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[摘要]本文在比较全国和各区域农业用水量变化态势的基础上，指明我国农业水资源利用中存在的主要问题，并对其成因进行解析。从完善水资源管理手段、改进农业节水技术体系、优化种植结构、发育农业用水市场、强化灌溉管理参与等方面，提出了我国农业水资源可持续利用的途径。
[关键词]农业用水量 可持续利用 用水效率 农业节水
[中图分类号] TV213 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2014）-5-289-2
农业水资源在我国农业经济发展中发挥着极其重要的作用，农业水资源可持续利用是农业可持续发展的前提。我国水资源相对短缺，随着社会经济持续稳定的发展，城市化进程的不断加快，工业用水和生活用水将会呈现上升的态势。在用水总量有限的条件下，农业用水量将出现零增长或负增长。如何化解我国农业用水资源短缺，实现农业水资源的可持续利用，已成为我国农业可持续发展面临的主要问题。
1全国和区域农业用水量变化
建国以后，全国农业用水量随着灌溉面积增加而迅速增长。农业用水量受气候等因素影响上下波动，但90年代中期以后总体上呈现稳中略降的态势，2009年全国农业用水量达到3723.1亿立方米，比1997年降低5.02%。尽管我国农业用水量占总用水量比例呈下降的态势，但仍然保持在60%以上，如图1所示。
通过区域农业用水量变化比较，得知东部地区农业用水量下降幅度大于中西部地区。2009年东部地区农业用水量达到1193.3亿立方米，比1997年下降12.22%；中部地区农业用水量为1144.2亿立方米，同比减少6.15%；而西部地区农业用水量达到1385.6亿立方米，比1997年增长3.31%，占全国农业用水量的37.22%，如图2所示。
2我国农业水资源利用中存在的主要问题
2.1部分省区农业水资源实际利用量超过可持续利用量
目前，尽管全国基本实现灌溉用水总量零增长，但农业发展仍受到水资源短缺的约束。辽宁、上海、山东、江苏、北京、河北、天津、黑龙江、河南、山西、甘肃、新疆、宁夏省区的农业水资源利用压力指数大于1，农业水资源开发利用率均已接近国际上公认40%的警戒线，即这些地区的农业水资源实际利用量均已趋近于水资源可持续利用量，农业水资源开发利用的难度越来越大。
2.2农业用水效率损失较大
农业灌溉用水效率是指在产出、技术及其他投入要素不变的情况下，可以减少的灌溉用水量。灌溉用水效率可以用有效水利用的比例来度量，即被作物利用的水与施加给作物的水之比，是对取水、输配水、田间灌溉到作物消耗全过程水量损失水平的评估，这就意味着存在着灌溉用水效率损失。我国农业灌溉节水增加1%，可使非农用水量增加2%以上。
我国农业灌溉用水效率总体水平略高于发展中国家，但低于发达国家。国际水资源管理所的研究表明，发展中国家地表水利用效率平均为30%左右，发达国家地表水利用效率高达70%—80%。我国地表水利用效率约为40%，黄河流域中游地区可达到60%。一般发展中国家地下水利用效率比地表水利用效率大约高20%，而我国则高30%-40%。由于供水基础设施长期得不到维修更新，渠系完好率低，工程配套差，灌溉方式粗放等问题，渠道灌溉区用水效率仅为30%-40%，机井灌溉区也只有60%，单方水生产粮食的能力仅为1.0公斤，一些发达国家达到2公斤以上。我国有近60%的灌溉水资源在输水、配水和田间灌水过程中被损失，农业灌溉节水潜力很大。
2.3水资源密集型农产品所占比重较大
