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【本文为2014年度辽宁省社会科学规划基金项目“辽宁保税港区法律制度研究”研究成果（项目编号：L13BFX009）；辽宁省教育厅哲学社会科学重大基础理论课题项目“地缘政治视阈下中国海外投资法律保护理论研究”阶段性成果（项目号：ZW2013007）。】
摘要：保税港区作为有中国特色的特殊经济区域，促进其继续发挥重要作用的基本措施之一就是加强法律监管。本文在明确保税港区基本概念的基础上，以大连大窑湾保税港区为例从立法理念、行政管理、海关管理等方面分析了我国保税港区在法律监管方面存在的问题，并结合现状及经验，探索完善保税港区法律监管的合理路径。
关键词：保税港区；法律监管；大窑湾保税港区
一、保税港区概述
（一）保税港区的概念
根据《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）保税港区是指“经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。从此规定中可以总结出保税港区的审批权限、区位、性质、功能，从而能对保税港区的法律性质做出较为具体的界定。[1]
（二）保税区的特征
我国的保税港区大多临港而建，或者靠近港口或者毗邻空港，港口是保税港区得以发展的重要依托。这是我国保税港区最重要的特点。保税港区的功能求其具有独特的区位优势，这就决定了保税港区多建设于发达的港口城市或者交通枢纽中心。在功能上，保税港区兼具保税区和保税物流园区的功能，同时又是出口加工区，这样多种功能相互促进、互为保障，不仅能够促进国际贸易和国际物流业在保税港区蓬勃发展，也促进了出口加工业，增强了我国港口的竞争力。保税港区多在海关的控制之下实行封闭式管理，这也是保税港区的重要特点。另外，进出卡口只有一个在监管上无须多重设卡，运作效率将得到大幅提升，从而真正实现“一线放开、二线管住、区内自由”。[2]
二、保税港区监管的立法现状
目前为止，我国关于保税港区监管的立法并未在中央层面得以实现。目前对保税港区监管最有力的法律依据来自于《暂行办法》，其于中华人民共和国海关总署署务会议审议通过，于 2007起实行。《暂行办法》对保税港区与境外之间进出货物的监管、对保税港区与区外之间进出货物的监管、对保税港区内货物的监管、对直接进出口货物以及进出保税港区运输工具和个人携带货物、物品的监管等问题作了详细规定。 为了规范管理，海关总署在 2010 年修改了《暂行办法》，这到目前为止也是我国保税港区立法中最重要的一步，为保税港区的监管提供了法律依据。但是这远远还不能满足对保税港区监管的法律需求，更有力的立法值得期待。[3]
三、大连保税港区法律监管中存在的问题
（一）立法理念滞后
在保税港区立法中，我国存在着“先设区、后立法”的通病，从上海洋山港保税港区到天津东疆保税港区再到大连大窑湾保税港区都以《中华人民共和国海关法》作为设立保税港区的法律基准，以其为核心，辅之其他有关保税港区的法律、法规及部门规章。以大连大窑湾保税港区为例，2006年8月，国务院下发了《关于设立大连大窑湾保税港区的批复》，批复中明确大连大窑湾保税港区的功能、税收和外汇政策等一律按照《关于设立洋山保税港区的批复》中相关内容执行，而并未出台特殊适用于本地区的政府令。在部门规章方面，除《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》及《海关总署关于修改（中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法）的决定》作为保税港区管理和运行的法制化进程开端，对其基本概念、优惠政策等内容作出了基本规定，但自2010年微调以来并无更新进展。相关地方性立法方面，《洋山保税港区管理办法》、《天津东疆保税港区管理规定》、《厦门海沧保税港区管理暂行规定》、《宁波梅山保税港区管理办法》等规章出台，而大连市政府依然缺乏大窑湾保税港区的地方性立法。
