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【摘要】我国现有的社会法体系极其薄弱，远远不能适应社会主义市场经济发展和社会管理体制变革的需要。加快社会立法步伐是加强和创新社会管理的客观要求。我国应将社会立法提高到一个前所未有的新高度，健全社会法体系；提高社会立法的层级，设置实施条例和细则；加强程序法立法，加快社会立法步伐，形成完整的社会法体系。
【关键词】社会管理 社会立法 程序法立法
2011年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式发表讲话指出，各级党委和政府要把社会管理工作摆在更加突出的位置，不断提高社会管理科学化水平，不断促进社会和谐稳定，努力为“十二五”时期经济社会发展、为实现全面建设小康社会宏伟目标创造更加良好的社会条件。加强和创新社会管理，提高社会管理的科学化水平，就必须摒弃原有的以行政化手段为主的社会管理模式和方法，逐步转变到用社会法规和社会政策来调节政府和公民行为的轨道上来，保证社会的和谐顺畅运行。但是，我国现有的社会法体系极其薄弱，远远不能适应社会主义市场经济发展和社会管理体制变革的需要。因此，加强和创新社会管理就必须加快社会立法步伐。
我国社会立法的历史考察与现实状况
社会立法主要是针对社会问题进行的立法，其目的在于维护弱者的权利和社会整体福祉。社会立法在世界范围内大致经历了济贫立法、劳工立法、社会保障（或称社会福利、社会安全）立法三个发展阶段，其基本内容包括劳工保障、社会福利、社会救助、社会保险、社会优抚等多个方面。
近代中国社会立法的进程是从民国北京政府时期开始的。这一时期社会保险的理念已经传入中国，政府劳工立法中也已出现“劳动保险”的概念及有关劳工保障的条款。南京国民政府建立后，先后颁行《慈善团体监督法》、《救灾准备金法》、《各地方救济院规则》、《社会救济法》、《工厂法》、《社会保险法原则》等，以及一系列关于社会福利、社会优抚的法律法规，“为构筑中国近代社会福利法制体系进行了有益的探索和尝试”。①由于当时市场经济不发达和政治方面的因素影响，社会法规对社会关系的调节作用非常不明显，但当时的社会立法经验值得研究、借鉴。
新中国成立不久，就制定了《工会法》和《劳动保险条例》，随后义务教育、社会救济、农村养老、合作医疗等制度也建立起来。但直到1978年以前的30年间，我国的社会立法主要是建立健全了与计划经济体制相适应的劳动制度和社会保障制度，把大多数农民排斥在外，而且法制建设与执行的制度没有能够坚持下来，造成了社会立法领域一定程度的混乱。从1978～2010年，我国的社会立法先是逐步建立健全了与市场经济体制相适应的劳动法律体系，紧接着又初步形成了与市场经济体制相适应的劳动与社会保障法律法规体系。《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》以及《农村五保户供养条例》、《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《工伤保险条例》等的相继颁布实施为新时期的社会立法奠定了坚实基础，尤其是2010年《社会保险法》的颁布，向建立中国特色的社会法体系迈进了一大步。虽然我国的社会立法取得了长足进步，但是与其他领域（特别是经济法）的立法成就相比，仍存在着法律体系不完整、社会保障立法相对滞后、社会组织立法几为空白等诸多不足。总体来说，我国的社会立法严重滞后于社会主义市场经济的发展和社会管理体制创新的需要，加快社会立法步伐已成当务之急。
加快社会立法步伐是加强和创新社会管理的客观要求
所谓社会管理，是指以维系社会秩序为目标，通过政府主导、多方参与，运用多种资源与手段，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、维护社会稳定，促进社会和谐的活动和过程。与不同的经济体制相匹配，社会管理的模式和方法也会有不同的特征和内容。
在计划经济时代，我国社会管理体制的基本特征是政府几乎承担着全部社会职能，以单位为基础对社会实行总体控制，社会运行成为政府运行的组成部分。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的确立，传统的行政化单位体制逐步弱化以至解体，社会组织结构发生了深刻变化，政府在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础。同时，改革的深化要求剥离原来由单位承担的社会职能，实现社会职能社会化（包括某种程度的市场化）。但是，与经济体制改革的深度和力度相比，社会管理体制改革明显滞后，直到目前为止仍然习惯于以行政化手段进行社会管理。
党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央第一次把社会建设作为一个独立概念加以阐述，并创造性地形成了与经济建设、政治建设、文化建设相并列的社会建设理论。党的十六届四中全会第一次提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，为社会管理体制创新指明了方向。加强和创新社会管理，就是要突破计划经济模式的束缚，建立与市场经济体制相适应的，多层次、多格局的，错落有致的社会管理体制。