我国农业生产对灌溉的依赖性较强，全国2/3以上农产品是由占耕地1/2的灌溉耕地生产的。多年以来，全国水资源密集型农作物播种面积占整个农作物播种面积的比重连续达到50%以上。2009年全国农产品种植结构中，包括耗水量较大的水稻、小麦等粮食作物播种面积为10898.6万公顷，比2000年增加52.3万公顷，占农作物总播种面积的68.70%；而耗水量较小的棉花播种面积495.2万公顷，同比增加91.1万公顷，占总播种面积的3.12%；油料播种面积1365.2万公顷，同比减少174.8万公顷，占农作物总播种面积的8.61%；糖料播种面积188.4万公顷，占总播种面积的1.19%；蔬菜种植面积1841.4万公顷，占总播种面积的11.61%。
3农业水资源利用问题的成因分析
3.1农业水价较低，市场扭曲
合理的水价要使农民可以承受，提高农民的种粮积极性。目前我国的国有水利工程农业供水价格仍然低于成本，农业水价与价值相背离，致使水费在农产品成本结构中的比例不合理。据全国农产品成本调查资料， 全国粮食平均每亩排灌费仅占每亩物质费用的5%左右，占总节水农业生产成本的3%左右，而化肥费用的同一指标则分别达到35%和20%， 两者相差高达6倍多。显然农业水费的支出与水在农业生产中所起的重要作用极不相符。就全国而言， 我国现行的农业水价仅为供水成本的33.4%， 而在供水成本中， 运行费占38.7%， 高于水價占供水成本的比重， 农业水价尚不足以补偿供水的运行成本。水价无法维持水利工程的正常运行， 灌溉工程因资金缺乏而维护不足，农业用水效益严重衰减。
3.2灌溉方式粗放，水资源费标准低
我国农业灌溉方式落后，许多地区存在输水渠道失修和配套不全的现象。用水模式粗放，不利于水资源的可持续利用，国务院决定对农业生产取水征收水资源费。但需要强调的是，对于农业生产直接取水收费只是一种手段，目的在于促进灌溉方式转变，培养农民节约用水意识。而且在做出规定时，统筹考虑了减轻农民负担与促进水资源节约利用两个因素，分不缴、免缴和低标准缴纳三种情况作了规范：（1）明确了农民不需要缴纳水资源费的情形。规定农民使用本集体的水塘、水库中的水，家庭生活和畜禽饮用等少量取水，均不需要申请取水许可，也不需要缴纳水资源费。农民使用供水工程例如水库中的水，只需向供水工程单位缴纳水费，水资源费由供水工程单位向国家统一缴纳。（2）规定农业生产用水在定额内免缴水资源费。省、自治区、直辖市应当核定农业生产用水定额，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源从事农业生产的，只要没有超过定额，就不需要缴纳水资源费。也就是说，对于大量的、分散的个体农民而言，基本上都可以免缴水资源费。（3）农业生产超定额取水的，虽然需要缴纳水资源费，但水资源费征收标准也比较低。按照国家规定，农业生产取水的水资源费征收标准，应当根据当地水资源条件、农村经济发展状况和促进农业节约用水需要制定。农业生产取水的水资源费征收标准应当低于其他行业例如工业用水、城市生活用水的水资源费征收标准，粮食作物的水资源费征收标准应当低于经济作物的水资源费征收标准，具体征收步骤和范围由省级人民政府规定。 3.3农业节水技术尚未普及
目前我国已采用的节水技术使用范围较小，普及率低。2009年农业节水灌溉面积达到3.86亿亩，节水灌溉面积占总灌溉面积的比例仅为39.52%。大部分灌区仍采用传统的地面灌水方法，灌溉水利用系数平均为0.45。所采用的节水技术种类也相对单调，缺乏农业节水灌溉管理技术。此外，集雨利用技术、污水回用技术、海水淡化技术等在我国农业上还仅仅处于开发阶段，尚未达到普及推广的水平。
4我国农业水资源可持续利用的途径
4.1实行农业水资源的宏观总量控制和微观定额管理
区域农业水资源合理配置与利用必须通过行政手段与经济手段共同作用，实施政府调控、市场引导、公众参与的运行机制。凸显政府规制的作用，建立有效的取水许可总量控制体系。提高终端用水效率，减少水量消耗，取得节约水量的效益。推进末级渠系水价改革与供水管理体制改革，规范农业供水行为，使灌溉管理制度中各行为主体相互协调，实现各行为主体之间关系的整合。减少不合理需求，实现高效用水的节水激励机制。进而提高灌溉水资源的综合利用率，确保农业水资源的有效供给，提高农作物单位面积产量，以更少的农业用水实现更大的区域经济增长。
