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摘要：新中国成立以来，中央与地方围绕着收入分配不断进行着调整与改革。分税制改革是中国建国以来规模范围最大的一次财政制度创新，也是对中央与地方之间利益格局的一次重大调整。笔者将从分税制改革的背景以及对分税制改革的关键政策措施进行分析评述，通过对政策的深度剖析挖掘目前分税制改革现存问题，提出完善措施。
关键词：分税制；事权；财权；转移支付
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）007-000-02
一、分税制提出的背景
自我国成立以来，财政税收体制的发展大致可分为三个阶段：统收统支的财政集中制时期、分成与财政包干时期、如今的分税制时期。
在改革开放以前，我国的财政体制主要为高度集中、统一管理，尽管在不同时期中央针对现有国情做出一定程度的财政政策调整，但这些调整始终没有突破高度集中，统收统支的财政体制。
党的十一届三中全会后，我国将工作重心转移到经济建设上来，对财政体制也进行了一系列改革。1980年国务院颁发《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，决定我国由原来的“大锅饭”体制过渡到“分灶吃饭”的新体制，财政分配由过去中央主管部门条条为主改为以地方块块为主。随后，我国围绕“分级包干”不断进行着调整，财政包干制赋予了地方政府较大的权限，极大程度地刺激了地方政府发展经济的积极性，但这种包干体制也带来了一系列问题：首先，由于收入分配过于倾向于地方，使得中央财政收入占全国财政总收入的比重不断下降，严重制约中央对税收的公关调控能力；其次，财政包干加大了宏观经济中出现的扭曲现象，如地方保护主义、地方任意使用减免税政策、重复建设与盲目投资、官僚主义与过分干预等；再次，财政包干拉大地区差距，东南沿海地区根据其地理等优势发展迅速，地方财政收入不断增多，而中西部地区地方政府则需要政府救济维持基本运行。
为了扭转财政包干制以及传统税制的一些弊端，中央决定以税收分享的方式重新调整中央和地方的财政收入分成问题。
二、分税制改革的基本内容
中央本着为解决与地方的分配关系同时又能够调动地方各级政府的积极性提出分税制政策。分税制是以各级政府明确的事权划分为基础，坚持财权和事权统一的原则，根据各级政府承担的社会公共事务确定其税收收入和税种归属，以收定支，自求平衡的财政体制。①分税制改革大致包含以下三方面内容：
1.划分中央与地方事权和支出。我国根据事权与财权相结合的原则，划分了中央与地方政府的事权与支出。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需的费用，而地方政府主要承担本地区的行政管理费用，公、检、法支出，部分武警经费、民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方文化、教育、卫生、科学等事业费支出等。②
2.以税种划分中央和地方的财政收入。实行分税制以后，我国财政收入被划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并且实行税收分级管理，成立国税局。我国将有助于维护国家权益和中央宏观调控的税种划为中央税，将关系到国家与地方发展的税种划分为共享税，中央税和共享税由国税局负责征收，共享税中的地方分享部分由国税局直接划入地方金库。最后将适合地方政府进行征收的税种划分为地方税，地方税由地方征税机构负责征收。
3.实行税收返还制度。为了顺利推进分税制财政制度改革，并保证地方政府的所得利益，我国中央在划分中央税和共享税之后实行税收返还制度。税收返还即以1993年为基年，中央按与各地核定的所得税基数，对地方净上划中央收入。并在1994年之后，为了尽量减少地方的财政压力，实行增量返还。
三、分税制改革存在的问题
