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摘要：利害关系人提起环境影响评价诉讼的问题随着邻避设施选址纠纷的增多而越来越得到重视，但判断环境影响评价利害关系人诉讼的标准一直很模糊。主要原因是对作为判断利害关系的“合法权益”存在理解上的分歧。环境影响评价行政诉讼案件中界定利害关系人的标准应当是环境利益，而非司法解释或已有案例中所依据的相邻权。并且，通过界定作为“合法利益”的环境利益的范围，可以给环境影响评价案件中利害关系人范围的确定给出一个实践标准。然而，由于环境利益天然所具有的公益性，利害关系人提起的环境影响评价行政诉讼中存在利益代表不完整的问题，还需未来发展环境行政公益诉讼进行补充，以实现对人民群众环境利益的全面保护。
关键词：环境影响评价 ;利害关系人;环境利益;客观诉讼;环境行政公益诉讼
中图分类号：D9253 文献标志码：A 文章编号：1008-5831（2021）03-0181-10
邻避效应（Not in My Back Yard“NIMBY”）近年来在中国社会中出现得越来越频繁。邻避设施建设项目的周边居民反对相关建设项目而走上街头形成的群体性事件不时见诸报端。由于邻避设施的建设项目会对周边造成重大的环境影响，故而环境影响评价成为这类纠纷所关注的焦点。环境影响评价制度作为一项建设项目环境管理的重要法律制度，也是建设项目周边居民保护其自身环境利益的重要法律武器。在解决邻避设施建设项目带来的环境纠纷中，司法的作用显而易见。一方面，可以通过更有效率的纠纷解决机制保障相关利益方的权益;另一方面，也可以减少群体性事件带来的社会不安定因素。认定环境影响评价行政诉讼案件的原告是否是利害关系人并具有诉讼主体资格，是这一类型案件的重要争议焦点。然而，在司法实践中，利害关系人的界定不明晰，以及利害关系人“合法权益”的范围过于狭窄等原因，阻碍了利害关系人进入法院通过提起环境影响评价诉讼来实现保护其合法利益与监督行政机关合法行政的目的。考察相关案例就会发现，环境运动不仅仅只是发生在街头，现在更多的是通过司法体系来得以实现其环境保护的目的。以中国台湾地区的经验为例，过去10年间，中国台湾地区在环境影响评估事件上作出了不少重要的裁判。“这些裁判的内容刻画出中国台湾地区环境管理新典范，也改变了中国台湾地区环境运动的进程设定，让原本需要走上街头、大声疾呼的环境运动可以透过相关管理机构来预防和减轻开发行为对环境的不良影响”[1]。风险時代的来临，对环境问题的解决提出了更多的要求，司法作为建设民主法治国家的重要环节，通过司法方式解决社会中重大的环境争议本就是“法治国家”建设的应有之义。本文拟通过探索如何界定环境影响评价行政诉讼中“利害关系人”及其受影响的“合法权益”，探讨发挥司法的力量解决邻避设施选址纠纷以及保护建设项目周边居民环境利益的问题，以促进环境影响评价制度发挥其真正的作用。
一、环境影响评价中利害关系人“合法权益”的认定标准
我国行政诉讼立法与实践发展历经多次立法修改和多部司法解释的颁布，原告的诉讼主体资格经过了一个从相对人扩展到利害关系人的发展过程。利害关系人获得原告诉讼主体资格以2000年颁布的《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>的若干问题的解释》（以下简称2000年《解释》）第12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”来确定。由于2000年《解释》并没有明确“与具体行政行为有法律上利害关系”的含义与范围，所以如何理解与适用这一规定是近年理论与实践讨论的热点。然而，直到2014年新修订的《行政诉讼法》出台，依然没有能够明确地界定“利害关系”与“利害关系人”，从而使之成为典型的不确定法律概念。在缺乏法定解释和判例“划界”的情况下，“内涵与外延根本得不到确定、固定以及统一，很难保障具体案件中司法裁判标准的统一”[2]。利害关系人的范围难以确定的现实状况，导致利益受到影响的人难以提起利害关系人之诉阻止那些行政决定在将来可能带来的不良影响。
（一）现有环境影响评价案件中利害关系的认定标准及其缺陷
2018年以前作出的法院判决中，对确定利害关系人诉讼主体资格所援引法律依据基本上是2000年《解释》的第12条，这一条是对利害关系人获得诉讼主体资格的总括性规定。并在第13条中规定了四种可以提起行政诉讼的具体情形以细化利害关系人的认定标准。在环境影响评价行政诉讼案例中，利害关系人原告诉讼主体资格认定标准所依据的是2000年《解释》的第13条第一项之规定，即具体行政行为涉及相邻权的可以提起行政诉讼2000年《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>的若干问题的解释》第13条：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）倍速的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;（二）与倍速的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的;（三）要求主管机关依法追究加害人法律责任的;（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。。这其实是因为受“规范保护理论”的影响，长期以来在我国行政诉讼的司法实践中，原告获得诉讼主体资格必须以权利受损害为前提。
