论文部分内容阅读
调解制度是我国独具特色的一项解决纠纷的制度,在我国有浓厚的文化底蕴并取得了良好的效果,被西方国家誉为"东方经验"。从整体上来看,我国农村经济发展比较落后,结构形式单一,村民们以家族的形式世代聚居在一起。在长时间的共同生活实践中,逐渐形成了一致公认的行为规则,而这种规则和国家所制定的法律并非完全吻合的。所以在解决农村纠纷时,这种活的行为规则要比法律更为人们所认可,而调解制度则是这种活的行为规则的制度载体。
一、人民调解在农村社会的作用和意义
(一)人民调解是解决农村纠纷的第一道防线
农村是个"熟人社会",有着和城市完全不同的社会环境,人们祖祖辈辈居住在同一个地方,彼此之间非常了解。因此即使发生纠纷,他们也会根据自己对对方的了解找到一条合适的、简单易行的解决途径,而不会去走繁琐的法律程序。此时法律似乎在这里没有用武之地,虽然政府每年都会"送法下乡",在农村进行普法宣传,农民的法律意识确实也有所提高,但对农村的影响却并不显著。农村社会生活由于受到其生产生活条件的限制,农民需要解决的结果往往格外细致、具体,甚至具有很强的地方色彩,并且一定是对方当事人能够实际履行的。因此,从这一点来说,人民调解员在解决纠纷时更注重社会效果而非法律的逻辑效果。[1]这里既有我国传统和"和为贵"、"厌讼"思想的影响,也和法律程序的成本太高有关。正因为如此,所以民间发生了纠纷他们会选择成本较低的调解,而不会去走繁琐的法律程序。正如费孝通先生所说:"法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭,重要的还得看人民怎样去应用这些设备。更进一步,在社会结构和思想观念上还得先有一番改革。如果在这些方面不加以改革,单把法律和法庭推行下乡,结果法治秩序的好处未得,而破坏礼治的弊病却已先发生了。"[2]所以,在这种情况下,人民调解就起到非常重要的作用,成为解决民间纠纷的第一道防线。
(二)人民调解是实行村民自治的良好方式
我国《宪法》、《民事诉讼法》、《村民委员会组织法》、《人民调解委员会组织条例》等法律、法规对人民调解的性质、地位、作用都作了专门规定。2 0 0 2年9月,司法部又颁布了《人民调解工作若干规定》,进一步完善和规范了人民调解制度,从根本上确立了人民调解的法律地位。人民调解,是在依法设立的人民调解委员会的主持下,在纠纷当事人自愿的基础上,以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据,通过充分说理,耐心疏导、消除隔阂,帮助当事人就纠纷的解决达成协议。
人民调解作为基层群众自治活动的重要内容之一,具有雄厚的群众基础,通过民间纠纷的调解,体现了村民的自我教育、自我约束、自我管理、自我服务,是人民群众当家作主参与社会公务管理最直接的体现。
(三)人民调解是在农村进行法治建设的良好途径
从整体上来看,我国目前农村要远远落后于城市的法治进程,农民的法律意识比较淡薄,而且因为日常生活中对法律的需求不大,所以也缺乏学习法律的动力。人们对法律知识的了解主要是通过电视广播中的一些法治栏目,这些栏目对法律知识的讲解并不系统,有些案例离农民比较远,他们也不会过于关注,看过之后也不会留下很深的印象。而人民调解则可以弥补这方面的不足,成为农村法治宣传的重要舞台。首先,人民调解员自身有着良好的法律素养,既熟悉相关的法律法规,又了解当地的传统习惯、风土人情。有的地方还会定期地对调解员进行业务培训,使他们成为当地的法律专家,在村民对其进行法律咨询的过程中就宣传了法律,推动了农村的法治进程。其次,通过调解解决的纠纷都是发生在村民身边的案例,纠纷的当事人都是同村的村民,这样的案件和他们自身有密切的关系更容易引起人们的关注,而第一个案例都是进行法治教育的良好教材。最后,调解组织还是进行法治宣传的载体。