根据国外多年积累的社会管理的经验和对社会管理体制的研究，笔者认为社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。这两个过程相辅相成、缺一不可，更不能相互替代。因此，社会管理体制创新一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效；另一方面也要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。社会管理体制创新的这两个方面都需要法律的约束和规范，而我国的社会立法对这两个方面的回应都严重缺位，加强和创新社会管理对加快社会立法步伐提出了客观要求。
从另一个角度讲，加快社会立法步伐也是现代政府社会管理方式的内在要求。笔者认同李培林教授的观点：“现代政府社会管理的基本方式，是社会法规和社会政策。要不断完善规范政府行为、保障公民权益、促进社会公正、推动社会发展的社会法规体系，制定各种满足社会发展需要的有针对性的社会政策。”②社会法规不仅是约束性（既约束公民个人也约束政府的行为）的社会调控工具，更是促进和推动社会和谐发展的“润滑剂”，对此一定要有清晰准确的认识。
我国下一阶段的立法重点应转移到社会立法方面
吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上宣布，中国特色社会主义法律体系基本形成。中国特色社会主义法律体系的形成，并不意味着立法工作就彻底结束了，只是表明这个法律体系能适应到2010年中国特色社会主义完善与发展所达到的水平。正如杨景宇所指出的那样：“我们的国家至今仍然处于变革、转型时期，中国特色社会主义还处于完善与发展的过程中，社会主义市场经济体制还处于完善与发展的过程中，因而反映和规范这种制度与体制的法律体系也就必然具有稳定性与变动性、阶段性与前瞻性相统一的特点，必将随着改革的深化、开放的扩大和社会主义现代化建设的发展而不断完善。”③所以说，中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国立法工作站在了一个新的起点上。
2010年，全国人大法制工作委员会成立了社会法室，这发出了加强社会立法的一个非常重要的信号。未来一段时间，我国应将社会立法提高到一个前所未有的新高度，加快社会立法步伐，形成完整的社会法体系。
第一，健全社会法体系。作为一个新的部门法，社会法的体系具体包括哪些内容，还存在着比较大的争议。从我国的实际情况来看，社会法体系至少应包括社会组织法、社会主体行为法、权益保障法、社会保障与社会救助法、促进社会安全法、社会争议调处法等几个部分。权益保障法、促进社会安全法和社会争议调处法等已经完成或部分完成，而社会组织法、社会主体行为法则尚未起草，社会保险法已于2010年完成，社会救助法和社会福利法却远未成型。故而，加强社会组织立法、社会救助立法和社会福利立法是健全社会法体系的重中之重。
第二，提高社会立法的层级，设置实施条例和细则。我国在某些社会立法领域的立法层级较低，以条例和部门规章代替基本法律的现象较为常见，如工伤保险，应提高相应的立法层级。对于已经颁布实施的法律，还应出台配套的实施条例和细则，以便于实际操作。
第三，加强程序法立法，使之与实体法立法有机结合起来。目前我国的社会立法偏重于实体法立法，轻视程序法立法，这一偏向应加以调整。比如，许多国家建立了专门的劳动诉讼制度和劳动法庭或劳动法院，但我国现有的与劳动法对应的诉讼和仲裁制度在立法上还很不完善，与社会保障法等其他社会法部门对应的程序法制度，无论在立法上还是在理论上都处于空白状态。④因此，加强程序法立法应成为社会立法的一个重点。（作者分别为石家庄市委党校副教授；讲师）
注释
①彭秀良：《守望与开新：近代中国的社会工作》，石家庄：河北教育出版社，2010年，第183页。
②李培林：“创新社会管理是我国改革的新任务”，《人民日报》，2011年2月18日。
③杨景宇：“中国立法史上的一个重要里程碑”，《人民日报》，2011年3月11日。
④王全興：“社会法学研究应当吸取经济法学研究的教训”，《浙江学刊》，2004年第1期。
【关键词】社会管理 社会立法 程序法立法
2011年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式发表讲话指出，各级党委和政府要把社会管理工作摆在更加突出的位置，不断提高社会管理科学化水平，不断促进社会和谐稳定，努力为“十二五”时期经济社会发展、为实现全面建设小康社会宏伟目标创造更加良好的社会条件。加强和创新社会管理，提高社会管理的科学化水平，就必须摒弃原有的以行政化手段为主的社会管理模式和方法，逐步转变到用社会法规和社会政策来调节政府和公民行为的轨道上来，保证社会的和谐顺畅运行。但是，我国现有的社会法体系极其薄弱，远远不能适应社会主义市场经济发展和社会管理体制变革的需要。因此，加强和创新社会管理就必须加快社会立法步伐。
我国社会立法的历史考察与现实状况
社会立法主要是针对社会问题进行的立法，其目的在于维护弱者的权利和社会整体福祉。社会立法在世界范围内大致经历了济贫立法、劳工立法、社会保障（或称社会福利、社会安全）立法三个发展阶段，其基本内容包括劳工保障、社会福利、社会救助、社会保险、社会优抚等多个方面。
近代中国社会立法的进程是从民国北京政府时期开始的。这一时期社会保险的理念已经传入中国，政府劳工立法中也已出现“劳动保险”的概念及有关劳工保障的条款。南京国民政府建立后，先后颁行《慈善团体监督法》、《救灾准备金法》、《各地方救济院规则》、《社会救济法》、《工厂法》、《社会保险法原则》等，以及一系列关于社会福利、社会优抚的法律法规，“为构筑中国近代社会福利法制体系进行了有益的探索和尝试”。①由于当时市场经济不发达和政治方面的因素影响，社会法规对社会关系的调节作用非常不明显，但当时的社会立法经验值得研究、借鉴。
