的经济负担。也使得家庭成员的社会劳动时间相应减少，整个家庭陷入负担增加和收入减少的双重困境。第二次全国残疾人抽样调查数据表明，全国有残疾人的家庭户2005年人均全部收入，城镇为4864元，农村为2260元，12.95％的农村残疾人家庭户年人均全部收入低于683元，7.96％的农村残疾人家庭户年人均全部收入在684元至944元之间。而当年全国城镇人均收入水平为11321元，农村为4631元，残疾人家庭人均收入不足全国人均水平的一半。
而现有的残疾人社会保障层次低、覆盖面窄，从保障对象看重点还停留在无劳动能力、无 法定抚养人、无生活来源的贫困残疾人、重度残疾人和残疾儿童，从保障内容来看重点还停留在基本生活保障和“五保”供养等基本生活救助，这只是将其收入提高到贫困线以上，并没有增加他们抵御风险的经济或物质能力。特别是现行最低生活保障采取以家庭收入和资产为依据进行计算的做法，使一些生活水平稍高于贫困线的残疾人被排斥在救助制度之外，成为边缘群体。而绝大多数残疾人家庭所拥有的资产都极少。拥有资产就意味着可以获得更多的福利，因此资产带来的不平等可能比收入不平等更具破坏性。由于社会保障制度的缺失和资产的缺乏，残疾人很难采取措施规避风险的发生，处于社会救助边缘的残疾人依然是高脆弱群体，弱小的风险冲击都可以使得他们陷入贫困。
三、资产建设视角下我国残疾人社会保障的发展路径选择
在经济理性社会，资产具有改善经济稳定性、刺激人力或其他资本的发展、提供承担风险的基础、增强后代的福利等诸多福利效应㈣。残疾人很少或甚至没有存量资产，其主要经济支持来源只有家庭、政府和就业。没有资产，无法产生资产福利效应。要想脱离困境，满足需求，只靠维持收入是不行的。必须要加入资产要素。以资产建设为基础的社会政策为完善我国残疾人社会保障提供了一个新视角。谢若登在《资产与穷人》一书中将资产的概念限定为有形资产。主要指金融资产。本文亦将资产界定为金融资产。扶助残疾人积聚资产，不但可以帮助他们解决基本物质生活需要，而且通过资产的累积和增值效应，可以使残疾人的保障具有长效性和满足残疾人的多元化发展需求。
(一)加强残疾人普惠型社会保障制度的建设。
现有残疾人社会保障多为个别、单项性救助。应加强残疾人普惠型社会保障制度的建设，为残疾人的基本生存提供制度化保障。为残疾人提供普惠型社会保障，使社会和经济不平等的安排符合地位最不利的残疾人的最大利益体现了罗尔斯关于作为社会公平的正义原则[7]，它把缩小社会差距和实现平等的基本自由权落实到利益调节和补偿的可操作性层面。
残疾人普惠型社会保障要求建立完善残疾人社会保障体系，将残疾人纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点支持。要根据我国经济社会发展水平和残疾人实际需求的变化，逐步扩展残疾人普惠型社会保障内容，重点满足残疾人生活保障、医疗康复保障、特殊教育保障等最基本需求。如残疾人最低生活保障应以个人为单位进行收入状况审查，提高低保制度在残疾人中的覆盖率，使符合条件的残疾人应保尽保；鉴于残疾人的特殊性，相对于健全人应提高残疾人最低生活保障标准；将符合规定的残疾人医疗康复项目纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗范围；将符合条件的城乡贫困残疾人纳入医疗救助范围，逐步提高救助标准；对残疾学生实行免费义务教育。并对大中专院校中经济困难残疾学生以及残疾人家庭子女制定相应补助政策等等。
残疾人普惠型社会保障是残疾人的基本权利，是其最稳定的权利收入，可以保障其基本生活需求。谢若登的穷人福利模型表明资产的部分来自于政府的转移支付。建立普惠型残疾人社会保障，政府稳步提高对残疾人的保障标准和财政转移支付力度，也有利于残疾人资产的积累。