4.2保障农业节水技术体系的推广和升级
政府应确保包括灌溉技术、雨水集蓄和农艺技术等在内的农业节水体系的实施，注重提高输配水技术、田间节水灌溉技术水平，增强技术的配套性和集成性。推广先进节水工艺、技术、设备和产品，开展渠道防渗、管道输水和田间节水工程建设，进一步研究推广更经济、适用的节水栽培技术。在农业用水量零增长、耕地和灌溉面积总体上不增加的条件下，稳定提高农业综合生产能力。
为鼓励农民购买低耗水灌溉设备，提高用户更新改造灌溉系统的积极性，可制定相应的政策：①通过水费体制进行鼓励，例如，向安装使用低耗水设备的农民采用加速折旧或水费赊欠的办法。②通过对购买改进的用水系统实行优惠或补贴的办法来鼓励，例如，政府给予农民补贴或以优惠价提供设备。③还可以对购买改进灌溉设备的农户实行低息贷款，以鼓励采用低耗水灌溉系统等。
4.3改善区域农业产业结构和农作物种植结构
以水资源禀赋为依据，在区域层次上进行农业产业结构调整，增大节水型农业所占的比例，在农业产业部门层次上促进用水效率提高。在农业生产力布局层次上限制耗水量大的农作物发展，应大幅度压减水稻、小麦等高耗水作物种植比例。在对经济效益不产生严重影响的情况下，选择耗水量较低的作物种植（如花生、向日葵、高粱、蔬菜等）来替代上述高耗水作物，以促使作物种植方式和种植结构的变化，从而减少作物需水量。同时，加强作物品种改良，积极培育耐旱的优质高效农业品种或发展雨热同期作物。注重发展高附加值的农作物，减少因使用节水灌溉设备而增加的成本压力，提高农业经济效益。可以考虑通过国际贸易方式，进口一些高耗水产品，减少国内农业水资源消耗，以缓解水资源短缺的压力。
4.4充分利用水市场，改进各部门的用水量分配
在国家对水资源拥有所有权的前提下，可以逐步放开使用经营权，将水权中的所有权和使用权剥离，把农业水资源使用权（用水权） 纳入市场。水市场可在同一个水管区或灌溉区内的用水户之间和不同水管区的用水户或用水户协会之间两种水平上运作。水市场交易中，对放弃用水者给予补偿，这为水资源的高效利用提供了激励机制。
在政府统一管理水资源的前提下，水资源使用者通过取水许可等法定程序有偿取得水资源使用权，并在法定的范围内有偿转让。按照市场规则进行运作，通过认购水权、转让水权等方式，水资源将会配置到效益高的地方。效益低的地方可以转让部分或全部用水权，进行节水改造或兴修水利工程，促使水资源从低价值使用向高价值使用的转让，提高了水资源的利用效率和使用价值，并保证了水资源长期稳定的供给。
4.5改进用水户参与灌溉管理，提高农业用水效率
在实施农业节水體系的实践中，需开展社区用水的能力建设，引导利益相关者参与。用水户参与灌溉管理的基本组织形式为“灌区专业管理机构+用水者协会+用水农户”的模式。即骨干工程归灌区专管机构管理，支渠或斗渠以下归用水者协会管理。用水者协会以灌溉农户为基本会员，为其提供有效的农业用水服务，提高农业用水效率，促进区域农业稳产高产。用水者协会具体负责末级渠系的水量分配、水费计收和渠系工程维护管理等。用水户在协会的框架内，民主协商灌水事务，确定灌溉系统维护出工、水费收支等合理分摊，充分发挥全体用水户民主决策、民主管理、民主监督的作用。
参考文献
[1]水利部水资源司，全国节水型社会建设试点经验资料汇编，中国水利水电出版社，2004.
[2]王新程，水资源有计划市场配置理论，中国环境科学出版社，2005.
[3]谢永刚，水权制度与经济绩效，经济科学出版社，2004.
[4]彭新育等，农业水资源的空间配置研究，自然资源学报，1998.13（3）：222-228.