1.支出责任与收入分配不匹配。分税制的出台改变了我国中央与地方政府的财政收入分配，但是财政支出责任却基本上沿袭了分税制改革之前的支出划分办法，分税制改革没有根本改变中央和地方的事权划分格局。不仅如此，在分税制实施之后，中央不断制定具体规划和指标，但仅仅停留在省级层面上，对于省级以下的地方政府中央既未规定支出也未涉及明确的事权划分。分税制只是调整了中央和省区政府之间的财政关系，而省级以下的财政体制仍然实行着财政包干制度。由于省级政府掌握的财政过少，中央对其事权又划分不明确，当中央下达任务后，省级政府往往推给下一级政府，下级政府又接着将任务下推，造成事权层层下放，财权层层上收的局面。据国务院发展研究中心调查，在农村的义务教育经费中，中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇一级来负担。事权划分不明确，造成越是下级的政府负担越大。
2.预算外收入的滋长。我国在实行分税制之后，中央拿走了大部分的财政资金，使得地方政府往往入不敷出，开始寻求预算外和非预算资金作为财政增长的重点。由于地方享有建筑業、营业税、所得税以及耕地占用税等税收权力，因此地方政府为增加税收把城市扩张和经营土地当成最有效的增加税源的途径，土地出让包括的税收以及以土地抵押获得的银行贷款政府建设城市、公共基础服务设施等项目的主要收入来源。在我国各个城市涉及房地产的收费中，大部分属于乱收费范畴。而且政府为了出让更多的土地，乱占耕地、越权批地，少数城市已经到了无地可卖的地步。而出让收益流失严重，滋生各种腐败行为。2000年之后，我国房屋价格不断上涨，尤其是在发达地区，房地产泡沫经济已经成为我国当今最主要问题之一。
造成这些现状的原因主要是分税制中中央与地方财政税收划分不合理、事权和财权划分不匹配。不仅如此，在税收分配之后的再分配上，即转移性支付政策上也存在着一些不合理现象。
3.转移性支付制度尚不完善。转移性支付大致为一般性转移支付与专项转移支付两大类。在分税制改革以来，中央为弥补地方不断出现的支出缺口开始实行大量的转移性支付。转移支付的作用有两个，一是通过一般性转移支付，实现地区间财政支出的均等化，使各个地区的居民能够享有类似水平的公共服务；另外是通过专项转移支付实现中央政府对地方政府的政策导向与宏观调控。但在具体实施过程中，由于转移支付资金分配不合理、不科学、不公平导致地居间财力差距越来越大，没有达到平衡地区间财政能力差距的作用。转移性支付制度的不合理问题主要表现在三方面：首先，我国税收返还制度采用基数法，这也就意味着返还资金不是基于各地财力的差异，而是基于上缴税收多少的差异返还，税收多则返的多，税收少则返的少。这样不仅没有起到调节财力差异的作用，反而加深了地区间的贫富差距。其次，我国转移性支付种类过多，尤其是专项支付，我国政府对专项支付设置的种类过多、覆盖面过宽、重点不突出，这样就会导致管理分散和效率降低，同时也难以发挥出转移支付制度应该发挥的引导和调控作用。除此之外，转移支付种类过多也使得年终中央政府与地方政府结算时，手续过于繁杂、制度不规范。再者，转移支付制度的建立与实施缺乏法律的支撑和约束，导致政府间事权划分不明确，转移支付资金分配随意，特别是专项资金，存在随意挪用现象。 四、分税制改革对策措施
根据以上提出的分税制改革产生的问题，笔者将结合其他国家的分税制制度的实行情况提出改进建议。
1.完善财政支出监督机制，实行财政透明化政策。分税制改革后中央掌握了大笔的财政收入，这使得财政收入与支出公开透明变得极为重要，因此我国应完善相应的监督机制来监督中央政府的支出。不仅如此，地方政府还应实行官员问责制，避免财政软约束带来的地方政府不负责任支出财政的情况发生。
2.合理划分税种，明确各级政府财权与事权。美国是联邦制国家，政府机构分为联邦、州和地方三级，各级政府都有明确的职权范围。大税种在三级政府间合理配置并且三级政府都有独立的税收立法权和税收征管权，各级政府必须严格按照各自的税收制度进行财政收支。科学、清晰以及明确的划分各级政府的事权是分税制良好运作的重要条件之一。税种的划分、各级政府支出、税收收入的分配必须以各级政府的事权和承担的责任为依据。同时，在保证中央财力的前提下，中央也应充分考虑地方政府的税收情况，合理划分税种，保证各级政府财政收支正常。