(资料来源：根据《资产与穷人》第六章、第八章相关内容整理而成)
(二)健全残疾人就业保障，扶持残疾人参加社会保险。
由于我国实行职业关联型社会保险制度，而残疾人就业能力较低，一些企业对残疾人存在就业排斥，以致广大残疾人很难纳入社会保险制度。因此扩大残疾人就业是提高其社会保险参与能力的重要途径。
首先，应认真贯彻《残疾人就业条例》，落实按比例分散就业、集中就业、安置残疾人单位税收优惠、给予残疾人用品生产优惠支持、残疾人个体就业扶持、公益性岗位优先安置残疾人等残疾人就业促进和保护政策，为残疾人免费提供职业培训，提高残疾人就业率和就业水平，确保就业残疾人能够按规定参加基本养老、医疗、工伤、失业、生育保险，维护残疾人群体享受社会保险的合法权益。
其次，落实残疾人相关社会保险补贴。如对贫困残疾人、失业残疾人和无业重度残疾人等参加城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗以及农村重度残疾人参加新型农村社会养老保险个人缴费部分给予政府补贴；利用残疾人就业保障金对城镇贫困残疾人个体户缴纳社会保险费用给予补贴；对各类企业招用符合条件的残疾就业困难人员，按规定对其基本医疗保险、基本养老保险和失业保险等进行补贴等等。
残疾人社会保险要坚持政府主导的工作模式和中央、省级、地市、区县各级财政合理分担的原则，将残疾人社会保险工作经费列入财政预算，保证残疾人社会保险补助的支出和及时拨付。对残疾人社会保险加强监管，并建立稳定的补贴资金来源渠道。
残疾人的就业收入是其主要金融支持来源之一，扩大残疾人就业和扶持参加社会保险，可以让残疾人获得更多的金融收入和支持。根据福利模型方案，这亦有助于帮助残疾人进行资产積累。
(三)建立残疾人特惠型社会保障，给予特别弱势群体特别救助。
残疾人特惠型社会保障是向特殊困难的残疾人提供救助性和特惠性的各种社会保障或社会扶助的制度安排，其实施对象主要是贫困、重度、老少残疾人和一户多残、老残一体家庭等特别弱势群体。仅靠普惠型社会保障无法完全解决此类人群的特殊困难，应建立完善特惠型保障，满足其个性化需求。
当前我国残疾人特惠型社会保障的主要功能应是特殊困难残疾人家庭基本生活救助、贫困残疾人康复救助、残疾儿童医疗康复救助、贫困残疾人住房救助、重度残疾人托养救助等。操作层面上，对贫困、重度残疾人和一户多残、老残一体等特殊困难家庭在享受最低生活保障后生活仍有困难的给予专项生活补助金；对家庭困难、有康复需求的残疾人，按照困难程度对其康复训练及辅助器具配送实行专项补贴；免费对残疾儿童实施抢救性治疗和康复。建立残疾儿童康复救助制度；城市廉租住房政策和农村危房改造计划优先照顾贫困残疾人家庭；向生活不能自理的残疾人发放护理补贴，因残疾人家庭在照料残疾人方面的特殊困难和支出，对其家庭成员给予适当的补助。
残疾人特惠型社会保障是残疾人中特别弱势群体的部分限定性收入，这也契合了资产建设的本质要求。对此类重点人群提供特别扶助，可为他们提供可持续生计，降低脆弱性，能够满足其个性化需求，提高抵御风险的能力，实现社会公平正义。
(四)设立残疾人社会保障个人发展账户。
以资产为基础的社会政策围绕授权个人进行资产积累，增长个人抵御风险和自我发展的能力，它要求政府建立使每个人进入资产建设的制度结构，并为累进的资产积累提供资源。显然，制度化的个人资产建设需要一个制度化的工具。这就是个人发展账户。个人发展账户被设计用于 促进未来取向、长远计划、储蓄和投资、个人选择和实现生活目标。
在资产建设视角下为残疾人社会保障设立个人发展账户，残疾人获取的各种救助、保险和福利金等全部汇入此账户。授予相关部门查询该账户信息的权利，使救助信息共享和透明化，避免重复救助，科学配置资源，实现救助公平。
