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摘要行政问责制度从2002年在我国开始兴起,经历2003年的非典时间引起广泛的注意,到2008年的“问责风暴”行政问责已经是被推上立法、执法、司法的重要内容。本文试图从简要介绍行政问责制度及其存在的合理性,以期行政问责制度能在我国健康的发展,促进法治政府构建。
关键词行政问责 人民主权 责任行政
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-051-01
一、行政问责制度综述
行政问责制度可以分为两类:一是,行政系统内部对行政机关的领导干部的责任追究制度。二是,社会公众对政府及其公务人员实施的各项政府行为及其效果进行问责的制度。
两种概念有一点认识是相同的,行政问责制度是一种针对行政领域权力运行进行监督和责任追究的制度;不一致性主要体现在对行政问责制度的主体、客体及其内容等方面的认识上。
第一,行政问责的主体,即谁来问责的问题。按照第一种观点,这里的问责主体应该是行政系统内部有职权的行政机关,通常包括行政机关的上级机关,审计和监察部门。学界将这些问责主体的问责称作“同体问责”。根据第二种观点,行政问责的主体范围则很宽泛,即“异体问责”,问责主体包括人大、中国共产党、司法机关、新闻媒体、公众等。按照布坎南的公共选择理论①,政府作为一个为国家利益服务的群体,也有着自身的利益。这一利益阶层虽受着职责的严格约束,但仍然有追求自身利益最大化的动机,政府及其公务人员也是经济人,追求个人利益最大化往往表现为追求权力的最大化。这样同体问责就可能导致“官官相护”,起不到真正的监督和制约作用。因此需要这一利益集团外的主体发挥监督作用。行政问责主体从“同体问责”发展到“异体问责”表明了问责制度的发展。
第二,行政问责的客体,即向谁问责的问题。第一种观点认为行政问责的对象是现任各级行政主要负责人,韩剑琴认为,行政问责的对象是政府领导、政府各职能部门、直属机关、派出机关、直属事业单位等的行政主要负责人。后一种观点主张行政问责的对象包括政府及其公务员。事实上大多数具体行政行为是由行政机关担任领导职务以外的公务员来实施的,并且他们享有行政职权,根据权责一致原则,公务人员有义务承担自己行使行政权力的责任,笼统的将问责客体规定为行政机关的主要负责人,显得不尽合理。将公务员个人纳入到问责客体范围更能加强公务员的责任意识,规范其行使行政权力的职责。
第三,行政问责的内容,即行政问责问什么的问题。不仅要对发生的重大责任事故问责,而且要对作出的错误决策问责;不仅要对滥用职权的行政行为问责,而且对故意推诿扯皮等行政不作为问责。
第四,行政问责的程序,即如何行政问责的问题。正当的程序是实现实体正当的保证,正当程序制度为任何良好制度所要求。行政问责中“问”的过程包括质询、弹劾、罢免等方方面面的程序要求,如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、罢免通过人数的规定,问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等。②
第五,行政问责的后果,即行政问责的客体所要承担的责任。按照中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙的观点,要承担道义上、政治上、民主上和法律上的四种责任。具体的方式有:公开道歉、责令作出书面检查;通报批评、公开谴责、诫勉;引咎辞职、撤职、免职、责令辞职;给予行政处分。
二、行政问责制度的法理基础
(一)社会契约和人民主权理论
卢梭认为,人们在从自然状态向政治社会过度的过程中互相签订了转讓权利的契约,为了保持平等和自由,人们在签订契约时无一例外地把自己的一切自然权利全部转让给了共同体。这个共同体就是政治国家,是由全体人民构成的共同体,人民把自己的一切权利交给政治国家,然后又从中收回他们交出的全部权利。也就是国家主权。那么由这个共同体所做出的决议就是“公意”,服从“公意”就等于服从自己。卢梭进一步认为,主权意志只是一个总的最高意志,要使之作用于国家生活和社会生活的各个方面,还必须建立一个中间体即政府由政府这个普从来执行“公意”。人民通过契约的形式将主权赋予国家,国家主权始终属于全体人民,政府的权力,包括立法权、行政权、司法权等只是人民主权意志的派生和从属体,来源于表现为全体人民共同意志的法律,人民制定法律决定政体并赋予政府以权力,政府的任何权力都不得违背主权的意志,必须接受公民的监督和控制。
