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目前城乡经济发展差距仍然较大，城乡金融资源配置不平衡的矛盾仍然十分突出，尤其是县域及农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节，县域金融体系不完善，农民和农村小企业贷款难的现象仍然不同程度地存在。
县域经济是指在县级行政区划(包括县级市)范围内的一种区域经济，是我国国民经济中具有较强综合性和区域性特征的基本经济单元，小企业是其主体，“三农”经济是其重要组成部分。发展县域经济，推动城镇化进程，工业反哺农业，城市支持农村，既是农民摆脱贫困奔小康的必由之路，更是实现全面建设小康社会的根本基础。党的十七大报告提出，要以促进农民增收为核心，发展乡镇企业，壮大县域经济，多渠道转移农民就业，这充分表明了党中央对发展县域经济的高度重视。就当前的情况来看，加快县域经济发展步伐，无论对于繁荣农村经济，建设社会主义新农村，还是对于推进城乡经济的协调发展，构建社会主义和谐社会都具有重大的现实与战略意义。
银监会成立以来，认真贯彻落实党中央、国务院对全国经济金融工作的重要部署，紧紧围绕国家宏观调控大局，以支持县域经济发展为切入点，采取切实有效的措施，支持和引导银行业金融机构加强金融服务，支持社会主义新农村建设和社会主义和谐社会构建。一是积极推进大型商业银行深化改革，调整内部分工，建立差别化考核体系，发挥其县域机构对当地金融服务的重要作用。二是鼓励政策性银行对符合产业政策的服务企业提供金融服务，扩大对小企业贷款、微小贷款、科技创投等小额信贷业务的覆盖面。三是允许股份制商业银行、城市商业银行在县域设立分支机构，更好地促进中小商业银行为县域经济、新农村建设及小企业发展提供金融服务。四是大力推动深化农村信用社改革，调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策，引导银行业金融机构增加支农信贷投入，提高支农服务能力，促进农业增产、农民增收和农村经济发展。五是引导外资银行特别是有农村金融业务特长的外资银行参与我国农村金融改革，在资本、业务及技术等多领域与我国农村金融机构开展合作，参与新型农村金融机构试点工作，增强农村金融的服务功能。
我们必须清醒地认识到，目前城乡经济发展差距仍然较大，城乡金融资源配置不平衡的矛盾仍然十分突出，尤其是县域及农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节，县域金融体系不完善，体制机制不健全，机构功能不完备，基础设施不配套，农民和农村小企业贷款难的现象仍然不同程度地存在，整体服务水平远不适应社会主义新农村建设的需要。对此，必须从贯彻十七大精神、落实科学发展观、提高我国金融体系综合实力的高度，引导银行业金融机构完善城乡、地区金融布局，改善金融服务，加大对县域经济、“三农”、中小企业和欠发达地区的金融支持力度。具体来讲，应积极支持银行业金融机构实现“六大创新”。
机构创新
有效构建适应县域经济特点的银行业金融机构体系，是提升县域经济金融服务水平的重要基础和前提。一是按照“低门槛、严监管”原则，继续落实《银监会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，积极稳妥地推进调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策工作，在认真总结试点经验的基础上，在更多的农村地区设立村镇银行、贷款公司和农民资金互助社等新型农村金融机构，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系。二是继续落实《关于允许股份制商业银行在县域设立分支机构有关事项的通知》，促进股份制商业银行、城市商业银行等中小商业银行提高市场竞争力，更好地为县域经济、新农村建设和小企业发展提供金融服务，努力改善和提高县域金融服务覆盖度，激活县域金融市场，缩小金融发展的区域性差距，推进和谐社会建设。三是鼓励信托公司、租赁公司到县域设立机构开展业务，引导非银行金融机构科学发展。四是规范引导民间金融健康发展，积极推动有关部门制定颁布《民间借贷条例》，进一步规范和引导农村地区民间借贷，发挥其对农村金融服务的拾遗补缺作用。