3.重视税收再分配，健全转移支付制度。英法国家实行的高度集权的分税制政策，同中国一样中央掌握着主要税种，集中了大部分税收。英国中央政府集中了90%左右的税收收入，法国中央政府集中了85%左右的税收收入。法国的税收立法权和税收分配权都由中央政府集中管理，英国中央政府也仅将人头税交与地方征管。在如此高度集中的财政政策下，英法两国的中央与地方政府是如何运转正常的呢？其最主要的原因是英法两国重视收入再分配作用，有一套科学、规范且又行之有效的政府间转移支付制度。分税制运行良好的国家都有一套完备的与之相适应的转移支付制度。由于中央高度集权，因此收入再分配对于中央与地方财政收支平衡起着至关重要的作用。然而我国转移支付制度分配不合理、作用不明显，因此建立科学、规范且又行之有效的政府间转移支付制度至关重要。
五、结语
为扭转财政包干制下中央财政收入占全部财政收入比例持续下降的问题，也为了解决传统税制中的一些弊端，中央决定以税收分享的方式重新调整中央和地方的财政收入分成问题。分税制作为国际上通行的一种财政管理体制，根据事权与财权相结合的原则，以税种划分中央与地方收入的财政改革方式相对于财政包干制在我国财政體制改革中取得突破性进展。但在我国现行的分税制政策当中，仍然存在着一些疏漏和弊端，为了更好地、持续地、稳定地实行我国财政政策，中央政府应依据我国国情并结合国外分税制政策的相关措施对我国现行分税制中存在的问题进行深化改革，使中央政府与地方政府实现双赢。
注释：
①刘文林.论从财政包干制向分税制过渡[J].辽宁大学学报，1992（2）.
②周黎安.转型中的地方政府[M].上海人民出版社，2008.
参考文献：
[1]周黎安.转型中的地方政府[M].上海人民出版社，2008.
[2]李海，张达芬.分税制国际经验介评[J].税务研究，2014（11）.
[3]孔善广.分税制后地方政府财事权非对称性及约束激励机制变化研究[J].经济社会体制比较，2007（1）.
作者简介：高雨琪（1993-），女，汉，吉林，本科在读，研究方向：行政管理。
关键词：分税制；事权；财权；转移支付
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）007-000-02
一、分税制提出的背景
自我国成立以来，财政税收体制的发展大致可分为三个阶段：统收统支的财政集中制时期、分成与财政包干时期、如今的分税制时期。
在改革开放以前，我国的财政体制主要为高度集中、统一管理，尽管在不同时期中央针对现有国情做出一定程度的财政政策调整，但这些调整始终没有突破高度集中，统收统支的财政体制。
党的十一届三中全会后，我国将工作重心转移到经济建设上来，对财政体制也进行了一系列改革。1980年国务院颁发《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，决定我国由原来的“大锅饭”体制过渡到“分灶吃饭”的新体制，财政分配由过去中央主管部门条条为主改为以地方块块为主。随后，我国围绕“分级包干”不断进行着调整，财政包干制赋予了地方政府较大的权限，极大程度地刺激了地方政府发展经济的积极性，但这种包干体制也带来了一系列问题：首先，由于收入分配过于倾向于地方，使得中央财政收入占全国财政总收入的比重不断下降，严重制约中央对税收的公关调控能力；其次，财政包干加大了宏观经济中出现的扭曲现象，如地方保护主义、地方任意使用减免税政策、重复建设与盲目投资、官僚主义与过分干预等；再次，财政包干拉大地区差距，东南沿海地区根据其地理等优势发展迅速，地方财政收入不断增多，而中西部地区地方政府则需要政府救济维持基本运行。
为了扭转财政包干制以及传统税制的一些弊端，中央决定以税收分享的方式重新调整中央和地方的财政收入分成问题。
二、分税制改革的基本内容