[5]胡和平等，农业水资源的高效利用与可持续发展，中国农村水利水电，1999：1：3-17.
[6]周曙东等，农业灌溉用水现状及制度创新，南京农业大学学报，2003.4：8-14.
[关键词]农业用水量 可持续利用 用水效率 农业节水
[中图分类号] TV213 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2014）-5-289-2
农业水资源在我国农业经济发展中发挥着极其重要的作用，农业水资源可持续利用是农业可持续发展的前提。我国水资源相对短缺，随着社会经济持续稳定的发展，城市化进程的不断加快，工业用水和生活用水将会呈现上升的态势。在用水总量有限的条件下，农业用水量将出现零增长或负增长。如何化解我国农业用水资源短缺，实现农业水资源的可持续利用，已成为我国农业可持续发展面临的主要问题。
1全国和区域农业用水量变化
建国以后，全国农业用水量随着灌溉面积增加而迅速增长。农业用水量受气候等因素影响上下波动，但90年代中期以后总体上呈现稳中略降的态势，2009年全国农业用水量达到3723.1亿立方米，比1997年降低5.02%。尽管我国农业用水量占总用水量比例呈下降的态势，但仍然保持在60%以上，如图1所示。
通过区域农业用水量变化比较，得知东部地区农业用水量下降幅度大于中西部地区。2009年东部地区农业用水量达到1193.3亿立方米，比1997年下降12.22%；中部地区农业用水量为1144.2亿立方米，同比减少6.15%；而西部地区农业用水量达到1385.6亿立方米，比1997年增长3.31%，占全国农业用水量的37.22%，如图2所示。
2我国农业水资源利用中存在的主要问题
2.1部分省区农业水资源实际利用量超过可持续利用量
目前，尽管全国基本实现灌溉用水总量零增长，但农业发展仍受到水资源短缺的约束。辽宁、上海、山东、江苏、北京、河北、天津、黑龙江、河南、山西、甘肃、新疆、宁夏省区的农业水资源利用压力指数大于1，农业水资源开发利用率均已接近国际上公认40%的警戒线，即这些地区的农业水资源实际利用量均已趋近于水资源可持续利用量，农业水资源开发利用的难度越来越大。
2.2农业用水效率损失较大
农业灌溉用水效率是指在产出、技术及其他投入要素不变的情况下，可以减少的灌溉用水量。灌溉用水效率可以用有效水利用的比例来度量，即被作物利用的水与施加给作物的水之比，是对取水、输配水、田间灌溉到作物消耗全过程水量损失水平的评估，这就意味着存在着灌溉用水效率损失。我国农业灌溉节水增加1%，可使非农用水量增加2%以上。
我国农业灌溉用水效率总体水平略高于发展中国家，但低于发达国家。国际水资源管理所的研究表明，发展中国家地表水利用效率平均为30%左右，发达国家地表水利用效率高达70%—80%。我国地表水利用效率约为40%，黄河流域中游地区可达到60%。一般发展中国家地下水利用效率比地表水利用效率大约高20%，而我国则高30%-40%。由于供水基础设施长期得不到维修更新，渠系完好率低，工程配套差，灌溉方式粗放等问题，渠道灌溉区用水效率仅为30%-40%，机井灌溉区也只有60%，单方水生产粮食的能力仅为1.0公斤，一些发达国家达到2公斤以上。我国有近60%的灌溉水资源在输水、配水和田间灌水过程中被损失，农业灌溉节水潜力很大。
2.3水资源密集型农产品所占比重较大
我国农业生产对灌溉的依赖性较强，全国2/3以上农产品是由占耕地1/2的灌溉耕地生产的。多年以来，全国水资源密集型农作物播种面积占整个农作物播种面积的比重连续达到50%以上。2009年全国农产品种植结构中，包括耗水量较大的水稻、小麦等粮食作物播种面积为10898.6万公顷，比2000年增加52.3万公顷，占农作物总播种面积的68.70%；而耗水量较小的棉花播种面积495.2万公顷，同比增加91.1万公顷，占总播种面积的3.12%；油料播种面积1365.2万公顷，同比减少174.8万公顷，占农作物总播种面积的8.61%；糖料播种面积188.4万公顷，占总播种面积的1.19%；蔬菜种植面积1841.4万公顷，占总播种面积的11.61%。