（二）行政管理冗杂
基于目前的立法现状，我国保税港区也存在着相应的行政管理机构缺乏一致性、无法可依的问题。大连大窑湾保税港区采取“两块牌子、一套班子”的体制，保税港区管理委员会和保税区管理委员会并行，加之明确分工的法律缺乏，机构冗杂、分工不明确、办事效率低下等问题日益突出。虽然保税区于2014年6月全面启动行政体制改革，并出台了《大连保税区行政体制改革方案》，对行政权力事项进行规范清理，试图为开展自由贸易先行先试创造有利条件，①但该改革并未对行政机构管理模式采取大刀阔斧的改革，也只能是治标不治本。
（三）海关监管缺失
海关监管涉及方面较多，不仅包括通过备案、查验、放行、后续管理等进行进出口管理，还需通过通关模式、货物监管、运输监管、区域监管等内容实施国家对外贸易管理制度。对于大连大窑湾保税港区，由保税区海关负责加工贸易企业及大窑湾海关负责监管保税港区，这与统一监管的模式相去甚远。2005年11月颁布的《海关对保税物流园区的管理办法》中第2 条规定“本办法所称的保税物流园区（以下简称园区）是指经国务院批准，在保税区规划面积或者毗邻保税区的特定港区内设立的、专门发展现代国际物流业的海关特殊监管区域”，而保税港区作为“海关特殊监管区”所应有的特色，在现存的海关监管中并未得到充分体现。
四、完善大连保税港区法律监管问题的建议
为顺应我国自由贸易区发展的大趋势并结合同国际接轨的实际情况，从基本的立法入手，拿行政管理体制上“开刀”，最终实现特殊区域的海关监管特色，制定一套反映国情，区港一体的综合法律监管体制。
（一）顺应趋势，填补立法不足
保税港区的核心问题来源于缺乏统一的监管法律，不仅表现在各保税港区普遍缺少依据法律制定而非单纯依据经济发展战略制定的基础，保税港区运行的全部环节中也缺乏贯穿性的法律，而存在协调性不足引发的后续行政管理、海关监管的缺陷。在大连市大窑湾保税港区方面，制定针对性的大连大窑湾保税港区管理条例或办法，明确大窑湾保税港区的法律地位、管理机构的分工协调、提高运行效率，以法律形式规定相关内容。在国家立法方面，建设层次分明的法律结构，统一制定保税港区的监管法律，以国家基本法为上位法指导各省市级单位，区分保税港区与自由贸易。
（二）统一行政管理，扫除制度壁垒
保税港区是作为经济改革的重要实验田、进一步对外开放的跳板，还是作为一种独立的发展模式存在，以上海自由贸易区发展建设的程度进行比较，应该能够确定其作为自成一体的行政管理体系的发展前景。但大连大窑湾保税港区作为开展自由贸易的重要落点，应该从细节入手，构建政府权力清单，扫除企业发展自由贸易的制度壁垒，区分大窑湾保税港区政府、管理委员会、企业各自的责任权利，理顺相互利益关系。从小处、实处落实简政放权，实现“简化审批、方便准入、科学监管、精简职能、理顺事权”的近期目标，向“搭建适应投资和贸易发展需要、接轨国际惯例的行政管理体制和机制，最终建立起符合治理能力和治理体系现代化要求、具有示范作用的行政管理体制”的中远期目标挺进。②
（三）体现海关特殊监管区域特色
我国保税港区同国外自由贸易区相比有所不同，不能完全参照国外的方法进行监管，应该取其精华结合国内实际状况，有区分的采用并逐渐发展出一套适合自己的有“特殊区域”特色的海关监管法律制度。不仅在进出口程序上有货物管理的特殊待遇和优惠措施，对于保税港区企业也建设以风险管理为基础的分类管理机制，减轻海关监管压力同时促进企业良性竞争。
参考文献：
[1]王淑敏.《保税港区的法律制度研究》[M].知识产权出版社，北京市.2011年1月：10-18.
[2]魏德才.保税港区的法律性质与法制完善[J].西部法学评论，2009（1）：65-67.
[3]张丽娜.论我国保税港区的法制环境建设[J].黑龙江社会科学，2009（5）：177-178.