功能创新
首先，继续发挥农信社主力军作用。农村信用社要坚持服务“三农”、做实县域的原则，持续推进深化改革，壮大县域金融力量，改善县域金融服务，继续发挥好支农主力军作用。要按照政企分开和市场化原则，稳步推进省联社改革，积极探索有利于发挥县域金融活力的管理新模式。要按照股份制导向，改革产权制度，优化股权结构，支持符合条件的机构跨地区设立分支机构、引进战略投资者并适时上市融资。
其次，稳步推进农业银行股份制改革和深化邮政储蓄银行改革。强化农业银行为“三农”服务的市场定位和责任，通过机制和体制的转换，利用其在县域的资金、网络和专业优势，切实提高对农业产业化、农村基础设施和农村城镇化建设的信贷支持质量和效益，加强对县域经济的金融服务。邮政储蓄银行要加快建立符合“三农”需求特点的零售业务体系，根据改革进程和风险管控能力，积极扩大涉农业务范围，促进邮政储蓄资金回流农村，探索建立符合“三农”需求的金融服务模式。
第三，支持农业发展银行在继续做好粮棉油收购融资的基础上，进一步拓宽融资渠道和业务范围，开办农业产业化龙头企业贷款、农业小企业贷款、农业基础设施贷款、农业综合开发贷款和农业生产资料贷款等业务，突出加大对农业综合开发、农村基础设施建设等中长期项目的金融支持，真正成为政策性金融服务“三农”的骨干和支柱。鼓励国家开发银行结合商业化转型，按照现代金融企业制度要求，以支持县域经济发展为切入点，积极探索支持“三农”的新途径和新方式，加大对农村地区中长期项目的金融服务，为农村基础设施建设提供支持服务。鼓励中国进出口银行运用出口信用手段，开办农产品出口卖方信贷业务，支持县域企业、农业企业“走出去”，拓展国际市场，发挥好政策性资金的引导作用。
机制创新
小企业融资是县域金融的重要组成部分，改善和加强小企业融资是县域经济领域和金融领域的一项非常重要的工作。开展好中小企业贷款的关键在于机制创新，重点建立和完善以下“六项机制”：一是利率的风险定价机制。小企业贷款有一定风险，为实现小企业贷款业务商业性的可持续发展，银行必须实行风险定价，根据风险程度确定相应利率，以足够的利差来覆盖小企业贷款的风险。二是独立核算机制。由于小企业贷款业务的特殊性，应对小企业贷款业务进行独立的成本和利润核算，以独立考察小企业贷款业务的经营管理业绩。三是高效的贷款审批机制。应对有条件的基层行进行合理授权，简化小企业贷款业务的审批程序，减少贷款审批层级，可实施“双人”或“四眼”原则，以适应小企业贷款业务“小、频、急”的特点。四是激励约束机制。要研究制定风险防范与正向激励并重的业绩考核评价办法，使小企业信贷人员的收入水平、职级晋升等个人利益能与其业绩紧密联系，从而充分调动工作积极性。五是专业化的人员培训机制。在减少贷款审批层级的同时，必须在各业务环节配备专业的、有经验的业务人员。银行要注重对从事此项业务的员工的专业化培训，以提高信贷人员的专业素质。六是违约信息通报机制。要注意收集和掌握各自业务区域内的恶意违约客户相关信息，并在本地区银行业金融机构内部定期通报，以防范风险，改善信用环境。
产品创新
一是鼓励银行业金融机构在成本可算、风险可控、信息充分披露的原则下，建立以市场需求为导向、战略合作与自主创新相结合的金融创新机制，针对县域多元化金融服务的特点，从拓宽收入来源、改善收入结构、控制金融风险、提高综合竞争力出发，将金融创新产品研发与定价、中台风险管控与后台管理信息系统有机结合起来，加快开发适应服务企业需要的金融产品，不断完善个人消费信用产品和工具，拓宽消费领域，大力提高创新能力和服务水平。二是督促各类银行业金融机构为农村地区提供多元化的金融服务，进一步完善农村银行业金融机构的计算机网络,利用电子化手段延伸农村金融的服务触角,采取在农村地区安装ATM的方法,扩大存取款业务的覆盖范围等；开办银行卡的农村地区银行业金融机构要向广大农民发放具有透支功能的银行卡，向农民提供授信和贷款等；适应现代农业发展的需要，完善银团贷款制度，推进综合业务经营试点，加大对重点龙头企业、流通体系建设、特色农业的信贷投入；适应小生产与大市场对接的需要，发展农产品期货市场，发挥引导生产、价格发现和规避风险的作用；适应农户融资需求的变化，放宽农户小额贷款对象、额度、利率和期限，将城市成熟的金融产品推广到农村；适应农户生活需求的变化，开发保障适度、保费低廉的农民财产、健康、意外等各种形式的保险产品。