在已有的环境影响评价案例中，很多法院就执行的是否具有相邻权来认定利害关系人是否具有原告诉讼主体资格的标准。如北京市高级人民法院2015年在王春等4人不服被告中华人民共和国环境保护部《关于大广公路蒙冀界至承德段工程环境影响报告书的批复》案作出的行政裁定书（高行终字〔2015〕1000号）中，法官列出的争议焦点就在对环境影响评价的利害关系人的原告诉讼主体资格认定问题上，最终以原告的耕地位于被征收土地的范围从而不具有相邻权，进而认为原告不是本案的利害关系人;又如，在贾荣娣不服镇江市环境保护局新区分局环境保护行政许可案作出的行政判决书（镇行终字〔2011〕0036号）中，法院认为原告因对争议楼盘镇江新区丁卯江南世家2幢302室的房产享有所有权而是本案的利害关系人;再如，原告郑学武、陈天才等15人不服被告贵州省修文县生态文明建设局于2012年8月22日作出的修环评复字〔2012〕37号《关于对修文县城市建设投资开发有限公司<修文县城南片区路网工程建设项目环境影响报告书>的批复》案的行政判决书（清环保行初字〔2013〕3号）中指出，“原告提供了身份证复印件、农村承包土地基本情况登记、修文县重大基础设施和城市建设项目指挥部、征地现场照片等证据，证实原告承包的土地处于第三人拟建设项目所在地”。由以上几个案例的裁判文书不难看出，关于利害关系人认定标准主要依据的是建设项目与原告的财产之间是否存在相邻权关系。 因此，被诉的建设项目要能够对处于相邻关系中的利害關系人产生一定私益上的侵害或者威胁，才能具有原告诉讼主体资格，如对利害关系人的采光、通风造成影响或者发出噪声、振动等影响原告的正常生活，或污染物对利害关系人的财产造成损害或威胁等。所以，德国法又将这类诉讼称为“邻人诉讼”[3]。所谓“邻人之诉”是德国法在早期的一个关于“建设法上邻人之诉”的判决中提出的判断原告诉讼主体资格的标准。在建设法规无法导出邻人的公权力时，只有当建设许可对邻人受财产权保障的利益所造成之事实上的影响，不仅具有“持续性”，而且已达到“重大而难以忍受”的程度时，才可以例外地允许法院直接以财产权作为构建邻人公权力的法规范[3]。
但是，在民法上，关于环境侵权损害的研究已经表明，相邻关系制度在环境利益受到损害时，已经不能够满足救济的需要，必须对其加以调整[4]。所以，再将利害关系人的合法权益范围限定在基于不动产相邻关系的权利基础之上，就与现代环境损害救济的思路相违背。况且，在很多环境影响评价案件中，并不存在直接影响财产利益或人身利益的状况，仅仅只是导致环境质量恶化，即天不再蓝、水不再清。所以，基于人身权或财产权保护的思路，在利害关系人提起的环境影响评价行政诉讼中，反而成为利害关系人获得司法救济的阻碍原因。
（二）对利害关系认定标准的的扩张利害关系包含法律上的利害关系和事实上的利害关系
学术界一直对“有法律上的利害关系”存在两个面向上的理解：其一，广义理解。这种理解倾向于对原告资格范围的扩大。最高人民法院副院长江必新就认为，“随着司法实践的不断发展，法院对利害关系人的解释将越来越倾向于宽松，这也是一个世界性趋势”[5]，因而只要是行政行为对公民、法人和其他组织可能带来不利的影响，都应该认为其获得原告诉讼主体资格。考察美国法治实践就会发现，美国通过司法判例这些司法判例包括：哈德逊景观保护会议（SHPC）诉联邦电力委员会（FPC）案以及联合基督教堂通讯办公室（OCUCC）诉联邦通讯委员会（FCC）案。，使“管制计划的预定受益人和其他受到行政机关作为或不作为间接影响的人”可以获得诉讼主体资格 [6]。其二，狭义理解。这种理解将利害关系的范围限制在很狭窄的空间里，认为必须是与当事人有切身的利害关系，并且这种利害关系所涉及的权益须为法律所确定。基本上，这种理解将利害关系的理解等同于了公法上的权利[7]。后者的理解，也是前述环境影响评价行政诉讼案件中对利害关系人原告诉讼主体资格的理解。