通过改变政府财政转移支付中一些款项的使用方式、残疾人就业保障金安排一定经费、福彩金按比例留成、社会捐助等多渠道筹集资金成立个人发展账户储备基金。对残疾人的个人发展账户给予资金匹配，确定配款率、配款上限、时间限制等重要参数。根据不同的发展目标给予不同配款率，如在美国的一些发展计划中，若将积累的资金用于个人发展或子女上学。政府给予1:1的资金匹配；若是用于做小生意，匹配是1:3；等等。配款还可采取递减利率形式，由政府和银行进行合作，当个人发展账户存款额较小时，付以高利率，反之利率逐渐下降，等余额达到一定数额后恢复到一般利率。
残疾人个人发展账户中的储蓄款项归个人所有，政府给予的限制只是用于个人或家庭的发展。政府引导残疾人进行选择性投资或委托投资，不断积累金融资产并进行资产保值增值。可通过相关职能机构协助残疾人对所拥有的资产进行投资。也可通过政府或非营利组织引入项目，以项目带动资产积累与增值。从资产形成——保值增值——转为资金，之间要是一个连贯的政策过程。个人发展账户的资金允许代际转移，这对资产积累也有一定的刺激作用。
通过个人发展帐户帮助残疾人逐渐积累少量可以自己支配的资产，有助于增强其自信，而且由原来消极、被动的救助理念转变为用经济手段鼓励残疾人自立、自助的积极救助。从长远目标来看，也可在一定程度上缓解政府财政负担。
(五)建立完善殘疾人社会保障相应机制，发挥政府、社会和家庭的多层次化作用。
为保证上述残疾人社会保障制度能够有效实施和资产建设社会政策有效运行。必须建立完善相应机制。首先，应建立法律保障机制。法律是制度最为规范化的体现，立法是任何制度实现规范化的根本保证。要大力推进残疾人社会保障制度的法制化进程，建立相应的法律法规对残疾人社会保障政策和体系给予支撑。
其次，建立多元化投入的经费保障机制。为残疾人社会保障提供有力的财力支持。国家应加大用于残疾人社会保障支出的预算资金。财政投入随着国民经济发展和财政收入增长稳步提高。加大福利彩票公益金对残疾人社会保障的支持力度，其留成部分应有所提高。大力发展残疾人慈善事业，提供政策支持，鼓励社会捐助。
再者，整合社会资源，实现保障主体多元化。制定相关鼓励性政策及协作机制。有效吸引和利用社会资源，适当引入市场竞争机制，实现对社会资源的高效配置。发展社会力量。探索适合非营利组织和非政府组织等社会组织参与残疾人社会保障的社会化路径。社会、家庭的金融支持也是残疾人收入与资产的主要来源之一。健全国家保障与社会参与、社区邻里互助、适度家庭保障有机结合的社会支持网络，发挥政府、社会、家庭的多层次化作用，促使残疾人社会保障健康、持续发展。
参考文献：
[1] 彭华民，西方社会福利理论前沿：论国家、杜会、体制与政策[M]，北京：中国社会出版社，2009：p246.
[2] 许琳，张艳妮，我国残疾人社会保障的现状与问题研究[J]，西北大学学报(哲学社会科学版)，2007(11).
[3] 周林刚，社会排斥理论与残疾人问题研究[J]，青年研究2003(5).
[4] 第二次全国残疾人抽样调查办公室，《第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册》，北京：华夏出版社，2007.
[5] 中国残疾人联合会事业统计http：／／www，cdpf，org，cn／syq，0de_5045，htm.
[6] [美]迈克尔·谢若登，资产与穷人：一项新的美国福利政策[M]，高鉴国译，北京：商务印书馆，2005：p181.
[7] [美]罗尔斯，正义论[M]，谢延光译，上海：上海译文出版社1991：p329—330.
[8] 杨团，孙炳耀，资产社会政策与中国社会保障体系重构[J]，江苏社会科学2005(2).