有的地方政府把调解组织作为切入点,在农村广泛地开展普法宣传活动。人民调解委员会可以针对民间纠纷的具体情况,进行社会主义法制和社会主义公德的教育,容易收到较好的效果。为此人民调解委员会一方面要建立主动介入制度,积极为群众解决实际问题,通过合法途径为群众化解矛盾纠纷,真正把工作重点从事后处置转移到事前预防和事中控制上来;另一方面要围绕当前农村社会矛盾突出、群众反映强烈的热点、难点问题,有计划地组织农民学习宪法、刑法、民法、治安管理处罚法以及信访条例等相关法律法规知识,引导农民正确地运用法律知识合理表达自己的利益诉求,帮助农民维护自身的合法权益。
二、我国目前农村调解存在的问题
关于目前农村调解存在产问题学者们已有详细的论述,提出了一些观点和看法,如调解的范围过于狭窄、调解员的素质较低、调解缺乏经费的保障等等。笔者认为除了学者们已经提出的问题外,我国基层调解还存在以下问题:
(一)村民对调解员的信任度不够。人民调解员的任务是解决纠纷,所以其应该站在一个客观公正的立场上进行调解。另外,根据法律规定,调解是自愿的,所以调解员能否做到客观公正,或者说能否取得当事人的信任就直接决定了其受理案件的数量多少和调解作用能否充分地发挥。根据《人民调解委员会组织条例》的规定,人民调解委员会是村(居)民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织,因此,担任调解员的大多都是村委会的成员。村委会的成员按规定应由村民直接选举产生,但实际上,在多数农村真正由村民直接选举产生的村干部并不多,有的地方甚至依靠宗族势力的大小或者直接通过贿选来选任村干部。这就导致村民对他们的不信任,村干部在村民中也没有威望,村民即使有纠纷也不会选择调解,导致有的地方调解率十分低下。
(二)集体观念淡薄使得调解员的积极性不高。人民调解员都是本村的村民,除了调解纠纷外,他们也有自己的农业和副业需要经营管理。社会主义市场经济体制确立后,全国各地都在想方设法发展经济,发展经济成了所有工作的重中之重,农村也不例外。而农村经济的发展基本上都是靠各家各户单打独斗,正所谓八仙过海各显神通。所以在这种情况下,农村基本上就象是一盘散沙,没有整体的凝聚力。而人民调解员此时也不会把精力放在调解上,调解只是闲暇无事时的一项"副业"而已,特别是在调解纠纷和农活发生冲突时,往往会把农活放在第一位。
三、新农村建设改变了调解的社会环境
新农村建设是现代化进程中的重大历史任务,其内涵是:通过工业反哺农业、城市带动乡村的途径,在党和政府的引导作用下, 发挥农民的积极性和创造性,建设"生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的社会主义新农村。城镇化和新农村建设是相互依存和相互促进的。城市化进程带动新农村建设,新农村建设加速了城市化的进程,城市化进程和新农村建设是实现共同富裕、缩小城乡差别的有效途径。在新农村建设和城镇化的过程中,使得原来农村的社会基础发生了变化,从而改变了调解制度赖以生存的社会环境。
(一)新农村建设及其城镇化改变了农村的人口构成
正如前文所述,传统的农村是一个熟人社会,人们之间非常了解、熟悉。正是因为这种社会环境才使得法律在这里遭遇到了尴尬,从而给调解制度的存在提供了良好的土壤。但随着新农村建设及其城镇化进程的开展,一些较小的村庄可能需要合并,也可能几个村庄合并成一个城镇。这种情况下,生活在一起的并不再限于原来自己村庄的村民,而是有其他村的村民的介入,从而形成一个新的社会共同体。而原来属于不同村庄的村民之间并不是彼此熟悉了解的,相对来说比较陌生,此其一。其二,城镇化进程带动了农村第三产业的发展,提供了更多的就业岗位,这就会吸引许多外来人来农村从事各种各样的服务行业,使得人口构成更加复杂。这种在农村城镇化基础上形成的社会环境既不同于现在的城市,也不同于传统的农村,特别是村民对新的社会环境需要一个适应过程,所以这时调解制度依然是农村不可缺少的一项内容,但传统的调解制度显然已不能适应新形势的需要,急需改革。