(二)控权理论
行政问责制体现在行政法上是通过权利制约权力和以责任制约权力。首先,行政问责制度是人民主权的反应,通过“异体问责”社会公众、新闻媒体可以对权力的运行过程监督和质询,行政权力的运行将更加规范化。其次,行政问责设置了行政责任,行政主体在行使权力时对自己的行为的后果将有一个否定性的预期,责任的明确化有利于防止权力的滥用和不用。
(三)责任行政理论
所谓的责任行政是指公共行政主体必须对自己所实施的公共行政行为承担责任。责任是政府权力合法性的本源,行政问责制将“责任”突出的加诸行政权的行使者,体现了现代民主政治的基本价值取向。现代社会,政府管理涉及社会生活的众多方面,政府从社会获取权力并行使本来属于社会的权力,促使社会成员服从体现民众意志的法律并履行相应的义务。这意味着政府应该对社会负责。行政权的行使只有在能够保障社会利益、真正履行其职责时,才是理性与合法的。因此,民主政府必然是责任政府,责任政府也就是责任行政,即行政来源于社会的授权,行政权的行使必须对社会负责。③
注释:
①公共选择理论是产生于20世纪40年代末,于60年代末70年代初形成的一种学术思潮。公共选择学派在政治家的动机、政府干预、财政政策、民主制度等方面得出了一系列不同于西方主流经济学的结论。广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派。丹尼斯·穆勒将其概括为“公共选择可以定义为非市场决策的经济学研究。狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在的,他将公共选择的方法应用于公共行政领域,其关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。”
②周亚越.行政问责制研究.中国检察出版社.2006年版.第38页.
③姜丽.我国行政问责法制化研究.江西师范大学.中国优秀硕博士论文数据库.
关键词行政问责 人民主权 责任行政
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-051-01
一、行政问责制度综述
行政问责制度可以分为两类:一是,行政系统内部对行政机关的领导干部的责任追究制度。二是,社会公众对政府及其公务人员实施的各项政府行为及其效果进行问责的制度。
两种概念有一点认识是相同的,行政问责制度是一种针对行政领域权力运行进行监督和责任追究的制度;不一致性主要体现在对行政问责制度的主体、客体及其内容等方面的认识上。
第一,行政问责的主体,即谁来问责的问题。按照第一种观点,这里的问责主体应该是行政系统内部有职权的行政机关,通常包括行政机关的上级机关,审计和监察部门。学界将这些问责主体的问责称作“同体问责”。根据第二种观点,行政问责的主体范围则很宽泛,即“异体问责”,问责主体包括人大、中国共产党、司法机关、新闻媒体、公众等。按照布坎南的公共选择理论①,政府作为一个为国家利益服务的群体,也有着自身的利益。这一利益阶层虽受着职责的严格约束,但仍然有追求自身利益最大化的动机,政府及其公务人员也是经济人,追求个人利益最大化往往表现为追求权力的最大化。这样同体问责就可能导致“官官相护”,起不到真正的监督和制约作用。因此需要这一利益集团外的主体发挥监督作用。行政问责主体从“同体问责”发展到“异体问责”表明了问责制度的发展。
第二,行政问责的客体,即向谁问责的问题。第一种观点认为行政问责的对象是现任各级行政主要负责人,韩剑琴认为,行政问责的对象是政府领导、政府各职能部门、直属机关、派出机关、直属事业单位等的行政主要负责人。后一种观点主张行政问责的对象包括政府及其公务员。事实上大多数具体行政行为是由行政机关担任领导职务以外的公务员来实施的,并且他们享有行政职权,根据权责一致原则,公务人员有义务承担自己行使行政权力的责任,笼统的将问责客体规定为行政机关的主要负责人,显得不尽合理。将公务员个人纳入到问责客体范围更能加强公务员的责任意识,规范其行使行政权力的职责。