[9] 唐钧，资产与社会保障[J]江苏社会科学，2005(2)，
[10] 韩俊华，吉林省残疾人社会保障：现状、问题与对策[D]，吉林大学硕士学位论文，2009
关键词：残疾人社会保障；困境；发展路径；资产建设
中图分类号：D632.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X(2010)05-0137-05
一、前言
残疾人是有特殊困难的社会弱势群体，由于生理功能方面的障碍，以及社会上可能存在的对他们的歧视、偏见和不公正待遇，以致平等参与社会生活的权利和机会受到制约。随着社会经济的发展，为残疾人提供全面的社会保障是体现社会公平正义，衡量各国文明进步的重要标志。
就目前来看，我国残疾人社会保障多是一种济贫性质的援助制度，以收入维持为主，目标只是使残疾人生活状况有所改善，缺乏发展维度。社会保障的最终目标是满足人们的需求，所以，残疾人社会保障应在满足残疾人基本生活需求的同时，满足其多元化发展需求。迈克尔·谢若登教授针对以收入为基础的社会政策提出了以资产建设为基础的发展型社会政策，主张通过制度化方式建立一种激励机制，政府或非政府组织有组织的引导和帮助穷人进行资产积累与投资，而非简单地直接增加其收入与消费，并通过资产来增强穷人抵御风险和自我发展能力。这为残疾人的社会保障提供了一种思路。
二、我国残疾人社会保障的现实困境
我国残疾人社会保障由于起步较晚。受社会经济发展水平所限，与发达国家相比，与广大残疾人对社会保障的需求相比，与我国经济社会协调发展的目标相比，还有很大差距。
(一)我国残疾人社会保障理念还停留在传统观念上，偏重维持，忽视发展。
随着社会发展和文明程度的提高。残疾人已开始具有作为有独立人格和社会价值的公民的诉求，他们的需求发生变化，从渴求温饱转变为多元化发展需求，也希望像健全人一样实现自我价值，平等参与社会生活，分享国家和社会发展的成果。
但传统残疾人观认为，残疾是一种缺陷，残疾人是一个被动、低能群体，不能正常参与社会生活并发挥作用。虽然相关法律明确规定残疾人享有与健全人同等的权利，但由于社会偏见和各种传统观念的非制度性约束因素存在，社会依然对残疾人有排斥。正如德汉指出，脆弱群体的劣势地位往往导致某些社会排斥，而这些排斥又导致更多的劣势和更大的社会排斥，并最终形成持久的多重剥夺。传统残疾人观使社会主导群体未能很好的接纳残疾人，加深了社会对残疾人的歧视与排斥，相应的残疾人社会保障也只停留在保护性的援助制度层面，摆脱不了救济色彩。不能满足残疾人的发展需求。
(二)我国残疾人社会保障供给不足，供需矛盾突出。
我国是世界上残疾人数最多的国家。据第二次全国残疾人抽样调查数据显示：我国各类残疾人的总数为8296万人，占全国总人口的6.34％，有残疾人口的家庭户达7050万户，占全国家庭户总户数的17.80％，涉及的家庭人口数高达2.6亿人。残疾人群体规模庞大、年龄结构老化、受教育程度低、城乡分布不均衡等等这些客观因素反映了残疾人对社会保障有着巨大需求。
在城镇残疾人中，只有275万人享受到当地居民最低生活保障，占城镇残疾人总数的13.28％，16岁及以上残疾人参加养老、医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为27.87％、36.83％、1.11％、1.35％；在农村残疾人中，319万人享受当地居民最低生活保障，仅占农村残疾人总数的5.12％，16岁及以上残疾人参加养老、’合作医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为1.95％、29.39％、0.10％、0.07。2008年和2009年城乡残疾人纳入最低生活保障范围的人数分别为738.6万和853.6万，仅占残疾人总数的8.90％、10.29％。2006-2009年期间，全國残疾人接受社会救助人数虽然逐年递增，但相对庞大的残疾人基数来说依然过少。
此外，残疾人的扶助和服务也得不到满足。残疾人曾接受过医疗服务与医疗救助、贫困救助与扶持、康复训练与服务和辅助器具配备服务的比例分别只占残疾总人口的35.61％、12.53％、8.45％和7.31％。而残疾人对这四项的需求比例分别为：72.78％、67.78％、27.9％、38.56％。