(二)新农村建设及其城镇化改变了农村的经济结构
城镇化在一定程度上改变了农村现有的经济结构形式,会使农业在经济结构中的比重有所下降,第二和第三产业特别是第三产业会获得突飞猛进的增长。经济关系日益复杂化,村民之间的关系也开始呈现复杂化的趋势,这就会直接导致纠纷类型的多样化。社会主义新农村的建设有许多问题急待解决、有许多的矛盾急待化解、有许多的纠纷急待解除,为适应农村纠纷解决需求的多样化,进一步拓展人民调解工作的范围已迫在眉睫。人民调解的工作范围要从调解一般公民之间的纠纷拓展到调解公民与法人、与集体、与其他社会组织以及法人之间、社会组织之间的矛盾纠纷,调解范围涉及人身、财产、环境、经济、管理以及道德等诸多领域。这就会对传统的人民调解员提出更高的要求,既要熟悉传统的风俗习惯又要精通各方面的法律,并且调解的程序也要逐渐趋于规范化。
四、新的调解组织的构建
新农村建设及其城镇化将使农村发生翻天覆地的变化,同时也对调解制度提出了更高的要求,棚濑孝雄认为:"无论什么样的纠纷解决制度,在现实中其解决纠纷的形态和功能总是为社会的各种条件所规定。"[3]这对调解制度来说既是挑战也是机遇。调解组织可以以此为契机通过改革来解决以前存在的问题,同时树立自己良好的社会形象,发挥应有的作用。
(一)调解组织的设置
根据我国目前相关法律法规和政策的规定,农村的调解组织分为两级,一级设在村民委员会内部,一级设在乡镇。其中以村委会的调解组织为主,乡镇的调解组织对其进行业务上的指导。这种重复设置的直接后果是会使其中一方的作用被严重虚化,而且造成资源的浪费。在新农村建设中可以根据具体情况灵活设置,而不必搞统一模式。在已实现城镇化并且处于同一区域(该区域一般是乡镇政府所在地)的几个行政村可以不在村委会内部设置调解组织,而只设置乡镇一级的调解组织。其调解员优先从这几个行政村的村民中选任,也可以聘请业务水平较高的其他人员。而尚没有实现城镇化的行政村,可以依然保留现有的调解组织,和乡镇的调解组织之间没有任何关系,但都受司法行政部门的业务上的指导和监督。
(二)调解组织的双重角色
根据我国现行法律制度的相关规定,人民调解组织的性质是群众性组织,这种单一的性质已不能满足社会的需要。我们可以在保留其群众性组织的前提下,使其向中介组织方向发展。中共中央国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中要求:"鼓励发展农村法律、财务等中介组织,为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务。"在目前我国法律服务资源严重不足的情况下,由人民调解组织承担法律中介组织的功能是完全可行的。这样,人民调解组织就扮演着双重角色,作为群众性组织,它可以调解民间纠纷;作为中介组织它可以提供各种法律服务,来满足社会的需要。
(三)有偿服务与无偿服务相结合
人民调解组织作为群众性组织,其任务主要是调解民间纠纷,即村民之间发生的有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。对于此类纠纷的调解,应该是无偿服务,但应给予调解组织一定的财政补贴,可以由县、乡两级政府统筹。人民调解组织作为中介组织,可以为村民们的生产经营活动提供有偿的法律服务。这不仅可以为其解决资金来源不足的问题,确保调解员工作的稳定性,而且也可以使调解制度朝向良性的方向发展,以吸引更多的优秀人才参加到调解工作中去。
参考文献:
[1]马新福,宋明.人民调解与现代农村社会[J].徐州师范大学学报,2006,(2).