3农业水资源利用问题的成因分析
3.1农业水价较低，市场扭曲
合理的水价要使农民可以承受，提高农民的种粮积极性。目前我国的国有水利工程农业供水价格仍然低于成本，农业水价与价值相背离，致使水费在农产品成本结构中的比例不合理。据全国农产品成本调查资料， 全国粮食平均每亩排灌费仅占每亩物质费用的5%左右，占总节水农业生产成本的3%左右，而化肥费用的同一指标则分别达到35%和20%， 两者相差高达6倍多。显然农业水费的支出与水在农业生产中所起的重要作用极不相符。就全国而言， 我国现行的农业水价仅为供水成本的33.4%， 而在供水成本中， 运行费占38.7%， 高于水價占供水成本的比重， 农业水价尚不足以补偿供水的运行成本。水价无法维持水利工程的正常运行， 灌溉工程因资金缺乏而维护不足，农业用水效益严重衰减。
3.2灌溉方式粗放，水资源费标准低
我国农业灌溉方式落后，许多地区存在输水渠道失修和配套不全的现象。用水模式粗放，不利于水资源的可持续利用，国务院决定对农业生产取水征收水资源费。但需要强调的是，对于农业生产直接取水收费只是一种手段，目的在于促进灌溉方式转变，培养农民节约用水意识。而且在做出规定时，统筹考虑了减轻农民负担与促进水资源节约利用两个因素，分不缴、免缴和低标准缴纳三种情况作了规范：（1）明确了农民不需要缴纳水资源费的情形。规定农民使用本集体的水塘、水库中的水，家庭生活和畜禽饮用等少量取水，均不需要申请取水许可，也不需要缴纳水资源费。农民使用供水工程例如水库中的水，只需向供水工程单位缴纳水费，水资源费由供水工程单位向国家统一缴纳。（2）规定农业生产用水在定额内免缴水资源费。省、自治区、直辖市应当核定农业生产用水定额，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源从事农业生产的，只要没有超过定额，就不需要缴纳水资源费。也就是说，对于大量的、分散的个体农民而言，基本上都可以免缴水资源费。（3）农业生产超定额取水的，虽然需要缴纳水资源费，但水资源费征收标准也比较低。按照国家规定，农业生产取水的水资源费征收标准，应当根据当地水资源条件、农村经济发展状况和促进农业节约用水需要制定。农业生产取水的水资源费征收标准应当低于其他行业例如工业用水、城市生活用水的水资源费征收标准，粮食作物的水资源费征收标准应当低于经济作物的水资源费征收标准，具体征收步骤和范围由省级人民政府规定。 3.3农业节水技术尚未普及
目前我国已采用的节水技术使用范围较小，普及率低。2009年农业节水灌溉面积达到3.86亿亩，节水灌溉面积占总灌溉面积的比例仅为39.52%。大部分灌区仍采用传统的地面灌水方法，灌溉水利用系数平均为0.45。所采用的节水技术种类也相对单调，缺乏农业节水灌溉管理技术。此外，集雨利用技术、污水回用技术、海水淡化技术等在我国农业上还仅仅处于开发阶段，尚未达到普及推广的水平。
4我国农业水资源可持续利用的途径
4.1实行农业水资源的宏观总量控制和微观定额管理
区域农业水资源合理配置与利用必须通过行政手段与经济手段共同作用，实施政府调控、市场引导、公众参与的运行机制。凸显政府规制的作用，建立有效的取水许可总量控制体系。提高终端用水效率，减少水量消耗，取得节约水量的效益。推进末级渠系水价改革与供水管理体制改革，规范农业供水行为，使灌溉管理制度中各行为主体相互协调，实现各行为主体之间关系的整合。减少不合理需求，实现高效用水的节水激励机制。进而提高灌溉水资源的综合利用率，确保农业水资源的有效供给，提高农作物单位面积产量，以更少的农业用水实现更大的区域经济增长。