(三)残疾人社会支持网络不健全，政府和社会支持力度不够，缺乏长效保障机制。
残疾人是一个特殊的社会弱势群体。在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受能力的脆弱性，社会风险更容易爆发在他们身上。残疾人更加需要得到政府、社会和个人的多方面支持，才能更好的保障其权益，减轻来自经济、社会、心理各方面的压力，提高生活质量，促进残疾人与全社会共同发展。
我国《残疾人保障法》明确规定残疾人社会保障由国家、社会、残疾家庭和残疾本人协力承担。政府在残疾人社会保障中应承担政策、财政、法律等方面的主导责任。但目前我国在整体上还没有形成完整的残疾人社会保障体系。政府投入相对不足，2009年我国的财政收入达到68477亿元，而中央财政安排社会保障资金为2930亿元。有限的投入无法满足包括残疾人群体的保障需求在内的社会群体。另外。我国的慈善事业也不发达，缺少相应的制度安排和政策引导。每年的慈善捐款相对于民间丰富的社会资源非常之少。发行的福利彩票也只有很少一部分用于残疾人社会保障，广东、云南、山西省及深圳、顺德、商丘、抚顺市等地区，规定了从福彩本级留成中只划拨8％-20％不等比例用于发展残疾人事业，用到残疾人社会保障中的又只是其中一小部分。
(四)残疾人贫困问题突出，现有扶助措施难以使其真正摆脱贫困状况。
残疾与贫困之间存在着一定的联系。残疾人因其生理功能方面障碍导致丧失或者部分丧失劳动能力，甚至有残疾人口的家庭还需要劳动力照顾残疾者；残疾人因为残疾，有医疗、康复、护理、辅助器具等需求，比普通人的生活成本要高。这些因素既增加了家庭的经济负担。也使得家庭成员的社会劳动时间相应减少，整个家庭陷入负担增加和收入减少的双重困境。第二次全国残疾人抽样调查数据表明，全国有残疾人的家庭户2005年人均全部收入，城镇为4864元，农村为2260元，12.95％的农村残疾人家庭户年人均全部收入低于683元，7.96％的农村残疾人家庭户年人均全部收入在684元至944元之间。而当年全国城镇人均收入水平为11321元，农村为4631元，残疾人家庭人均收入不足全国人均水平的一半。
而现有的残疾人社会保障层次低、覆盖面窄，从保障对象看重点还停留在无劳动能力、无 法定抚养人、无生活来源的贫困残疾人、重度残疾人和残疾儿童，从保障内容来看重点还停留在基本生活保障和“五保”供养等基本生活救助，这只是将其收入提高到贫困线以上，并没有增加他们抵御风险的经济或物质能力。特别是现行最低生活保障采取以家庭收入和资产为依据进行计算的做法，使一些生活水平稍高于贫困线的残疾人被排斥在救助制度之外，成为边缘群体。而绝大多数残疾人家庭所拥有的资产都极少。拥有资产就意味着可以获得更多的福利，因此资产带来的不平等可能比收入不平等更具破坏性。由于社会保障制度的缺失和资产的缺乏，残疾人很难采取措施规避风险的发生，处于社会救助边缘的残疾人依然是高脆弱群体，弱小的风险冲击都可以使得他们陷入贫困。
三、资产建设视角下我国残疾人社会保障的发展路径选择
在经济理性社会，资产具有改善经济稳定性、刺激人力或其他资本的发展、提供承担风险的基础、增强后代的福利等诸多福利效应㈣。残疾人很少或甚至没有存量资产，其主要经济支持来源只有家庭、政府和就业。没有资产，无法产生资产福利效应。要想脱离困境，满足需求，只靠维持收入是不行的。必须要加入资产要素。以资产建设为基础的社会政策为完善我国残疾人社会保障提供了一个新视角。谢若登在《资产与穷人》一书中将资产的概念限定为有形资产。主要指金融资产。本文亦将资产界定为金融资产。扶助残疾人积聚资产，不但可以帮助他们解决基本物质生活需要，而且通过资产的累积和增值效应，可以使残疾人的保障具有长效性和满足残疾人的多元化发展需求。
(一)加强残疾人普惠型社会保障制度的建设。
现有残疾人社会保障多为个别、单项性救助。应加强残疾人普惠型社会保障制度的建设，为残疾人的基本生存提供制度化保障。为残疾人提供普惠型社会保障，使社会和经济不平等的安排符合地位最不利的残疾人的最大利益体现了罗尔斯关于作为社会公平的正义原则[7]，它把缩小社会差距和实现平等的基本自由权落实到利益调节和补偿的可操作性层面。