2014年新修订之《行政诉讼法》将旧法规定的“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告”改为了“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，从而进一步将行政诉讼原告主体资格扩大化[8]。结合1989年的《行政诉讼法》和2000年《解释》关于原告和利害关系人的规定可以发现，新修订的《行政诉讼法》将利害关系的涵盖面明显进行了扩大。2018年2月颁布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称2018年《解释》）第12条在2000年《解释》第13条的基础上 2018年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第12条：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第25条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的;（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的;（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的;（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;（六）其他与行政行为有利害关系的情形。，增加了一种情形，即“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的机关作出或者未作出处理的”。2018年《解释》将利害关系人的认定范围进一步扩大。新的《行政诉讼法》对“利害关系”范围的扩大，明显表明了立法者的态度，说明其更倾向于广义的理解，这也更符合利害关系人诉讼的本意。
（三）建立新的利害关系人“合法权益”的认定标准：基于对良好环境的需求而产生的环境利益保护
2018年《解释》中基于“保护合法权益”基础上认定与行政行为有利害关系的标准，比前一种基于相邻权保护而认定的利害关系标准，其保护范围更大，更适合在环境影响评价的案件中适用。由此，“合法权益”的认定变成了认定环境影响评价利害关系人诉讼中的关键因素。环境影响评价是对规划或者项目建成后可能发生的环境影响进行事前的预测、分析和评估，主要以环境标准作为依据来判断环境影响[9]。《环境影响评价法》的制定是为了建立起保护人民群众环境利益的法秩序，其中所保护的利益并非人民群众一般的人身健康或财产利益，而是他们的环境利益。所以，在环境影响评价案件当中，利害关系人所拥有的“合法权益”即是基于对良好环境的需求而产生的对环境利益的保护。在此类案件中，利害关系人应当首先向作出环境影响评价审批决定的行政机关表达其对拥有良好环境的关切，并基于此产生对保护环境利益的诉求。因此，环境利益便是判断利害关系人之诉中“合法利益”的基础。
1.环境利益既不是财产权或人身权也不是反射性利益
与其他人身权或财产权之类的法律上已有的权利不同，我国的环境权还只是停留在专家学者的论述当中，法律中没有明确规定环境权这种权利种类。因此，环境影响评价行政诉讼案件中利害关系的认定只能以侵害或威胁环境利益为基础，而非环境权。但环境利益并不能简单地等同于通风权、采光权或宁静权所保护的利益。因为，人民对良好环境的需求，体现在环境自身的质量之上，即清洁的空气、清洁的水、稳定的生态系统以及合乎人们生活或生产需求的各种自然条件，或者说是生态系统提供的服务功能多少及好坏。所以，环境利益无法用民法上传统的财产权或人身权涵盖，环境利益已经超过了传统民事权利保护的范围。 为了解决利害关系人缺乏组织性以及利益代表不完整性问题，我国的司法实践也有一些创新。如2014年最高人民法院公布的十大环境保护典型行政案件中，我们发现有以业主委员会为原告的行政案例正文花园业委会、乾阳佳园业委会诉上海市环保局不服环评报告审批案，上海市第二中级人民法院（2013）行终字576号。。虽然，业主委员会其自身的诉讼主体资格在行政诉讼法理论上尚存在争议，但该案在利害关系人的利益代表问题上具有一定的发展性意义。只是，这样的尝试很难说解决了利害关系人之诉中利益代表不完全的困境，它只是将少数的、分散的环境利益用一种形式组织了起来。还有大量的环境影响评价利害关系人的环境利益没有得到充分的表达或代表。
（二）补充利益代表不充分之不足
1.建立客观之诉的原告诉讼主体资格规则
为了解决利害关系人提起环境影响评价行政诉讼利益代表不充分的问题，我国的行政诉讼法规则构建应当借鉴法国客观法秩序维护的行政诉讼理论，使利害关系人之诉从利益代表模式转向促进合法行政模式。利害关系人提起行政诉讼的目的不在于维护其自身的利益，而是促进行政机关的行为更加合法。因此，要将此类案件的重点放在贯彻和保护《环境影响评价法》所建立起的法秩序之目的上。环境影响评价制度的建立是为了对人们的环境利益进行事先的、广泛的分配，是具有预防性质并充满了协商民主特征的行政过程，其目的是维护公众的环境利益，平衡环境保护与经济发展之间的关系。利害关系人诉讼本是客观诉讼模式下的概念。客观诉讼是法国教授莱昂·狄骥于1911年提出的概念[23]。客观诉讼的目的在于借助个人之力以落实司法审查制度的功能，等于是个人扮演共同参与行政监督这个角色[3]。有学者将我国行政诉讼规则称为主观向度的原告资格标准与客观取向的审理规则。这是因为，我国行政诉讼结构一直存在“内错裂”状态，即《行政诉讼法》的规则设计上出现了忽而偏向主观，忽而偏向客观的“怪现象”[24]。我国行政诉讼法规则这一特殊的现象加大了利害关系人提起诉讼的难度。从客观法秩序维护的角度考察，利害关系人提起行政诉讼与其说是维护个人的合法权益，毋宁说是促进行政机关合法行政。也就是说，在司法实践中，如果法官对“利害关系”的解释能够遵循这一广义理解的精神，那么建设项目周边的利害关系人提起环境影响评价行政诉讼则会更容易被接受。
