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我国现行民事诉讼法规定了检察机关对民事审判活动实行法律监督的原则,但未明确规定民事执行活动实行法律监督,从而为民事执行活动的外部监督机制的设置留下了空白。笔者认为,我国民事执行检察监督制度的内容应着手从以下几个方面进行设计:
一、确立民事执行检察监督的基本原则
按照检察机关法律监督职能要求,对法院执行活动监督的原则主要有:1、事后监督原则。检察监督是执行程序结束或某一法律文书(如中止执行、变更被执行人裁定等)做出之后,而不应是程序进行之中。程序结束是指某一阶段程序,如受理、准备程序之后,而不是全部执行完毕。2、公正性原则。检察机关要站在国家法制的立场上,秉公监督,而不是当事人的代理人。3、被动性原则。除对国家、社会公共利益重大违法外,当事人不控告、不请求的,检察机关不主动实施监督。4、不直接处理问题的原则。对执行活动存在的问题,应是督促法院启动内部监督程序自行纠正,检察机关不直接处理。5、讲究效率原则。这种效率要求表现在两个方面,即检察机关要提高监督速度和质量,节约监督成本,还要体现在对法院执行效率上,推进法院提高执行率。各项具体原则,构成监督原则的整体,不能任意割裂和曲解。
二、界定民事执行检察监督的范围
具体包括:1、执行裁决错误的。如执行机关做出错误的裁定损害当事人的合法权益的行为。2、执行名义错误的。错误执行了未发生法律效力或不具有法律约束力的文书,如执行了当事人案外达成的和解书、非法定仲裁机关制作的裁定书等。3、执行范围错误的。即执行裁定确定的范围超出了作为执行根据的法律文书及法律文书所规定的范围,主要是指不按生效法律文书所确定标的额执行,或者错误地执行了案外人或同案其他当事人的财产,或者未按法律规定保留公民自身及其他当事人的财产,或者未按法律规定保留公民自身及其抚养的亲属必要的生活费和生活资料。4、执行财产处理错误的。如违法变价、折价出售或低价自购执行财物的。5、执行中的枉法行为和不作为。以拘留、罚款作为强制执行手段,以罚代刑的;故意给当事人造成损失的;对符合法律规定应予受理申请执行的仲裁裁决、公证机关赋予强制执行效力的债权文书,以种种理由不受理不执行的;执行错了,拒绝执行回转的。6、执行人员挪用、侵占执行款物,贪污受贿,滥用职权等行为。7、行政领导干预执行,滥用权利需要追究刑事责任的。8、其它需要监督的违法行为。
三、明确我人民检察院对民事执行实施监督的基本权能
1、抗诉权。借鉴现行民事诉讼法中检察机关提起审判监督程序的规定,检察机关对人民法院在民事执行程序中作出的确有错误的裁定,有权按照审判监督监督程序提起抗诉。
2、检察建议权。具体做法是,针对审判机关在民行审判活动中存在的一般性程序错误,或者是其在审判活动中应当予以改进的问题,以及法官在具体个案的审判活动中出现的违反职责行为,向法院提出纠正、改进或者处理意见,是否采纳由法院自行决定。
3、监督保障权
人民检察院应拥有进行民行检察监督所必需的监督保障权(或称为监督措施权)。没有一定强制措施作保障的监督,只能是一种虚弱无力的监督,其取得良好监督效果的愿望显然是无法达到或实现的。目前人民检察院对法院的民行裁判活动所实施的检察监督之所以无法取得令人满意的效果,这与人民检察院缺乏监督保障权不无关系。人民检察院应拥有的监督保障权包括:(1)调阅案卷权。人民检察院要对法院的执行活动进行监督,首要的一点就是对被监督者的执行活动要做到了解、知情,否则是无法胜任或做好检察监督工作并实现其监督职能的。(2)生效裁判执行的中止权。对于执行后可能出现执行回转困难或根本就无法实现执行回转的案件,以及案外人遭到错误执行的案件,人民检察院根据当事人的申诉,在作必要审查后,可以向法院发出执行中止通知书,以期尽量减少被执行人因裁判错误或案外人因执行错误而可能遭受的损失和减轻国家因法院的裁判错误或执行错误而可能承担的赔偿责任。
四、完善民事执行检察监督的程序
1、关于检察机关对执行活动进行检察监督的程序的启动,应当以执行当事人提出申请为前提。由于执行活动的标的具有私权性质,当事人对私权享有处分权,包括对实体权利的处分权和程序权利的处分权,处分原则作为民事诉讼法的基本原则,在民事执行程序中也同样应当得到体现与贯彻执行。为了避免造成对当事人处分权的不当干预以及妨碍执行程序高效运行,执行活动中的检察监督应当以当事人提出申请为前提,检察机关不得主动启动监督程序。