残疾人普惠型社会保障要求建立完善残疾人社会保障体系，将残疾人纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点支持。要根据我国经济社会发展水平和残疾人实际需求的变化，逐步扩展残疾人普惠型社会保障内容，重点满足残疾人生活保障、医疗康复保障、特殊教育保障等最基本需求。如残疾人最低生活保障应以个人为单位进行收入状况审查，提高低保制度在残疾人中的覆盖率，使符合条件的残疾人应保尽保；鉴于残疾人的特殊性，相对于健全人应提高残疾人最低生活保障标准；将符合规定的残疾人医疗康复项目纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗范围；将符合条件的城乡贫困残疾人纳入医疗救助范围，逐步提高救助标准；对残疾学生实行免费义务教育。并对大中专院校中经济困难残疾学生以及残疾人家庭子女制定相应补助政策等等。
残疾人普惠型社会保障是残疾人的基本权利，是其最稳定的权利收入，可以保障其基本生活需求。谢若登的穷人福利模型表明资产的部分来自于政府的转移支付。建立普惠型残疾人社会保障，政府稳步提高对残疾人的保障标准和财政转移支付力度，也有利于残疾人资产的积累。
(资料来源：根据《资产与穷人》第六章、第八章相关内容整理而成)
(二)健全残疾人就业保障，扶持残疾人参加社会保险。
由于我国实行职业关联型社会保险制度，而残疾人就业能力较低，一些企业对残疾人存在就业排斥，以致广大残疾人很难纳入社会保险制度。因此扩大残疾人就业是提高其社会保险参与能力的重要途径。
首先，应认真贯彻《残疾人就业条例》，落实按比例分散就业、集中就业、安置残疾人单位税收优惠、给予残疾人用品生产优惠支持、残疾人个体就业扶持、公益性岗位优先安置残疾人等残疾人就业促进和保护政策，为残疾人免费提供职业培训，提高残疾人就业率和就业水平，确保就业残疾人能够按规定参加基本养老、医疗、工伤、失业、生育保险，维护残疾人群体享受社会保险的合法权益。
其次，落实残疾人相关社会保险补贴。如对贫困残疾人、失业残疾人和无业重度残疾人等参加城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗以及农村重度残疾人参加新型农村社会养老保险个人缴费部分给予政府补贴；利用残疾人就业保障金对城镇贫困残疾人个体户缴纳社会保险费用给予补贴；对各类企业招用符合条件的残疾就业困难人员，按规定对其基本医疗保险、基本养老保险和失业保险等进行补贴等等。
残疾人社会保险要坚持政府主导的工作模式和中央、省级、地市、区县各级财政合理分担的原则，将残疾人社会保险工作经费列入财政预算，保证残疾人社会保险补助的支出和及时拨付。对残疾人社会保险加强监管，并建立稳定的补贴资金来源渠道。
残疾人的就业收入是其主要金融支持来源之一，扩大残疾人就业和扶持参加社会保险，可以让残疾人获得更多的金融收入和支持。根据福利模型方案，这亦有助于帮助残疾人进行资产積累。
(三)建立残疾人特惠型社会保障，给予特别弱势群体特别救助。
残疾人特惠型社会保障是向特殊困难的残疾人提供救助性和特惠性的各种社会保障或社会扶助的制度安排，其实施对象主要是贫困、重度、老少残疾人和一户多残、老残一体家庭等特别弱势群体。仅靠普惠型社会保障无法完全解决此类人群的特殊困难，应建立完善特惠型保障，满足其个性化需求。
当前我国残疾人特惠型社会保障的主要功能应是特殊困难残疾人家庭基本生活救助、贫困残疾人康复救助、残疾儿童医疗康复救助、贫困残疾人住房救助、重度残疾人托养救助等。操作层面上，对贫困、重度残疾人和一户多残、老残一体等特殊困难家庭在享受最低生活保障后生活仍有困难的给予专项生活补助金；对家庭困难、有康复需求的残疾人，按照困难程度对其康复训练及辅助器具配送实行专项补贴；免费对残疾儿童实施抢救性治疗和康复。建立残疾儿童康复救助制度；城市廉租住房政策和农村危房改造计划优先照顾贫困残疾人家庭；向生活不能自理的残疾人发放护理补贴，因残疾人家庭在照料残疾人方面的特殊困难和支出，对其家庭成员给予适当的补助。
残疾人特惠型社会保障是残疾人中特别弱势群体的部分限定性收入，这也契合了资产建设的本质要求。对此类重点人群提供特别扶助，可为他们提供可持续生计，降低脆弱性，能够满足其个性化需求，提高抵御风险的能力，实现社会公平正义。
(四)设立残疾人社会保障个人发展账户。