第三,行政问责的内容,即行政问责问什么的问题。不仅要对发生的重大责任事故问责,而且要对作出的错误决策问责;不仅要对滥用职权的行政行为问责,而且对故意推诿扯皮等行政不作为问责。
第四,行政问责的程序,即如何行政问责的问题。正当的程序是实现实体正当的保证,正当程序制度为任何良好制度所要求。行政问责中“问”的过程包括质询、弹劾、罢免等方方面面的程序要求,如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、罢免通过人数的规定,问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等。②
第五,行政问责的后果,即行政问责的客体所要承担的责任。按照中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙的观点,要承担道义上、政治上、民主上和法律上的四种责任。具体的方式有:公开道歉、责令作出书面检查;通报批评、公开谴责、诫勉;引咎辞职、撤职、免职、责令辞职;给予行政处分。
二、行政问责制度的法理基础
(一)社会契约和人民主权理论
卢梭认为,人们在从自然状态向政治社会过度的过程中互相签订了转讓权利的契约,为了保持平等和自由,人们在签订契约时无一例外地把自己的一切自然权利全部转让给了共同体。这个共同体就是政治国家,是由全体人民构成的共同体,人民把自己的一切权利交给政治国家,然后又从中收回他们交出的全部权利。也就是国家主权。那么由这个共同体所做出的决议就是“公意”,服从“公意”就等于服从自己。卢梭进一步认为,主权意志只是一个总的最高意志,要使之作用于国家生活和社会生活的各个方面,还必须建立一个中间体即政府由政府这个普从来执行“公意”。人民通过契约的形式将主权赋予国家,国家主权始终属于全体人民,政府的权力,包括立法权、行政权、司法权等只是人民主权意志的派生和从属体,来源于表现为全体人民共同意志的法律,人民制定法律决定政体并赋予政府以权力,政府的任何权力都不得违背主权的意志,必须接受公民的监督和控制。
(二)控权理论
行政问责制体现在行政法上是通过权利制约权力和以责任制约权力。首先,行政问责制度是人民主权的反应,通过“异体问责”社会公众、新闻媒体可以对权力的运行过程监督和质询,行政权力的运行将更加规范化。其次,行政问责设置了行政责任,行政主体在行使权力时对自己的行为的后果将有一个否定性的预期,责任的明确化有利于防止权力的滥用和不用。
(三)责任行政理论
所谓的责任行政是指公共行政主体必须对自己所实施的公共行政行为承担责任。责任是政府权力合法性的本源,行政问责制将“责任”突出的加诸行政权的行使者,体现了现代民主政治的基本价值取向。现代社会,政府管理涉及社会生活的众多方面,政府从社会获取权力并行使本来属于社会的权力,促使社会成员服从体现民众意志的法律并履行相应的义务。这意味着政府应该对社会负责。行政权的行使只有在能够保障社会利益、真正履行其职责时,才是理性与合法的。因此,民主政府必然是责任政府,责任政府也就是责任行政,即行政来源于社会的授权,行政权的行使必须对社会负责。③
注释:
①公共选择理论是产生于20世纪40年代末,于60年代末70年代初形成的一种学术思潮。公共选择学派在政治家的动机、政府干预、财政政策、民主制度等方面得出了一系列不同于西方主流经济学的结论。广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派。丹尼斯·穆勒将其概括为“公共选择可以定义为非市场决策的经济学研究。狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在的,他将公共选择的方法应用于公共行政领域,其关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。”
②周亚越.行政问责制研究.中国检察出版社.2006年版.第38页.
③姜丽.我国行政问责法制化研究.江西师范大学.中国优秀硕博士论文数据库.