4.2保障农业节水技术体系的推广和升级
政府应确保包括灌溉技术、雨水集蓄和农艺技术等在内的农业节水体系的实施，注重提高输配水技术、田间节水灌溉技术水平，增强技术的配套性和集成性。推广先进节水工艺、技术、设备和产品，开展渠道防渗、管道输水和田间节水工程建设，进一步研究推广更经济、适用的节水栽培技术。在农业用水量零增长、耕地和灌溉面积总体上不增加的条件下，稳定提高农业综合生产能力。
为鼓励农民购买低耗水灌溉设备，提高用户更新改造灌溉系统的积极性，可制定相应的政策：①通过水费体制进行鼓励，例如，向安装使用低耗水设备的农民采用加速折旧或水费赊欠的办法。②通过对购买改进的用水系统实行优惠或补贴的办法来鼓励，例如，政府给予农民补贴或以优惠价提供设备。③还可以对购买改进灌溉设备的农户实行低息贷款，以鼓励采用低耗水灌溉系统等。
4.3改善区域农业产业结构和农作物种植结构
以水资源禀赋为依据，在区域层次上进行农业产业结构调整，增大节水型农业所占的比例，在农业产业部门层次上促进用水效率提高。在农业生产力布局层次上限制耗水量大的农作物发展，应大幅度压减水稻、小麦等高耗水作物种植比例。在对经济效益不产生严重影响的情况下，选择耗水量较低的作物种植（如花生、向日葵、高粱、蔬菜等）来替代上述高耗水作物，以促使作物种植方式和种植结构的变化，从而减少作物需水量。同时，加强作物品种改良，积极培育耐旱的优质高效农业品种或发展雨热同期作物。注重发展高附加值的农作物，减少因使用节水灌溉设备而增加的成本压力，提高农业经济效益。可以考虑通过国际贸易方式，进口一些高耗水产品，减少国内农业水资源消耗，以缓解水资源短缺的压力。
4.4充分利用水市场，改进各部门的用水量分配
在国家对水资源拥有所有权的前提下，可以逐步放开使用经营权，将水权中的所有权和使用权剥离，把农业水资源使用权（用水权） 纳入市场。水市场可在同一个水管区或灌溉区内的用水户之间和不同水管区的用水户或用水户协会之间两种水平上运作。水市场交易中，对放弃用水者给予补偿，这为水资源的高效利用提供了激励机制。
在政府统一管理水资源的前提下，水资源使用者通过取水许可等法定程序有偿取得水资源使用权，并在法定的范围内有偿转让。按照市场规则进行运作，通过认购水权、转让水权等方式，水资源将会配置到效益高的地方。效益低的地方可以转让部分或全部用水权，进行节水改造或兴修水利工程，促使水资源从低价值使用向高价值使用的转让，提高了水资源的利用效率和使用价值，并保证了水资源长期稳定的供给。
4.5改进用水户参与灌溉管理，提高农业用水效率
在实施农业节水體系的实践中，需开展社区用水的能力建设，引导利益相关者参与。用水户参与灌溉管理的基本组织形式为“灌区专业管理机构+用水者协会+用水农户”的模式。即骨干工程归灌区专管机构管理，支渠或斗渠以下归用水者协会管理。用水者协会以灌溉农户为基本会员，为其提供有效的农业用水服务，提高农业用水效率，促进区域农业稳产高产。用水者协会具体负责末级渠系的水量分配、水费计收和渠系工程维护管理等。用水户在协会的框架内，民主协商灌水事务，确定灌溉系统维护出工、水费收支等合理分摊，充分发挥全体用水户民主决策、民主管理、民主监督的作用。
参考文献
[1]水利部水资源司，全国节水型社会建设试点经验资料汇编，中国水利水电出版社，2004.
[2]王新程，水资源有计划市场配置理论，中国环境科学出版社，2005.
[3]谢永刚，水权制度与经济绩效，经济科学出版社，2004.
[4]彭新育等，农业水资源的空间配置研究，自然资源学报，1998.13（3）：222-228.
[5]胡和平等，农业水资源的高效利用与可持续发展，中国农村水利水电，1999：1：3-17.
[6]周曙东等，农业灌溉用水现状及制度创新，南京农业大学学报，2003.4：8-14.