2.发展多元主体的环境行政公益诉讼
由利害关系人乃至其他公民或社会团体享有提起行政诉讼发动司法审查的地位，无论是利己或者利他，其目的都是共同参与行政监督之角色[3]。将司法审查的范围扩大到更宽泛和多样性的利益之上的目的，其最终还是要回归到改变行政程序，通过更有效和可靠的方法提高行政决定这个前提之上[6]。从2014年《行政诉讼法》、2015年《解释》及2018年《解释》的内容来看，在实现环境利益的保护之目的方面还是有所欠缺，始终存在着前述利益代表不充分的问题。目前，2017年新修正的《行政诉讼法》中确立了检察机关提起环境行政公益诉讼的法律制度，但这只是环境行政公益诉讼主体体系中的一部分，还缺少环保组织和个人作为环境行政公益诉讼原告的规定。那么，代表不特定多数人环境利益的环境行政公益诉讼在现行行政诉讼法律体系中只能部分得以实现。所以，在我国建立多元主体的环境行政公益诉讼制度显得非常必要。
基于对环境影响评价制度所建立的法秩序保护之目的，在环境影响评价行政诉讼中加入环境行政公益诉讼的部分，以此从单纯的利害关系人之诉发展到利害关系人之诉与环境行政公益诉讼并行，对建设项目周边居民环境利益诉求的保护才能变得更为全面。更为重要的意义在于，利害关系人之诉和环境行政公益诉讼，都是贯彻环境影响评价制度，保障人民的生命健康和财产安全，实践建设生态文明的主要途径。
四、结语
2018年《解释》为环境影响评价利害关系人诉讼打开了一条新的路径，建设项目周边居民可以就建设项目的环境影响评价审批向行政机关投诉，前提是为维护其“合法权益”。在投诉未处理或作出处理后仍不满意的，可以作为利害关系人提起行政诉讼。那么，在解释建设项目周边居民的合法权益时就必须结合环境利益来进行概念界定和内容识别。环境利益就是良好的环境品质，保护环境利益就是要保护人民生活、生产所依赖的生态环境，甚至包括对可能产生的环境风险的预防，都应当考虑在环境利益的范畴之中。在判断利害关系人范围时，应当根据不同的环境要素划定不同的范围，以决定受直接影响的范围大小和受直接影响的具体人群。
出于对社会公益的救济，应当对利害关系人的范围作扩大化的解释，以使在缺少环境行政公益诉讼制度的情况下，通过建设项目环境影响利害关系人诉讼在客观上起到救济环境公益的目的。并且，为了解决利益代表不充分的问题，进一步建立起多元主体的、客观诉讼性质的环境行政公益诉讼制度体系，完善诉讼规则，对于保护环境影响评价利害关系人的合法权益，乃至全社會的环境利益都至关重要。
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Abstract： The stakeholder litigation of EIA becomes a hot issue with the increase of disputation over NIMBY facilities location. However， the definition of stakeholder in such cases is still obscure. The main reason is that there is a different understanding on the legal interest in it. The norm of scope should be based on the environmental interest rather than the right of adjacent in existing legal interpretation or cases. There could be a practical norm for stakeholder litigation of EIA by scoping the environmental interest. However， there is an uncompleted delegation problem in such cases due to the public welfare nature of environmental interest. The resolution is to develop environmental public interest litigation， so as to comprehensively protect the people’s environmental interest.