注解：
①参见http：//liaoning.nen.com.cn/system/2014/10/11/013024794.shtml。
②参见http：//liaoning.nen.com.cn/system/2014/10/11/013024794.shtml。
作者简介：苏怡丹（1991-）内蒙赤峰人，大连海事大学法律硕士。
杨欣（1990-）山东青岛人，大连海事大学国际经济法硕士。
摘要：保税港区作为有中国特色的特殊经济区域，促进其继续发挥重要作用的基本措施之一就是加强法律监管。本文在明确保税港区基本概念的基础上，以大连大窑湾保税港区为例从立法理念、行政管理、海关管理等方面分析了我国保税港区在法律监管方面存在的问题，并结合现状及经验，探索完善保税港区法律监管的合理路径。
关键词：保税港区；法律监管；大窑湾保税港区
一、保税港区概述
（一）保税港区的概念
根据《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）保税港区是指“经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。从此规定中可以总结出保税港区的审批权限、区位、性质、功能，从而能对保税港区的法律性质做出较为具体的界定。[1]
（二）保税区的特征
我国的保税港区大多临港而建，或者靠近港口或者毗邻空港，港口是保税港区得以发展的重要依托。这是我国保税港区最重要的特点。保税港区的功能求其具有独特的区位优势，这就决定了保税港区多建设于发达的港口城市或者交通枢纽中心。在功能上，保税港区兼具保税区和保税物流园区的功能，同时又是出口加工区，这样多种功能相互促进、互为保障，不仅能够促进国际贸易和国际物流业在保税港区蓬勃发展，也促进了出口加工业，增强了我国港口的竞争力。保税港区多在海关的控制之下实行封闭式管理，这也是保税港区的重要特点。另外，进出卡口只有一个在监管上无须多重设卡，运作效率将得到大幅提升，从而真正实现“一线放开、二线管住、区内自由”。[2]
二、保税港区监管的立法现状
目前为止，我国关于保税港区监管的立法并未在中央层面得以实现。目前对保税港区监管最有力的法律依据来自于《暂行办法》，其于中华人民共和国海关总署署务会议审议通过，于 2007起实行。《暂行办法》对保税港区与境外之间进出货物的监管、对保税港区与区外之间进出货物的监管、对保税港区内货物的监管、对直接进出口货物以及进出保税港区运输工具和个人携带货物、物品的监管等问题作了详细规定。 为了规范管理，海关总署在 2010 年修改了《暂行办法》，这到目前为止也是我国保税港区立法中最重要的一步，为保税港区的监管提供了法律依据。但是这远远还不能满足对保税港区监管的法律需求，更有力的立法值得期待。[3]
三、大连保税港区法律监管中存在的问题
（一）立法理念滞后
在保税港区立法中，我国存在着“先设区、后立法”的通病，从上海洋山港保税港区到天津东疆保税港区再到大连大窑湾保税港区都以《中华人民共和国海关法》作为设立保税港区的法律基准，以其为核心，辅之其他有关保税港区的法律、法规及部门规章。以大连大窑湾保税港区为例，2006年8月，国务院下发了《关于设立大连大窑湾保税港区的批复》，批复中明确大连大窑湾保税港区的功能、税收和外汇政策等一律按照《关于设立洋山保税港区的批复》中相关内容执行，而并未出台特殊适用于本地区的政府令。在部门规章方面，除《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》及《海关总署关于修改（中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法）的决定》作为保税港区管理和运行的法制化进程开端，对其基本概念、优惠政策等内容作出了基本规定，但自2010年微调以来并无更新进展。相关地方性立法方面，《洋山保税港区管理办法》、《天津东疆保税港区管理规定》、《厦门海沧保税港区管理暂行规定》、《宁波梅山保税港区管理办法》等规章出台，而大连市政府依然缺乏大窑湾保税港区的地方性立法。
（二）行政管理冗杂