制度创新
借鉴各国扶持农村金融的惯例，综合发挥货币政策、财税政策、监管政策的扶持作用，构建激励有效、风险可控、协调配套的政策扶持体系，在我国建立健全引导激励县域金融机构加大对县域金融服务的政策扶持长效机制。一是货币政策，对县域法人金融机构尤其是农村合作金融机构和新型农村金融机构应当继续实行差别存款准备金制度和再贷款支持。二是财税政策，在一定期限内继续保持减免农村金融机构营业税、所得税政策，对发放小企业贷款、农业贷款的金融机构给予适当贴息。三是监管政策，在严格监管的前提下，要实施金融创新的监管措施，适时适度放宽资金准入、机构准入和业务准入门槛，鼓励符合条件的农村金融机构按照市场原则投资、收购、兼并、重组中西部地区的农村金融机构；对经过政策扶持，经营财务状况仍然持续恶化、风险突出、严重资不抵债且救助无望的农村金融机构，坚决实行市场退出，提高金融体系健康度。
监管创新
县域金融监管面临的困难最多，压力最大，任务最重，必须把依法加强和改善县域金融监管作为县域金融工作的重中之重，着力构建风险为本的监管制度，加强监管有效性建设，突出重点领域监管，促进县域金融机构稳建经营和持续发展。一是完善县域金融监管体系。建立健全监管机构依法监管、金融企业风险内控、行业自律与社会监督有机结合的、全方位的县域金融监管体系。完善银行、证券和保险监管机构之间的协调、联动机制，要加强对县域金融机构的全方位全过程监管，实行与持续监管一致的市场准入政策，健全监管指标体系和风险监测预警体系，落实非现场监管与现场检查联动机制。实施法人机构属地监管，增加县域金融监管力量。二是坚持正向激励，突出重点。督促县域金融企业按照监管部门的要求，根据本企业的实际，建立符合本企业实际的良好的公司治理机制、健全的内部控制机制及科学合理的激励约束机制。改进监管的方式方法，实施分类监管，坚持正向激励，对发展好的银行，在监管政策尤其在准入政策上给予积极支持；对差的银行，要及时采取严格的限制性监管措施。与此同时，要尽快研究建立市场退出机制。
（作者系中国银监会银行监管二部副主任）
本文根据作者在经济日报集团主办的“金融服务与县域经济发展”专题研讨会的发言稿修改。
县域经济是指在县级行政区划(包括县级市)范围内的一种区域经济，是我国国民经济中具有较强综合性和区域性特征的基本经济单元，小企业是其主体，“三农”经济是其重要组成部分。发展县域经济，推动城镇化进程，工业反哺农业，城市支持农村，既是农民摆脱贫困奔小康的必由之路，更是实现全面建设小康社会的根本基础。党的十七大报告提出，要以促进农民增收为核心，发展乡镇企业，壮大县域经济，多渠道转移农民就业，这充分表明了党中央对发展县域经济的高度重视。就当前的情况来看，加快县域经济发展步伐，无论对于繁荣农村经济，建设社会主义新农村，还是对于推进城乡经济的协调发展，构建社会主义和谐社会都具有重大的现实与战略意义。
银监会成立以来，认真贯彻落实党中央、国务院对全国经济金融工作的重要部署，紧紧围绕国家宏观调控大局，以支持县域经济发展为切入点，采取切实有效的措施，支持和引导银行业金融机构加强金融服务，支持社会主义新农村建设和社会主义和谐社会构建。一是积极推进大型商业银行深化改革，调整内部分工，建立差别化考核体系，发挥其县域机构对当地金融服务的重要作用。二是鼓励政策性银行对符合产业政策的服务企业提供金融服务，扩大对小企业贷款、微小贷款、科技创投等小额信贷业务的覆盖面。三是允许股份制商业银行、城市商业银行在县域设立分支机构，更好地促进中小商业银行为县域经济、新农村建设及小企业发展提供金融服务。四是大力推动深化农村信用社改革，调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策，引导银行业金融机构增加支农信贷投入，提高支农服务能力，促进农业增产、农民增收和农村经济发展。五是引导外资银行特别是有农村金融业务特长的外资银行参与我国农村金融改革，在资本、业务及技术等多领域与我国农村金融机构开展合作，参与新型农村金融机构试点工作，增强农村金融的服务功能。