Key words： EIA; stakeholder; environmental interest; objective litigation; administrative litigation for environmental public interest
（责任编辑 胡志平）
关键词：环境影响评价 ;利害关系人;环境利益;客观诉讼;环境行政公益诉讼
中图分类号：D9253 文献标志码：A 文章编号：1008-5831（2021）03-0181-10
邻避效应（Not in My Back Yard“NIMBY”）近年来在中国社会中出现得越来越频繁。邻避设施建设项目的周边居民反对相关建设项目而走上街头形成的群体性事件不时见诸报端。由于邻避设施的建设项目会对周边造成重大的环境影响，故而环境影响评价成为这类纠纷所关注的焦点。环境影响评价制度作为一项建设项目环境管理的重要法律制度，也是建设项目周边居民保护其自身环境利益的重要法律武器。在解决邻避设施建设项目带来的环境纠纷中，司法的作用显而易见。一方面，可以通过更有效率的纠纷解决机制保障相关利益方的权益;另一方面，也可以减少群体性事件带来的社会不安定因素。认定环境影响评价行政诉讼案件的原告是否是利害关系人并具有诉讼主体资格，是这一类型案件的重要争议焦点。然而，在司法实践中，利害关系人的界定不明晰，以及利害关系人“合法权益”的范围过于狭窄等原因，阻碍了利害关系人进入法院通过提起环境影响评价诉讼来实现保护其合法利益与监督行政机关合法行政的目的。考察相关案例就会发现，环境运动不仅仅只是发生在街头，现在更多的是通过司法体系来得以实现其环境保护的目的。以中国台湾地区的经验为例，过去10年间，中国台湾地区在环境影响评估事件上作出了不少重要的裁判。“这些裁判的内容刻画出中国台湾地区环境管理新典范，也改变了中国台湾地区环境运动的进程设定，让原本需要走上街头、大声疾呼的环境运动可以透过相关管理机构来预防和减轻开发行为对环境的不良影响”[1]。风险時代的来临，对环境问题的解决提出了更多的要求，司法作为建设民主法治国家的重要环节，通过司法方式解决社会中重大的环境争议本就是“法治国家”建设的应有之义。本文拟通过探索如何界定环境影响评价行政诉讼中“利害关系人”及其受影响的“合法权益”，探讨发挥司法的力量解决邻避设施选址纠纷以及保护建设项目周边居民环境利益的问题，以促进环境影响评价制度发挥其真正的作用。
一、环境影响评价中利害关系人“合法权益”的认定标准
我国行政诉讼立法与实践发展历经多次立法修改和多部司法解释的颁布，原告的诉讼主体资格经过了一个从相对人扩展到利害关系人的发展过程。利害关系人获得原告诉讼主体资格以2000年颁布的《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>的若干问题的解释》（以下简称2000年《解释》）第12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”来确定。由于2000年《解释》并没有明确“与具体行政行为有法律上利害关系”的含义与范围，所以如何理解与适用这一规定是近年理论与实践讨论的热点。然而，直到2014年新修订的《行政诉讼法》出台，依然没有能够明确地界定“利害关系”与“利害关系人”，从而使之成为典型的不确定法律概念。在缺乏法定解释和判例“划界”的情况下，“内涵与外延根本得不到确定、固定以及统一，很难保障具体案件中司法裁判标准的统一”[2]。利害关系人的范围难以确定的现实状况，导致利益受到影响的人难以提起利害关系人之诉阻止那些行政决定在将来可能带来的不良影响。
（一）现有环境影响评价案件中利害关系的认定标准及其缺陷
2018年以前作出的法院判决中，对确定利害关系人诉讼主体资格所援引法律依据基本上是2000年《解释》的第12条，这一条是对利害关系人获得诉讼主体资格的总括性规定。并在第13条中规定了四种可以提起行政诉讼的具体情形以细化利害关系人的认定标准。在环境影响评价行政诉讼案例中，利害关系人原告诉讼主体资格认定标准所依据的是2000年《解释》的第13条第一项之规定，即具体行政行为涉及相邻权的可以提起行政诉讼2000年《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>的若干问题的解释》第13条：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）倍速的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;（二）与倍速的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的;（三）要求主管机关依法追究加害人法律责任的;（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。。这其实是因为受“规范保护理论”的影响，长期以来在我国行政诉讼的司法实践中，原告获得诉讼主体资格必须以权利受损害为前提。