[2]费孝通.乡土中国生育制度[M].北京:北京大学出版社,1998.
[3](日)棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].王亚新译,北京:中国政法大学出版社, 2004.
一、人民调解在农村社会的作用和意义
(一)人民调解是解决农村纠纷的第一道防线
农村是个"熟人社会",有着和城市完全不同的社会环境,人们祖祖辈辈居住在同一个地方,彼此之间非常了解。因此即使发生纠纷,他们也会根据自己对对方的了解找到一条合适的、简单易行的解决途径,而不会去走繁琐的法律程序。此时法律似乎在这里没有用武之地,虽然政府每年都会"送法下乡",在农村进行普法宣传,农民的法律意识确实也有所提高,但对农村的影响却并不显著。农村社会生活由于受到其生产生活条件的限制,农民需要解决的结果往往格外细致、具体,甚至具有很强的地方色彩,并且一定是对方当事人能够实际履行的。因此,从这一点来说,人民调解员在解决纠纷时更注重社会效果而非法律的逻辑效果。[1]这里既有我国传统和"和为贵"、"厌讼"思想的影响,也和法律程序的成本太高有关。正因为如此,所以民间发生了纠纷他们会选择成本较低的调解,而不会去走繁琐的法律程序。正如费孝通先生所说:"法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭,重要的还得看人民怎样去应用这些设备。更进一步,在社会结构和思想观念上还得先有一番改革。如果在这些方面不加以改革,单把法律和法庭推行下乡,结果法治秩序的好处未得,而破坏礼治的弊病却已先发生了。"[2]所以,在这种情况下,人民调解就起到非常重要的作用,成为解决民间纠纷的第一道防线。
(二)人民调解是实行村民自治的良好方式
我国《宪法》、《民事诉讼法》、《村民委员会组织法》、《人民调解委员会组织条例》等法律、法规对人民调解的性质、地位、作用都作了专门规定。2 0 0 2年9月,司法部又颁布了《人民调解工作若干规定》,进一步完善和规范了人民调解制度,从根本上确立了人民调解的法律地位。人民调解,是在依法设立的人民调解委员会的主持下,在纠纷当事人自愿的基础上,以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据,通过充分说理,耐心疏导、消除隔阂,帮助当事人就纠纷的解决达成协议。
人民调解作为基层群众自治活动的重要内容之一,具有雄厚的群众基础,通过民间纠纷的调解,体现了村民的自我教育、自我约束、自我管理、自我服务,是人民群众当家作主参与社会公务管理最直接的体现。
(三)人民调解是在农村进行法治建设的良好途径
从整体上来看,我国目前农村要远远落后于城市的法治进程,农民的法律意识比较淡薄,而且因为日常生活中对法律的需求不大,所以也缺乏学习法律的动力。人们对法律知识的了解主要是通过电视广播中的一些法治栏目,这些栏目对法律知识的讲解并不系统,有些案例离农民比较远,他们也不会过于关注,看过之后也不会留下很深的印象。而人民调解则可以弥补这方面的不足,成为农村法治宣传的重要舞台。首先,人民调解员自身有着良好的法律素养,既熟悉相关的法律法规,又了解当地的传统习惯、风土人情。有的地方还会定期地对调解员进行业务培训,使他们成为当地的法律专家,在村民对其进行法律咨询的过程中就宣传了法律,推动了农村的法治进程。其次,通过调解解决的纠纷都是发生在村民身边的案例,纠纷的当事人都是同村的村民,这样的案件和他们自身有密切的关系更容易引起人们的关注,而第一个案例都是进行法治教育的良好教材。最后,调解组织还是进行法治宣传的载体。有的地方政府把调解组织作为切入点,在农村广泛地开展普法宣传活动。人民调解委员会可以针对民间纠纷的具体情况,进行社会主义法制和社会主义公德的教育,容易收到较好的效果。为此人民调解委员会一方面要建立主动介入制度,积极为群众解决实际问题,通过合法途径为群众化解矛盾纠纷,真正把工作重点从事后处置转移到事前预防和事中控制上来;另一方面要围绕当前农村社会矛盾突出、群众反映强烈的热点、难点问题,有计划地组织农民学习宪法、刑法、民法、治安管理处罚法以及信访条例等相关法律法规知识,引导农民正确地运用法律知识合理表达自己的利益诉求,帮助农民维护自身的合法权益。