2、检察机关启动监督程序后,发现人民法院在民事执行程序中做出的生效裁定确有错误的,按照审判监督程序提起抗诉。检察机关对人民法院在民事执行程序中做出的生效裁定发现确有错误,是指该裁定认定事实的主要证据不足、适用法律确有错误、违反法定程序等情形,检察机关有权对该裁定按照审判监督程序提起抗诉。
3、受理当事人或案外人关于人民法院执行人员不当执行或违法执行等有瑕疵执行行为的申诉,并区别具体情形,向人民法院提出司法建议或按照审判监督程序提起抗诉。
4、受理当事人关于人民法院执行人员拖延执行或执行不力的申诉。在赋予申请执行人有权向有审判监督权的有关组织和人员反映情况的同时应赋予申请执行人可以向检察机关提出申诉的权利检察机关受理申请人的申诉后应进行必要的调查取证。如确属法院执行人员主观上的原因造成拖延执行或执行不力,检察机关应向人民法院提出司法建议,以督促法院的执行组织和执行人员加紧执行工作,保护当事人的合法权益。
5、受理有关人民法院执行人员在执行工作中索贿受贿,徇私舞弊的举报,在调查核实后依法定程序予以处理。近年来民事执行工作存在“执行乱”是一个不争的事实,产生“执行乱”的原因尽管很多,但与执行人员的思想素质是分不开的,执行人员走向违法犯罪道路的比例高于人民法院其他审判人员就是一个很好的例证。极少数执行人员利用手中的权力,索贿受贿,他们的行为不仅严重损害了法官的形象,而且亵渎了法律的尊严,影响生效的民事法律文书的正确执行,损害了当事人或案外人的合法权益。检察机关受理人民法院执行人员索贿受贿、徇私舞弊的举报,依法予以查处,既是履行自己的神圣职责,也是对民事执行程序履行法律监督职能的重要体现。
五、建立我国民事执行检察监督制度的具体措施
1、完善民事执行检察监督制度的立法。一项制度的建立必然要有相应的法律为基础。现阶段我国出现的检察机关是否有权对法院民事执行活动存在监督权的争议就是因为立法上的模糊导致。要在我国建立健全的民事执行检察监督,就是要将宪法赋予检察机关的监督权切实明文规定于各项相关法律之中。在《民事诉讼法》和相关执行法律法规中明确监察机关有权监督法院的执行活动,并规定具体的监督程序和方式。
人民法院对于人民检察院开展民事诉讼监督特别是民事执行检察监督是持某种不同态度的,表现了一定程度的“消极”。而人民检察院对于人民法院的这种“消极”态度,缺乏相应的制约机制。最高人民检察院虽然已经出台《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》,但是其内容只有简短的10多条,很多规定仍不具体。更为重要的是,人民检察院单方出台的司法解释相当程度上被视为是人民检察院系统的“内部规则”,对人民法院的约束力非常有限。为此,笔者建议最高人民检察院应当制定更为详细的“办案规则”,加强对人民法院民事审理行为和执行行为的监督力度,有效制约人民法院的各种“消极”行为和违法行为,并且报请全国人大常委会予以通过,使“司法解释”上升为立法解释,以达到人民检察院进行法律监督的预期效果。
2、对民事执行中的违法行为加大惩处力度。民事案件的执行过程中,有关人员违法办案、拿钱办案,搞权钱交易,或者故意刁难一方当事人,严重违反程序办案的情况也不少见,人民检察院只有积极参与其中,才能更有效地发现问题,并进行有效的查处。
3、强化检察机关民事执行监督的观念。立法上对民事执行检察监督的模糊导致了检察机关长期置身于民事执行法律监督之外。建立我国民事执行检察监督必然要在检察机关内部强化民事执行检察监督的观念,认清法律监督权是宪法和法律赋予其神圣的权力,也是其必须承担的义务。
4、加大民事执行检察监督制度的社会宣传。制度建立后的良好运行应以民众对该制度的了解为前提。但是实际上,许多民众对检察机关在民事诉讼活动上的作用所知甚少,甚至对于早已在我国法律中规定的检察院对民事审判活动的监督权都缺乏足够了解,对检察机关更多的认识是在刑事诉讼领域。这就要在今后相关法律知识的普及方面,对检察机关的法律监督权这一核心权力加大宣传。
参考文献:
[1]张志铭:《民事执行改革的几个理论问题》,载《人民法院报》,2003年1月24日。
[2]邹建章:《论民事检察监督法律关系》,载《中国法学》,1997年第6期。
[3]汤维建:《检察机关应有权对民事执行程序进行法律监督》,载《检察日报》,2002年7月17日。