在已有的环境影响评价案例中，很多法院就执行的是否具有相邻权来认定利害关系人是否具有原告诉讼主体资格的标准。如北京市高级人民法院2015年在王春等4人不服被告中华人民共和国环境保护部《关于大广公路蒙冀界至承德段工程环境影响报告书的批复》案作出的行政裁定书（高行终字〔2015〕1000号）中，法官列出的争议焦点就在对环境影响评价的利害关系人的原告诉讼主体资格认定问题上，最终以原告的耕地位于被征收土地的范围从而不具有相邻权，进而认为原告不是本案的利害关系人;又如，在贾荣娣不服镇江市环境保护局新区分局环境保护行政许可案作出的行政判决书（镇行终字〔2011〕0036号）中，法院认为原告因对争议楼盘镇江新区丁卯江南世家2幢302室的房产享有所有权而是本案的利害关系人;再如，原告郑学武、陈天才等15人不服被告贵州省修文县生态文明建设局于2012年8月22日作出的修环评复字〔2012〕37号《关于对修文县城市建设投资开发有限公司<修文县城南片区路网工程建设项目环境影响报告书>的批复》案的行政判决书（清环保行初字〔2013〕3号）中指出，“原告提供了身份证复印件、农村承包土地基本情况登记、修文县重大基础设施和城市建设项目指挥部、征地现场照片等证据，证实原告承包的土地处于第三人拟建设项目所在地”。由以上几个案例的裁判文书不难看出，关于利害关系人认定标准主要依据的是建设项目与原告的财产之间是否存在相邻权关系。 因此，被诉的建设项目要能够对处于相邻关系中的利害關系人产生一定私益上的侵害或者威胁，才能具有原告诉讼主体资格，如对利害关系人的采光、通风造成影响或者发出噪声、振动等影响原告的正常生活，或污染物对利害关系人的财产造成损害或威胁等。所以，德国法又将这类诉讼称为“邻人诉讼”[3]。所谓“邻人之诉”是德国法在早期的一个关于“建设法上邻人之诉”的判决中提出的判断原告诉讼主体资格的标准。在建设法规无法导出邻人的公权力时，只有当建设许可对邻人受财产权保障的利益所造成之事实上的影响，不仅具有“持续性”，而且已达到“重大而难以忍受”的程度时，才可以例外地允许法院直接以财产权作为构建邻人公权力的法规范[3]。
但是，在民法上，关于环境侵权损害的研究已经表明，相邻关系制度在环境利益受到损害时，已经不能够满足救济的需要，必须对其加以调整[4]。所以，再将利害关系人的合法权益范围限定在基于不动产相邻关系的权利基础之上，就与现代环境损害救济的思路相违背。况且，在很多环境影响评价案件中，并不存在直接影响财产利益或人身利益的状况，仅仅只是导致环境质量恶化，即天不再蓝、水不再清。所以，基于人身权或财产权保护的思路，在利害关系人提起的环境影响评价行政诉讼中，反而成为利害关系人获得司法救济的阻碍原因。
（二）对利害关系认定标准的的扩张利害关系包含法律上的利害关系和事实上的利害关系
学术界一直对“有法律上的利害关系”存在两个面向上的理解：其一，广义理解。这种理解倾向于对原告资格范围的扩大。最高人民法院副院长江必新就认为，“随着司法实践的不断发展，法院对利害关系人的解释将越来越倾向于宽松，这也是一个世界性趋势”[5]，因而只要是行政行为对公民、法人和其他组织可能带来不利的影响，都应该认为其获得原告诉讼主体资格。考察美国法治实践就会发现，美国通过司法判例这些司法判例包括：哈德逊景观保护会议（SHPC）诉联邦电力委员会（FPC）案以及联合基督教堂通讯办公室（OCUCC）诉联邦通讯委员会（FCC）案。，使“管制计划的预定受益人和其他受到行政机关作为或不作为间接影响的人”可以获得诉讼主体资格 [6]。其二，狭义理解。这种理解将利害关系的范围限制在很狭窄的空间里，认为必须是与当事人有切身的利害关系，并且这种利害关系所涉及的权益须为法律所确定。基本上，这种理解将利害关系的理解等同于了公法上的权利[7]。后者的理解，也是前述环境影响评价行政诉讼案件中对利害关系人原告诉讼主体资格的理解。
2014年新修订之《行政诉讼法》将旧法规定的“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告”改为了“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，从而进一步将行政诉讼原告主体资格扩大化[8]。结合1989年的《行政诉讼法》和2000年《解释》关于原告和利害关系人的规定可以发现，新修订的《行政诉讼法》将利害关系的涵盖面明显进行了扩大。