我们必须清醒地认识到，目前城乡经济发展差距仍然较大，城乡金融资源配置不平衡的矛盾仍然十分突出，尤其是县域及农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节，县域金融体系不完善，体制机制不健全，机构功能不完备，基础设施不配套，农民和农村小企业贷款难的现象仍然不同程度地存在，整体服务水平远不适应社会主义新农村建设的需要。对此，必须从贯彻十七大精神、落实科学发展观、提高我国金融体系综合实力的高度，引导银行业金融机构完善城乡、地区金融布局，改善金融服务，加大对县域经济、“三农”、中小企业和欠发达地区的金融支持力度。具体来讲，应积极支持银行业金融机构实现“六大创新”。
机构创新
有效构建适应县域经济特点的银行业金融机构体系，是提升县域经济金融服务水平的重要基础和前提。一是按照“低门槛、严监管”原则，继续落实《银监会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，积极稳妥地推进调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策工作，在认真总结试点经验的基础上，在更多的农村地区设立村镇银行、贷款公司和农民资金互助社等新型农村金融机构，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系。二是继续落实《关于允许股份制商业银行在县域设立分支机构有关事项的通知》，促进股份制商业银行、城市商业银行等中小商业银行提高市场竞争力，更好地为县域经济、新农村建设和小企业发展提供金融服务，努力改善和提高县域金融服务覆盖度，激活县域金融市场，缩小金融发展的区域性差距，推进和谐社会建设。三是鼓励信托公司、租赁公司到县域设立机构开展业务，引导非银行金融机构科学发展。四是规范引导民间金融健康发展，积极推动有关部门制定颁布《民间借贷条例》，进一步规范和引导农村地区民间借贷，发挥其对农村金融服务的拾遗补缺作用。
功能创新
首先，继续发挥农信社主力军作用。农村信用社要坚持服务“三农”、做实县域的原则，持续推进深化改革，壮大县域金融力量，改善县域金融服务，继续发挥好支农主力军作用。要按照政企分开和市场化原则，稳步推进省联社改革，积极探索有利于发挥县域金融活力的管理新模式。要按照股份制导向，改革产权制度，优化股权结构，支持符合条件的机构跨地区设立分支机构、引进战略投资者并适时上市融资。
其次，稳步推进农业银行股份制改革和深化邮政储蓄银行改革。强化农业银行为“三农”服务的市场定位和责任，通过机制和体制的转换，利用其在县域的资金、网络和专业优势，切实提高对农业产业化、农村基础设施和农村城镇化建设的信贷支持质量和效益，加强对县域经济的金融服务。邮政储蓄银行要加快建立符合“三农”需求特点的零售业务体系，根据改革进程和风险管控能力，积极扩大涉农业务范围，促进邮政储蓄资金回流农村，探索建立符合“三农”需求的金融服务模式。
第三，支持农业发展银行在继续做好粮棉油收购融资的基础上，进一步拓宽融资渠道和业务范围，开办农业产业化龙头企业贷款、农业小企业贷款、农业基础设施贷款、农业综合开发贷款和农业生产资料贷款等业务，突出加大对农业综合开发、农村基础设施建设等中长期项目的金融支持，真正成为政策性金融服务“三农”的骨干和支柱。鼓励国家开发银行结合商业化转型，按照现代金融企业制度要求，以支持县域经济发展为切入点，积极探索支持“三农”的新途径和新方式，加大对农村地区中长期项目的金融服务，为农村基础设施建设提供支持服务。鼓励中国进出口银行运用出口信用手段，开办农产品出口卖方信贷业务，支持县域企业、农业企业“走出去”，拓展国际市场，发挥好政策性资金的引导作用。
机制创新