[4]邵世星:《民事诉讼检察监督的法理基础再论——兼论我国民事诉讼检察制度的完善》,载《诉讼法学、司法制度》,2002年第1期。
一、确立民事执行检察监督的基本原则
按照检察机关法律监督职能要求,对法院执行活动监督的原则主要有:1、事后监督原则。检察监督是执行程序结束或某一法律文书(如中止执行、变更被执行人裁定等)做出之后,而不应是程序进行之中。程序结束是指某一阶段程序,如受理、准备程序之后,而不是全部执行完毕。2、公正性原则。检察机关要站在国家法制的立场上,秉公监督,而不是当事人的代理人。3、被动性原则。除对国家、社会公共利益重大违法外,当事人不控告、不请求的,检察机关不主动实施监督。4、不直接处理问题的原则。对执行活动存在的问题,应是督促法院启动内部监督程序自行纠正,检察机关不直接处理。5、讲究效率原则。这种效率要求表现在两个方面,即检察机关要提高监督速度和质量,节约监督成本,还要体现在对法院执行效率上,推进法院提高执行率。各项具体原则,构成监督原则的整体,不能任意割裂和曲解。
二、界定民事执行检察监督的范围
具体包括:1、执行裁决错误的。如执行机关做出错误的裁定损害当事人的合法权益的行为。2、执行名义错误的。错误执行了未发生法律效力或不具有法律约束力的文书,如执行了当事人案外达成的和解书、非法定仲裁机关制作的裁定书等。3、执行范围错误的。即执行裁定确定的范围超出了作为执行根据的法律文书及法律文书所规定的范围,主要是指不按生效法律文书所确定标的额执行,或者错误地执行了案外人或同案其他当事人的财产,或者未按法律规定保留公民自身及其他当事人的财产,或者未按法律规定保留公民自身及其抚养的亲属必要的生活费和生活资料。4、执行财产处理错误的。如违法变价、折价出售或低价自购执行财物的。5、执行中的枉法行为和不作为。以拘留、罚款作为强制执行手段,以罚代刑的;故意给当事人造成损失的;对符合法律规定应予受理申请执行的仲裁裁决、公证机关赋予强制执行效力的债权文书,以种种理由不受理不执行的;执行错了,拒绝执行回转的。6、执行人员挪用、侵占执行款物,贪污受贿,滥用职权等行为。7、行政领导干预执行,滥用权利需要追究刑事责任的。8、其它需要监督的违法行为。
三、明确我人民检察院对民事执行实施监督的基本权能
1、抗诉权。借鉴现行民事诉讼法中检察机关提起审判监督程序的规定,检察机关对人民法院在民事执行程序中作出的确有错误的裁定,有权按照审判监督监督程序提起抗诉。
2、检察建议权。具体做法是,针对审判机关在民行审判活动中存在的一般性程序错误,或者是其在审判活动中应当予以改进的问题,以及法官在具体个案的审判活动中出现的违反职责行为,向法院提出纠正、改进或者处理意见,是否采纳由法院自行决定。
3、监督保障权
人民检察院应拥有进行民行检察监督所必需的监督保障权(或称为监督措施权)。没有一定强制措施作保障的监督,只能是一种虚弱无力的监督,其取得良好监督效果的愿望显然是无法达到或实现的。目前人民检察院对法院的民行裁判活动所实施的检察监督之所以无法取得令人满意的效果,这与人民检察院缺乏监督保障权不无关系。人民检察院应拥有的监督保障权包括:(1)调阅案卷权。人民检察院要对法院的执行活动进行监督,首要的一点就是对被监督者的执行活动要做到了解、知情,否则是无法胜任或做好检察监督工作并实现其监督职能的。(2)生效裁判执行的中止权。对于执行后可能出现执行回转困难或根本就无法实现执行回转的案件,以及案外人遭到错误执行的案件,人民检察院根据当事人的申诉,在作必要审查后,可以向法院发出执行中止通知书,以期尽量减少被执行人因裁判错误或案外人因执行错误而可能遭受的损失和减轻国家因法院的裁判错误或执行错误而可能承担的赔偿责任。
四、完善民事执行检察监督的程序
1、关于检察机关对执行活动进行检察监督的程序的启动,应当以执行当事人提出申请为前提。由于执行活动的标的具有私权性质,当事人对私权享有处分权,包括对实体权利的处分权和程序权利的处分权,处分原则作为民事诉讼法的基本原则,在民事执行程序中也同样应当得到体现与贯彻执行。为了避免造成对当事人处分权的不当干预以及妨碍执行程序高效运行,执行活动中的检察监督应当以当事人提出申请为前提,检察机关不得主动启动监督程序。