2018年2月颁布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称2018年《解释》）第12条在2000年《解释》第13条的基础上 2018年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第12条：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第25条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的;（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的;（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的;（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;（六）其他与行政行为有利害关系的情形。，增加了一种情形，即“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的机关作出或者未作出处理的”。2018年《解释》将利害关系人的认定范围进一步扩大。新的《行政诉讼法》对“利害关系”范围的扩大，明显表明了立法者的态度，说明其更倾向于广义的理解，这也更符合利害关系人诉讼的本意。
（三）建立新的利害关系人“合法权益”的认定标准：基于对良好环境的需求而产生的环境利益保护
2018年《解释》中基于“保护合法权益”基础上认定与行政行为有利害关系的标准，比前一种基于相邻权保护而认定的利害关系标准，其保护范围更大，更适合在环境影响评价的案件中适用。由此，“合法权益”的认定变成了认定环境影响评价利害关系人诉讼中的关键因素。环境影响评价是对规划或者项目建成后可能发生的环境影响进行事前的预测、分析和评估，主要以环境标准作为依据来判断环境影响[9]。《环境影响评价法》的制定是为了建立起保护人民群众环境利益的法秩序，其中所保护的利益并非人民群众一般的人身健康或财产利益，而是他们的环境利益。所以，在环境影响评价案件当中，利害关系人所拥有的“合法权益”即是基于对良好环境的需求而产生的对环境利益的保护。在此类案件中，利害关系人应当首先向作出环境影响评价审批决定的行政机关表达其对拥有良好环境的关切，并基于此产生对保护环境利益的诉求。因此，环境利益便是判断利害关系人之诉中“合法利益”的基础。
1.环境利益既不是财产权或人身权也不是反射性利益
与其他人身权或财产权之类的法律上已有的权利不同，我国的环境权还只是停留在专家学者的论述当中，法律中没有明确规定环境权这种权利种类。因此，环境影响评价行政诉讼案件中利害关系的认定只能以侵害或威胁环境利益为基础，而非环境权。但环境利益并不能简单地等同于通风权、采光权或宁静权所保护的利益。因为，人民对良好环境的需求，体现在环境自身的质量之上，即清洁的空气、清洁的水、稳定的生态系统以及合乎人们生活或生产需求的各种自然条件，或者说是生态系统提供的服务功能多少及好坏。所以，环境利益无法用民法上传统的财产权或人身权涵盖，环境利益已经超过了传统民事权利保护的范围。 为了解决利害关系人缺乏组织性以及利益代表不完整性问题，我国的司法实践也有一些创新。如2014年最高人民法院公布的十大环境保护典型行政案件中，我们发现有以业主委员会为原告的行政案例正文花园业委会、乾阳佳园业委会诉上海市环保局不服环评报告审批案，上海市第二中级人民法院（2013）行终字576号。。虽然，业主委员会其自身的诉讼主体资格在行政诉讼法理论上尚存在争议，但该案在利害关系人的利益代表问题上具有一定的发展性意义。只是，这样的尝试很难说解决了利害关系人之诉中利益代表不完全的困境，它只是将少数的、分散的环境利益用一种形式组织了起来。还有大量的环境影响评价利害关系人的环境利益没有得到充分的表达或代表。
（二）补充利益代表不充分之不足
1.建立客观之诉的原告诉讼主体资格规则
为了解决利害关系人提起环境影响评价行政诉讼利益代表不充分的问题，我国的行政诉讼法规则构建应当借鉴法国客观法秩序维护的行政诉讼理论，使利害关系人之诉从利益代表模式转向促进合法行政模式。利害关系人提起行政诉讼的目的不在于维护其自身的利益，而是促进行政机关的行为更加合法。因此，要将此类案件的重点放在贯彻和保护《环境影响评价法》所建立起的法秩序之目的上。环境影响评价制度的建立是为了对人们的环境利益进行事先的、广泛的分配，是具有预防性质并充满了协商民主特征的行政过程，其目的是维护公众的环境利益，平衡环境保护与经济发展之间的关系。利害关系人诉讼本是客观诉讼模式下的概念。客观诉讼是法国教授莱昂·狄骥于1911年提出的概念[23]。客观诉讼的目的在于借助个人之力以落实司法审查制度的功能，等于是个人扮演共同参与行政监督这个角色[3]。有学者将我国行政诉讼规则称为主观向度的原告资格标准与客观取向的审理规则。这是因为，我国行政诉讼结构一直存在“内错裂”状态，即《行政诉讼法》的规则设计上出现了忽而偏向主观，忽而偏向客观的“怪现象”[24]。我国行政诉讼法规则这一特殊的现象加大了利害关系人提起诉讼的难度。从客观法秩序维护的角度考察，利害关系人提起行政诉讼与其说是维护个人的合法权益，毋宁说是促进行政机关合法行政。也就是说，在司法实践中，如果法官对“利害关系”的解释能够遵循这一广义理解的精神，那么建设项目周边的利害关系人提起环境影响评价行政诉讼则会更容易被接受。