中央本着为解决与地方的分配关系同时又能够调动地方各级政府的积极性提出分税制政策。分税制是以各级政府明确的事权划分为基础，坚持财权和事权统一的原则，根据各级政府承担的社会公共事务确定其税收收入和税种归属，以收定支，自求平衡的财政体制。①分税制改革大致包含以下三方面内容：
1.划分中央与地方事权和支出。我国根据事权与财权相结合的原则，划分了中央与地方政府的事权与支出。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需的费用，而地方政府主要承担本地区的行政管理费用，公、检、法支出，部分武警经费、民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方文化、教育、卫生、科学等事业费支出等。②
2.以税种划分中央和地方的财政收入。实行分税制以后，我国财政收入被划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并且实行税收分级管理，成立国税局。我国将有助于维护国家权益和中央宏观调控的税种划为中央税，将关系到国家与地方发展的税种划分为共享税，中央税和共享税由国税局负责征收，共享税中的地方分享部分由国税局直接划入地方金库。最后将适合地方政府进行征收的税种划分为地方税，地方税由地方征税机构负责征收。
3.实行税收返还制度。为了顺利推进分税制财政制度改革，并保证地方政府的所得利益，我国中央在划分中央税和共享税之后实行税收返还制度。税收返还即以1993年为基年，中央按与各地核定的所得税基数，对地方净上划中央收入。并在1994年之后，为了尽量减少地方的财政压力，实行增量返还。
三、分税制改革存在的问题
1.支出责任与收入分配不匹配。分税制的出台改变了我国中央与地方政府的财政收入分配，但是财政支出责任却基本上沿袭了分税制改革之前的支出划分办法，分税制改革没有根本改变中央和地方的事权划分格局。不仅如此，在分税制实施之后，中央不断制定具体规划和指标，但仅仅停留在省级层面上，对于省级以下的地方政府中央既未规定支出也未涉及明确的事权划分。分税制只是调整了中央和省区政府之间的财政关系，而省级以下的财政体制仍然实行着财政包干制度。由于省级政府掌握的财政过少，中央对其事权又划分不明确，当中央下达任务后，省级政府往往推给下一级政府，下级政府又接着将任务下推，造成事权层层下放，财权层层上收的局面。据国务院发展研究中心调查，在农村的义务教育经费中，中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇一级来负担。事权划分不明确，造成越是下级的政府负担越大。
2.预算外收入的滋长。我国在实行分税制之后，中央拿走了大部分的财政资金，使得地方政府往往入不敷出，开始寻求预算外和非预算资金作为财政增长的重点。由于地方享有建筑業、营业税、所得税以及耕地占用税等税收权力，因此地方政府为增加税收把城市扩张和经营土地当成最有效的增加税源的途径，土地出让包括的税收以及以土地抵押获得的银行贷款政府建设城市、公共基础服务设施等项目的主要收入来源。在我国各个城市涉及房地产的收费中，大部分属于乱收费范畴。而且政府为了出让更多的土地，乱占耕地、越权批地，少数城市已经到了无地可卖的地步。而出让收益流失严重，滋生各种腐败行为。2000年之后，我国房屋价格不断上涨，尤其是在发达地区，房地产泡沫经济已经成为我国当今最主要问题之一。
造成这些现状的原因主要是分税制中中央与地方财政税收划分不合理、事权和财权划分不匹配。不仅如此，在税收分配之后的再分配上，即转移性支付政策上也存在着一些不合理现象。