2、检察机关启动监督程序后,发现人民法院在民事执行程序中做出的生效裁定确有错误的,按照审判监督程序提起抗诉。检察机关对人民法院在民事执行程序中做出的生效裁定发现确有错误,是指该裁定认定事实的主要证据不足、适用法律确有错误、违反法定程序等情形,检察机关有权对该裁定按照审判监督程序提起抗诉。
3、受理当事人或案外人关于人民法院执行人员不当执行或违法执行等有瑕疵执行行为的申诉,并区别具体情形,向人民法院提出司法建议或按照审判监督程序提起抗诉。
4、受理当事人关于人民法院执行人员拖延执行或执行不力的申诉。在赋予申请执行人有权向有审判监督权的有关组织和人员反映情况的同时应赋予申请执行人可以向检察机关提出申诉的权利检察机关受理申请人的申诉后应进行必要的调查取证。如确属法院执行人员主观上的原因造成拖延执行或执行不力,检察机关应向人民法院提出司法建议,以督促法院的执行组织和执行人员加紧执行工作,保护当事人的合法权益。
5、受理有关人民法院执行人员在执行工作中索贿受贿,徇私舞弊的举报,在调查核实后依法定程序予以处理。近年来民事执行工作存在“执行乱”是一个不争的事实,产生“执行乱”的原因尽管很多,但与执行人员的思想素质是分不开的,执行人员走向违法犯罪道路的比例高于人民法院其他审判人员就是一个很好的例证。极少数执行人员利用手中的权力,索贿受贿,他们的行为不仅严重损害了法官的形象,而且亵渎了法律的尊严,影响生效的民事法律文书的正确执行,损害了当事人或案外人的合法权益。检察机关受理人民法院执行人员索贿受贿、徇私舞弊的举报,依法予以查处,既是履行自己的神圣职责,也是对民事执行程序履行法律监督职能的重要体现。
五、建立我国民事执行检察监督制度的具体措施
1、完善民事执行检察监督制度的立法。一项制度的建立必然要有相应的法律为基础。现阶段我国出现的检察机关是否有权对法院民事执行活动存在监督权的争议就是因为立法上的模糊导致。要在我国建立健全的民事执行检察监督,就是要将宪法赋予检察机关的监督权切实明文规定于各项相关法律之中。在《民事诉讼法》和相关执行法律法规中明确监察机关有权监督法院的执行活动,并规定具体的监督程序和方式。
人民法院对于人民检察院开展民事诉讼监督特别是民事执行检察监督是持某种不同态度的,表现了一定程度的“消极”。而人民检察院对于人民法院的这种“消极”态度,缺乏相应的制约机制。最高人民检察院虽然已经出台《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》,但是其内容只有简短的10多条,很多规定仍不具体。更为重要的是,人民检察院单方出台的司法解释相当程度上被视为是人民检察院系统的“内部规则”,对人民法院的约束力非常有限。为此,笔者建议最高人民检察院应当制定更为详细的“办案规则”,加强对人民法院民事审理行为和执行行为的监督力度,有效制约人民法院的各种“消极”行为和违法行为,并且报请全国人大常委会予以通过,使“司法解释”上升为立法解释,以达到人民检察院进行法律监督的预期效果。
2、对民事执行中的违法行为加大惩处力度。民事案件的执行过程中,有关人员违法办案、拿钱办案,搞权钱交易,或者故意刁难一方当事人,严重违反程序办案的情况也不少见,人民检察院只有积极参与其中,才能更有效地发现问题,并进行有效的查处。
3、强化检察机关民事执行监督的观念。立法上对民事执行检察监督的模糊导致了检察机关长期置身于民事执行法律监督之外。建立我国民事执行检察监督必然要在检察机关内部强化民事执行检察监督的观念,认清法律监督权是宪法和法律赋予其神圣的权力,也是其必须承担的义务。
4、加大民事执行检察监督制度的社会宣传。制度建立后的良好运行应以民众对该制度的了解为前提。但是实际上,许多民众对检察机关在民事诉讼活动上的作用所知甚少,甚至对于早已在我国法律中规定的检察院对民事审判活动的监督权都缺乏足够了解,对检察机关更多的认识是在刑事诉讼领域。这就要在今后相关法律知识的普及方面,对检察机关的法律监督权这一核心权力加大宣传。
参考文献:
[1]张志铭:《民事执行改革的几个理论问题》,载《人民法院报》,2003年1月24日。
[2]邹建章:《论民事检察监督法律关系》,载《中国法学》,1997年第6期。
[3]汤维建:《检察机关应有权对民事执行程序进行法律监督》,载《检察日报》,2002年7月17日。
[4]邵世星:《民事诉讼检察监督的法理基础再论——兼论我国民事诉讼检察制度的完善》,载《诉讼法学、司法制度》,2002年第1期。