小企业融资是县域金融的重要组成部分，改善和加强小企业融资是县域经济领域和金融领域的一项非常重要的工作。开展好中小企业贷款的关键在于机制创新，重点建立和完善以下“六项机制”：一是利率的风险定价机制。小企业贷款有一定风险，为实现小企业贷款业务商业性的可持续发展，银行必须实行风险定价，根据风险程度确定相应利率，以足够的利差来覆盖小企业贷款的风险。二是独立核算机制。由于小企业贷款业务的特殊性，应对小企业贷款业务进行独立的成本和利润核算，以独立考察小企业贷款业务的经营管理业绩。三是高效的贷款审批机制。应对有条件的基层行进行合理授权，简化小企业贷款业务的审批程序，减少贷款审批层级，可实施“双人”或“四眼”原则，以适应小企业贷款业务“小、频、急”的特点。四是激励约束机制。要研究制定风险防范与正向激励并重的业绩考核评价办法，使小企业信贷人员的收入水平、职级晋升等个人利益能与其业绩紧密联系，从而充分调动工作积极性。五是专业化的人员培训机制。在减少贷款审批层级的同时，必须在各业务环节配备专业的、有经验的业务人员。银行要注重对从事此项业务的员工的专业化培训，以提高信贷人员的专业素质。六是违约信息通报机制。要注意收集和掌握各自业务区域内的恶意违约客户相关信息，并在本地区银行业金融机构内部定期通报，以防范风险，改善信用环境。
产品创新
一是鼓励银行业金融机构在成本可算、风险可控、信息充分披露的原则下，建立以市场需求为导向、战略合作与自主创新相结合的金融创新机制，针对县域多元化金融服务的特点，从拓宽收入来源、改善收入结构、控制金融风险、提高综合竞争力出发，将金融创新产品研发与定价、中台风险管控与后台管理信息系统有机结合起来，加快开发适应服务企业需要的金融产品，不断完善个人消费信用产品和工具，拓宽消费领域，大力提高创新能力和服务水平。二是督促各类银行业金融机构为农村地区提供多元化的金融服务，进一步完善农村银行业金融机构的计算机网络,利用电子化手段延伸农村金融的服务触角,采取在农村地区安装ATM的方法,扩大存取款业务的覆盖范围等；开办银行卡的农村地区银行业金融机构要向广大农民发放具有透支功能的银行卡，向农民提供授信和贷款等；适应现代农业发展的需要，完善银团贷款制度，推进综合业务经营试点，加大对重点龙头企业、流通体系建设、特色农业的信贷投入；适应小生产与大市场对接的需要，发展农产品期货市场，发挥引导生产、价格发现和规避风险的作用；适应农户融资需求的变化，放宽农户小额贷款对象、额度、利率和期限，将城市成熟的金融产品推广到农村；适应农户生活需求的变化，开发保障适度、保费低廉的农民财产、健康、意外等各种形式的保险产品。
制度创新
借鉴各国扶持农村金融的惯例，综合发挥货币政策、财税政策、监管政策的扶持作用，构建激励有效、风险可控、协调配套的政策扶持体系，在我国建立健全引导激励县域金融机构加大对县域金融服务的政策扶持长效机制。一是货币政策，对县域法人金融机构尤其是农村合作金融机构和新型农村金融机构应当继续实行差别存款准备金制度和再贷款支持。二是财税政策，在一定期限内继续保持减免农村金融机构营业税、所得税政策，对发放小企业贷款、农业贷款的金融机构给予适当贴息。三是监管政策，在严格监管的前提下，要实施金融创新的监管措施，适时适度放宽资金准入、机构准入和业务准入门槛，鼓励符合条件的农村金融机构按照市场原则投资、收购、兼并、重组中西部地区的农村金融机构；对经过政策扶持，经营财务状况仍然持续恶化、风险突出、严重资不抵债且救助无望的农村金融机构，坚决实行市场退出，提高金融体系健康度。
监管创新
县域金融监管面临的困难最多，压力最大，任务最重，必须把依法加强和改善县域金融监管作为县域金融工作的重中之重，着力构建风险为本的监管制度，加强监管有效性建设，突出重点领域监管，促进县域金融机构稳建经营和持续发展。一是完善县域金融监管体系。建立健全监管机构依法监管、金融企业风险内控、行业自律与社会监督有机结合的、全方位的县域金融监管体系。完善银行、证券和保险监管机构之间的协调、联动机制，要加强对县域金融机构的全方位全过程监管，实行与持续监管一致的市场准入政策，健全监管指标体系和风险监测预警体系，落实非现场监管与现场检查联动机制。实施法人机构属地监管，增加县域金融监管力量。二是坚持正向激励，突出重点。督促县域金融企业按照监管部门的要求，根据本企业的实际，建立符合本企业实际的良好的公司治理机制、健全的内部控制机制及科学合理的激励约束机制。改进监管的方式方法，实施分类监管，坚持正向激励，对发展好的银行，在监管政策尤其在准入政策上给予积极支持；对差的银行，要及时采取严格的限制性监管措施。与此同时，要尽快研究建立市场退出机制。
（作者系中国银监会银行监管二部副主任）
本文根据作者在经济日报集团主办的“金融服务与县域经济发展”专题研讨会的发言稿修改。