二、我国目前农村调解存在的问题
关于目前农村调解存在产问题学者们已有详细的论述,提出了一些观点和看法,如调解的范围过于狭窄、调解员的素质较低、调解缺乏经费的保障等等。笔者认为除了学者们已经提出的问题外,我国基层调解还存在以下问题:
(一)村民对调解员的信任度不够。人民调解员的任务是解决纠纷,所以其应该站在一个客观公正的立场上进行调解。另外,根据法律规定,调解是自愿的,所以调解员能否做到客观公正,或者说能否取得当事人的信任就直接决定了其受理案件的数量多少和调解作用能否充分地发挥。根据《人民调解委员会组织条例》的规定,人民调解委员会是村(居)民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织,因此,担任调解员的大多都是村委会的成员。村委会的成员按规定应由村民直接选举产生,但实际上,在多数农村真正由村民直接选举产生的村干部并不多,有的地方甚至依靠宗族势力的大小或者直接通过贿选来选任村干部。这就导致村民对他们的不信任,村干部在村民中也没有威望,村民即使有纠纷也不会选择调解,导致有的地方调解率十分低下。
(二)集体观念淡薄使得调解员的积极性不高。人民调解员都是本村的村民,除了调解纠纷外,他们也有自己的农业和副业需要经营管理。社会主义市场经济体制确立后,全国各地都在想方设法发展经济,发展经济成了所有工作的重中之重,农村也不例外。而农村经济的发展基本上都是靠各家各户单打独斗,正所谓八仙过海各显神通。所以在这种情况下,农村基本上就象是一盘散沙,没有整体的凝聚力。而人民调解员此时也不会把精力放在调解上,调解只是闲暇无事时的一项"副业"而已,特别是在调解纠纷和农活发生冲突时,往往会把农活放在第一位。
三、新农村建设改变了调解的社会环境
新农村建设是现代化进程中的重大历史任务,其内涵是:通过工业反哺农业、城市带动乡村的途径,在党和政府的引导作用下, 发挥农民的积极性和创造性,建设"生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的社会主义新农村。城镇化和新农村建设是相互依存和相互促进的。城市化进程带动新农村建设,新农村建设加速了城市化的进程,城市化进程和新农村建设是实现共同富裕、缩小城乡差别的有效途径。在新农村建设和城镇化的过程中,使得原来农村的社会基础发生了变化,从而改变了调解制度赖以生存的社会环境。
(一)新农村建设及其城镇化改变了农村的人口构成
正如前文所述,传统的农村是一个熟人社会,人们之间非常了解、熟悉。正是因为这种社会环境才使得法律在这里遭遇到了尴尬,从而给调解制度的存在提供了良好的土壤。但随着新农村建设及其城镇化进程的开展,一些较小的村庄可能需要合并,也可能几个村庄合并成一个城镇。这种情况下,生活在一起的并不再限于原来自己村庄的村民,而是有其他村的村民的介入,从而形成一个新的社会共同体。而原来属于不同村庄的村民之间并不是彼此熟悉了解的,相对来说比较陌生,此其一。其二,城镇化进程带动了农村第三产业的发展,提供了更多的就业岗位,这就会吸引许多外来人来农村从事各种各样的服务行业,使得人口构成更加复杂。这种在农村城镇化基础上形成的社会环境既不同于现在的城市,也不同于传统的农村,特别是村民对新的社会环境需要一个适应过程,所以这时调解制度依然是农村不可缺少的一项内容,但传统的调解制度显然已不能适应新形势的需要,急需改革。
(二)新农村建设及其城镇化改变了农村的经济结构