以资产为基础的社会政策围绕授权个人进行资产积累，增长个人抵御风险和自我发展的能力，它要求政府建立使每个人进入资产建设的制度结构，并为累进的资产积累提供资源。显然，制度化的个人资产建设需要一个制度化的工具。这就是个人发展账户。个人发展账户被设计用于 促进未来取向、长远计划、储蓄和投资、个人选择和实现生活目标。
在资产建设视角下为残疾人社会保障设立个人发展账户，残疾人获取的各种救助、保险和福利金等全部汇入此账户。授予相关部门查询该账户信息的权利，使救助信息共享和透明化，避免重复救助，科学配置资源，实现救助公平。
通过改变政府财政转移支付中一些款项的使用方式、残疾人就业保障金安排一定经费、福彩金按比例留成、社会捐助等多渠道筹集资金成立个人发展账户储备基金。对残疾人的个人发展账户给予资金匹配，确定配款率、配款上限、时间限制等重要参数。根据不同的发展目标给予不同配款率，如在美国的一些发展计划中，若将积累的资金用于个人发展或子女上学。政府给予1:1的资金匹配；若是用于做小生意，匹配是1:3；等等。配款还可采取递减利率形式，由政府和银行进行合作，当个人发展账户存款额较小时，付以高利率，反之利率逐渐下降，等余额达到一定数额后恢复到一般利率。
残疾人个人发展账户中的储蓄款项归个人所有，政府给予的限制只是用于个人或家庭的发展。政府引导残疾人进行选择性投资或委托投资，不断积累金融资产并进行资产保值增值。可通过相关职能机构协助残疾人对所拥有的资产进行投资。也可通过政府或非营利组织引入项目，以项目带动资产积累与增值。从资产形成——保值增值——转为资金，之间要是一个连贯的政策过程。个人发展账户的资金允许代际转移，这对资产积累也有一定的刺激作用。
通过个人发展帐户帮助残疾人逐渐积累少量可以自己支配的资产，有助于增强其自信，而且由原来消极、被动的救助理念转变为用经济手段鼓励残疾人自立、自助的积极救助。从长远目标来看，也可在一定程度上缓解政府财政负担。
(五)建立完善殘疾人社会保障相应机制，发挥政府、社会和家庭的多层次化作用。
为保证上述残疾人社会保障制度能够有效实施和资产建设社会政策有效运行。必须建立完善相应机制。首先，应建立法律保障机制。法律是制度最为规范化的体现，立法是任何制度实现规范化的根本保证。要大力推进残疾人社会保障制度的法制化进程，建立相应的法律法规对残疾人社会保障政策和体系给予支撑。
其次，建立多元化投入的经费保障机制。为残疾人社会保障提供有力的财力支持。国家应加大用于残疾人社会保障支出的预算资金。财政投入随着国民经济发展和财政收入增长稳步提高。加大福利彩票公益金对残疾人社会保障的支持力度，其留成部分应有所提高。大力发展残疾人慈善事业，提供政策支持，鼓励社会捐助。
再者，整合社会资源，实现保障主体多元化。制定相关鼓励性政策及协作机制。有效吸引和利用社会资源，适当引入市场竞争机制，实现对社会资源的高效配置。发展社会力量。探索适合非营利组织和非政府组织等社会组织参与残疾人社会保障的社会化路径。社会、家庭的金融支持也是残疾人收入与资产的主要来源之一。健全国家保障与社会参与、社区邻里互助、适度家庭保障有机结合的社会支持网络，发挥政府、社会、家庭的多层次化作用，促使残疾人社会保障健康、持续发展。
参考文献：
[1] 彭华民，西方社会福利理论前沿：论国家、杜会、体制与政策[M]，北京：中国社会出版社，2009：p246.
[2] 许琳，张艳妮，我国残疾人社会保障的现状与问题研究[J]，西北大学学报(哲学社会科学版)，2007(11).
[3] 周林刚，社会排斥理论与残疾人问题研究[J]，青年研究2003(5).
[4] 第二次全国残疾人抽样调查办公室，《第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册》，北京：华夏出版社，2007.
[5] 中国残疾人联合会事业统计http：／／www，cdpf，org，cn／syq，0de_5045，htm.
[6] [美]迈克尔·谢若登，资产与穷人：一项新的美国福利政策[M]，高鉴国译，北京：商务印书馆，2005：p181.
[7] [美]罗尔斯，正义论[M]，谢延光译，上海：上海译文出版社1991：p329—330.
[8] 杨团，孙炳耀，资产社会政策与中国社会保障体系重构[J]，江苏社会科学2005(2).
[9] 唐钧，资产与社会保障[J]江苏社会科学，2005(2)，
[10] 韩俊华，吉林省残疾人社会保障：现状、问题与对策[D]，吉林大学硕士学位论文，2009