基于目前的立法现状，我国保税港区也存在着相应的行政管理机构缺乏一致性、无法可依的问题。大连大窑湾保税港区采取“两块牌子、一套班子”的体制，保税港区管理委员会和保税区管理委员会并行，加之明确分工的法律缺乏，机构冗杂、分工不明确、办事效率低下等问题日益突出。虽然保税区于2014年6月全面启动行政体制改革，并出台了《大连保税区行政体制改革方案》，对行政权力事项进行规范清理，试图为开展自由贸易先行先试创造有利条件，①但该改革并未对行政机构管理模式采取大刀阔斧的改革，也只能是治标不治本。
（三）海关监管缺失
海关监管涉及方面较多，不仅包括通过备案、查验、放行、后续管理等进行进出口管理，还需通过通关模式、货物监管、运输监管、区域监管等内容实施国家对外贸易管理制度。对于大连大窑湾保税港区，由保税区海关负责加工贸易企业及大窑湾海关负责监管保税港区，这与统一监管的模式相去甚远。2005年11月颁布的《海关对保税物流园区的管理办法》中第2 条规定“本办法所称的保税物流园区（以下简称园区）是指经国务院批准，在保税区规划面积或者毗邻保税区的特定港区内设立的、专门发展现代国际物流业的海关特殊监管区域”，而保税港区作为“海关特殊监管区”所应有的特色，在现存的海关监管中并未得到充分体现。
四、完善大连保税港区法律监管问题的建议
为顺应我国自由贸易区发展的大趋势并结合同国际接轨的实际情况，从基本的立法入手，拿行政管理体制上“开刀”，最终实现特殊区域的海关监管特色，制定一套反映国情，区港一体的综合法律监管体制。
（一）顺应趋势，填补立法不足
保税港区的核心问题来源于缺乏统一的监管法律，不仅表现在各保税港区普遍缺少依据法律制定而非单纯依据经济发展战略制定的基础，保税港区运行的全部环节中也缺乏贯穿性的法律，而存在协调性不足引发的后续行政管理、海关监管的缺陷。在大连市大窑湾保税港区方面，制定针对性的大连大窑湾保税港区管理条例或办法，明确大窑湾保税港区的法律地位、管理机构的分工协调、提高运行效率，以法律形式规定相关内容。在国家立法方面，建设层次分明的法律结构，统一制定保税港区的监管法律，以国家基本法为上位法指导各省市级单位，区分保税港区与自由贸易。
（二）统一行政管理，扫除制度壁垒
保税港区是作为经济改革的重要实验田、进一步对外开放的跳板，还是作为一种独立的发展模式存在，以上海自由贸易区发展建设的程度进行比较，应该能够确定其作为自成一体的行政管理体系的发展前景。但大连大窑湾保税港区作为开展自由贸易的重要落点，应该从细节入手，构建政府权力清单，扫除企业发展自由贸易的制度壁垒，区分大窑湾保税港区政府、管理委员会、企业各自的责任权利，理顺相互利益关系。从小处、实处落实简政放权，实现“简化审批、方便准入、科学监管、精简职能、理顺事权”的近期目标，向“搭建适应投资和贸易发展需要、接轨国际惯例的行政管理体制和机制，最终建立起符合治理能力和治理体系现代化要求、具有示范作用的行政管理体制”的中远期目标挺进。②
（三）体现海关特殊监管区域特色
我国保税港区同国外自由贸易区相比有所不同，不能完全参照国外的方法进行监管，应该取其精华结合国内实际状况，有区分的采用并逐渐发展出一套适合自己的有“特殊区域”特色的海关监管法律制度。不仅在进出口程序上有货物管理的特殊待遇和优惠措施，对于保税港区企业也建设以风险管理为基础的分类管理机制，减轻海关监管压力同时促进企业良性竞争。
参考文献：
[1]王淑敏.《保税港区的法律制度研究》[M].知识产权出版社，北京市.2011年1月：10-18.
[2]魏德才.保税港区的法律性质与法制完善[J].西部法学评论，2009（1）：65-67.
[3]张丽娜.论我国保税港区的法制环境建设[J].黑龙江社会科学，2009（5）：177-178.
注解：
①参见http：//liaoning.nen.com.cn/system/2014/10/11/013024794.shtml。
②参见http：//liaoning.nen.com.cn/system/2014/10/11/013024794.shtml。
作者简介：苏怡丹（1991-）内蒙赤峰人，大连海事大学法律硕士。
杨欣（1990-）山东青岛人，大连海事大学国际经济法硕士。