3.转移性支付制度尚不完善。转移性支付大致为一般性转移支付与专项转移支付两大类。在分税制改革以来，中央为弥补地方不断出现的支出缺口开始实行大量的转移性支付。转移支付的作用有两个，一是通过一般性转移支付，实现地区间财政支出的均等化，使各个地区的居民能够享有类似水平的公共服务；另外是通过专项转移支付实现中央政府对地方政府的政策导向与宏观调控。但在具体实施过程中，由于转移支付资金分配不合理、不科学、不公平导致地居间财力差距越来越大，没有达到平衡地区间财政能力差距的作用。转移性支付制度的不合理问题主要表现在三方面：首先，我国税收返还制度采用基数法，这也就意味着返还资金不是基于各地财力的差异，而是基于上缴税收多少的差异返还，税收多则返的多，税收少则返的少。这样不仅没有起到调节财力差异的作用，反而加深了地区间的贫富差距。其次，我国转移性支付种类过多，尤其是专项支付，我国政府对专项支付设置的种类过多、覆盖面过宽、重点不突出，这样就会导致管理分散和效率降低，同时也难以发挥出转移支付制度应该发挥的引导和调控作用。除此之外，转移支付种类过多也使得年终中央政府与地方政府结算时，手续过于繁杂、制度不规范。再者，转移支付制度的建立与实施缺乏法律的支撑和约束，导致政府间事权划分不明确，转移支付资金分配随意，特别是专项资金，存在随意挪用现象。 四、分税制改革对策措施
根据以上提出的分税制改革产生的问题，笔者将结合其他国家的分税制制度的实行情况提出改进建议。
1.完善财政支出监督机制，实行财政透明化政策。分税制改革后中央掌握了大笔的财政收入，这使得财政收入与支出公开透明变得极为重要，因此我国应完善相应的监督机制来监督中央政府的支出。不仅如此，地方政府还应实行官员问责制，避免财政软约束带来的地方政府不负责任支出财政的情况发生。
2.合理划分税种，明确各级政府财权与事权。美国是联邦制国家，政府机构分为联邦、州和地方三级，各级政府都有明确的职权范围。大税种在三级政府间合理配置并且三级政府都有独立的税收立法权和税收征管权，各级政府必须严格按照各自的税收制度进行财政收支。科学、清晰以及明确的划分各级政府的事权是分税制良好运作的重要条件之一。税种的划分、各级政府支出、税收收入的分配必须以各级政府的事权和承担的责任为依据。同时，在保证中央财力的前提下，中央也应充分考虑地方政府的税收情况，合理划分税种，保证各级政府财政收支正常。
3.重视税收再分配，健全转移支付制度。英法国家实行的高度集权的分税制政策，同中国一样中央掌握着主要税种，集中了大部分税收。英国中央政府集中了90%左右的税收收入，法国中央政府集中了85%左右的税收收入。法国的税收立法权和税收分配权都由中央政府集中管理，英国中央政府也仅将人头税交与地方征管。在如此高度集中的财政政策下，英法两国的中央与地方政府是如何运转正常的呢？其最主要的原因是英法两国重视收入再分配作用，有一套科学、规范且又行之有效的政府间转移支付制度。分税制运行良好的国家都有一套完备的与之相适应的转移支付制度。由于中央高度集权，因此收入再分配对于中央与地方财政收支平衡起着至关重要的作用。然而我国转移支付制度分配不合理、作用不明显，因此建立科学、规范且又行之有效的政府间转移支付制度至关重要。
五、结语
为扭转财政包干制下中央财政收入占全部财政收入比例持续下降的问题，也为了解决传统税制中的一些弊端，中央决定以税收分享的方式重新调整中央和地方的财政收入分成问题。分税制作为国际上通行的一种财政管理体制，根据事权与财权相结合的原则，以税种划分中央与地方收入的财政改革方式相对于财政包干制在我国财政體制改革中取得突破性进展。但在我国现行的分税制政策当中，仍然存在着一些疏漏和弊端，为了更好地、持续地、稳定地实行我国财政政策，中央政府应依据我国国情并结合国外分税制政策的相关措施对我国现行分税制中存在的问题进行深化改革，使中央政府与地方政府实现双赢。
注释：
①刘文林.论从财政包干制向分税制过渡[J].辽宁大学学报，1992（2）.
②周黎安.转型中的地方政府[M].上海人民出版社，2008.
参考文献：
[1]周黎安.转型中的地方政府[M].上海人民出版社，2008.
[2]李海，张达芬.分税制国际经验介评[J].税务研究，2014（11）.
[3]孔善广.分税制后地方政府财事权非对称性及约束激励机制变化研究[J].经济社会体制比较，2007（1）.
作者简介：高雨琪（1993-），女，汉，吉林，本科在读，研究方向：行政管理。