城镇化在一定程度上改变了农村现有的经济结构形式,会使农业在经济结构中的比重有所下降,第二和第三产业特别是第三产业会获得突飞猛进的增长。经济关系日益复杂化,村民之间的关系也开始呈现复杂化的趋势,这就会直接导致纠纷类型的多样化。社会主义新农村的建设有许多问题急待解决、有许多的矛盾急待化解、有许多的纠纷急待解除,为适应农村纠纷解决需求的多样化,进一步拓展人民调解工作的范围已迫在眉睫。人民调解的工作范围要从调解一般公民之间的纠纷拓展到调解公民与法人、与集体、与其他社会组织以及法人之间、社会组织之间的矛盾纠纷,调解范围涉及人身、财产、环境、经济、管理以及道德等诸多领域。这就会对传统的人民调解员提出更高的要求,既要熟悉传统的风俗习惯又要精通各方面的法律,并且调解的程序也要逐渐趋于规范化。
四、新的调解组织的构建
新农村建设及其城镇化将使农村发生翻天覆地的变化,同时也对调解制度提出了更高的要求,棚濑孝雄认为:"无论什么样的纠纷解决制度,在现实中其解决纠纷的形态和功能总是为社会的各种条件所规定。"[3]这对调解制度来说既是挑战也是机遇。调解组织可以以此为契机通过改革来解决以前存在的问题,同时树立自己良好的社会形象,发挥应有的作用。
(一)调解组织的设置
根据我国目前相关法律法规和政策的规定,农村的调解组织分为两级,一级设在村民委员会内部,一级设在乡镇。其中以村委会的调解组织为主,乡镇的调解组织对其进行业务上的指导。这种重复设置的直接后果是会使其中一方的作用被严重虚化,而且造成资源的浪费。在新农村建设中可以根据具体情况灵活设置,而不必搞统一模式。在已实现城镇化并且处于同一区域(该区域一般是乡镇政府所在地)的几个行政村可以不在村委会内部设置调解组织,而只设置乡镇一级的调解组织。其调解员优先从这几个行政村的村民中选任,也可以聘请业务水平较高的其他人员。而尚没有实现城镇化的行政村,可以依然保留现有的调解组织,和乡镇的调解组织之间没有任何关系,但都受司法行政部门的业务上的指导和监督。
(二)调解组织的双重角色
根据我国现行法律制度的相关规定,人民调解组织的性质是群众性组织,这种单一的性质已不能满足社会的需要。我们可以在保留其群众性组织的前提下,使其向中介组织方向发展。中共中央国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中要求:"鼓励发展农村法律、财务等中介组织,为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务。"在目前我国法律服务资源严重不足的情况下,由人民调解组织承担法律中介组织的功能是完全可行的。这样,人民调解组织就扮演着双重角色,作为群众性组织,它可以调解民间纠纷;作为中介组织它可以提供各种法律服务,来满足社会的需要。
(三)有偿服务与无偿服务相结合
人民调解组织作为群众性组织,其任务主要是调解民间纠纷,即村民之间发生的有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。对于此类纠纷的调解,应该是无偿服务,但应给予调解组织一定的财政补贴,可以由县、乡两级政府统筹。人民调解组织作为中介组织,可以为村民们的生产经营活动提供有偿的法律服务。这不仅可以为其解决资金来源不足的问题,确保调解员工作的稳定性,而且也可以使调解制度朝向良性的方向发展,以吸引更多的优秀人才参加到调解工作中去。
参考文献:
[1]马新福,宋明.人民调解与现代农村社会[J].徐州师范大学学报,2006,(2).
[2]费孝通.乡土中国生育制度[M].北京:北京大学出版社,1998.
[3](日)棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].王亚新译,北京:中国政法大学出版社, 2004.