2.发展多元主体的环境行政公益诉讼
由利害关系人乃至其他公民或社会团体享有提起行政诉讼发动司法审查的地位，无论是利己或者利他，其目的都是共同参与行政监督之角色[3]。将司法审查的范围扩大到更宽泛和多样性的利益之上的目的，其最终还是要回归到改变行政程序，通过更有效和可靠的方法提高行政决定这个前提之上[6]。从2014年《行政诉讼法》、2015年《解释》及2018年《解释》的内容来看，在实现环境利益的保护之目的方面还是有所欠缺，始终存在着前述利益代表不充分的问题。目前，2017年新修正的《行政诉讼法》中确立了检察机关提起环境行政公益诉讼的法律制度，但这只是环境行政公益诉讼主体体系中的一部分，还缺少环保组织和个人作为环境行政公益诉讼原告的规定。那么，代表不特定多数人环境利益的环境行政公益诉讼在现行行政诉讼法律体系中只能部分得以实现。所以，在我国建立多元主体的环境行政公益诉讼制度显得非常必要。
基于对环境影响评价制度所建立的法秩序保护之目的，在环境影响评价行政诉讼中加入环境行政公益诉讼的部分，以此从单纯的利害关系人之诉发展到利害关系人之诉与环境行政公益诉讼并行，对建设项目周边居民环境利益诉求的保护才能变得更为全面。更为重要的意义在于，利害关系人之诉和环境行政公益诉讼，都是贯彻环境影响评价制度，保障人民的生命健康和财产安全，实践建设生态文明的主要途径。
四、结语
2018年《解释》为环境影响评价利害关系人诉讼打开了一条新的路径，建设项目周边居民可以就建设项目的环境影响评价审批向行政机关投诉，前提是为维护其“合法权益”。在投诉未处理或作出处理后仍不满意的，可以作为利害关系人提起行政诉讼。那么，在解释建设项目周边居民的合法权益时就必须结合环境利益来进行概念界定和内容识别。环境利益就是良好的环境品质，保护环境利益就是要保护人民生活、生产所依赖的生态环境，甚至包括对可能产生的环境风险的预防，都应当考虑在环境利益的范畴之中。在判断利害关系人范围时，应当根据不同的环境要素划定不同的范围，以决定受直接影响的范围大小和受直接影响的具体人群。
出于对社会公益的救济，应当对利害关系人的范围作扩大化的解释，以使在缺少环境行政公益诉讼制度的情况下，通过建设项目环境影响利害关系人诉讼在客观上起到救济环境公益的目的。并且，为了解决利益代表不充分的问题，进一步建立起多元主体的、客观诉讼性质的环境行政公益诉讼制度体系，完善诉讼规则，对于保护环境影响评价利害关系人的合法权益，乃至全社會的环境利益都至关重要。
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Abstract： The stakeholder litigation of EIA becomes a hot issue with the increase of disputation over NIMBY facilities location. However， the definition of stakeholder in such cases is still obscure. The main reason is that there is a different understanding on the legal interest in it. The norm of scope should be based on the environmental interest rather than the right of adjacent in existing legal interpretation or cases. There could be a practical norm for stakeholder litigation of EIA by scoping the environmental interest. However， there is an uncompleted delegation problem in such cases due to the public welfare nature of environmental interest. The resolution is to develop environmental public interest litigation， so as to comprehensively protect the people’s environmental interest.
Key words： EIA; stakeholder; environmental interest; objective litigation; administrative litigation for environmental public interest
（责任编辑 胡志平）