新中国成立不久，就制定了《工会法》和《劳动保险条例》，随后义务教育、社会救济、农村养老、合作医疗等制度也建立起来。但直到1978年以前的30年间，我国的社会立法主要是建立健全了与计划经济体制相适应的劳动制度和社会保障制度，把大多数农民排斥在外，而且法制建设与执行的制度没有能够坚持下来，造成了社会立法领域一定程度的混乱。从1978～2010年，我国的社会立法先是逐步建立健全了与市场经济体制相适应的劳动法律体系，紧接着又初步形成了与市场经济体制相适应的劳动与社会保障法律法规体系。《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》以及《农村五保户供养条例》、《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《工伤保险条例》等的相继颁布实施为新时期的社会立法奠定了坚实基础，尤其是2010年《社会保险法》的颁布，向建立中国特色的社会法体系迈进了一大步。虽然我国的社会立法取得了长足进步，但是与其他领域（特别是经济法）的立法成就相比，仍存在着法律体系不完整、社会保障立法相对滞后、社会组织立法几为空白等诸多不足。总体来说，我国的社会立法严重滞后于社会主义市场经济的发展和社会管理体制创新的需要，加快社会立法步伐已成当务之急。
加快社会立法步伐是加强和创新社会管理的客观要求
所谓社会管理，是指以维系社会秩序为目标，通过政府主导、多方参与，运用多种资源与手段，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、维护社会稳定，促进社会和谐的活动和过程。与不同的经济体制相匹配，社会管理的模式和方法也会有不同的特征和内容。
在计划经济时代，我国社会管理体制的基本特征是政府几乎承担着全部社会职能，以单位为基础对社会实行总体控制，社会运行成为政府运行的组成部分。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的确立，传统的行政化单位体制逐步弱化以至解体，社会组织结构发生了深刻变化，政府在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础。同时，改革的深化要求剥离原来由单位承担的社会职能，实现社会职能社会化（包括某种程度的市场化）。但是，与经济体制改革的深度和力度相比，社会管理体制改革明显滞后，直到目前为止仍然习惯于以行政化手段进行社会管理。
党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央第一次把社会建设作为一个独立概念加以阐述，并创造性地形成了与经济建设、政治建设、文化建设相并列的社会建设理论。党的十六届四中全会第一次提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，为社会管理体制创新指明了方向。加强和创新社会管理，就是要突破计划经济模式的束缚，建立与市场经济体制相适应的，多层次、多格局的，错落有致的社会管理体制。
根据国外多年积累的社会管理的经验和对社会管理体制的研究，笔者认为社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。这两个过程相辅相成、缺一不可，更不能相互替代。因此，社会管理体制创新一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效；另一方面也要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。社会管理体制创新的这两个方面都需要法律的约束和规范，而我国的社会立法对这两个方面的回应都严重缺位，加强和创新社会管理对加快社会立法步伐提出了客观要求。
从另一个角度讲，加快社会立法步伐也是现代政府社会管理方式的内在要求。笔者认同李培林教授的观点：“现代政府社会管理的基本方式，是社会法规和社会政策。要不断完善规范政府行为、保障公民权益、促进社会公正、推动社会发展的社会法规体系，制定各种满足社会发展需要的有针对性的社会政策。”②社会法规不仅是约束性（既约束公民个人也约束政府的行为）的社会调控工具，更是促进和推动社会和谐发展的“润滑剂”，对此一定要有清晰准确的认识。
我国下一阶段的立法重点应转移到社会立法方面
吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上宣布，中国特色社会主义法律体系基本形成。中国特色社会主义法律体系的形成，并不意味着立法工作就彻底结束了，只是表明这个法律体系能适应到2010年中国特色社会主义完善与发展所达到的水平。正如杨景宇所指出的那样：“我们的国家至今仍然处于变革、转型时期，中国特色社会主义还处于完善与发展的过程中，社会主义市场经济体制还处于完善与发展的过程中，因而反映和规范这种制度与体制的法律体系也就必然具有稳定性与变动性、阶段性与前瞻性相统一的特点，必将随着改革的深化、开放的扩大和社会主义现代化建设的发展而不断完善。”③所以说，中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国立法工作站在了一个新的起点上。
2010年，全国人大法制工作委员会成立了社会法室，这发出了加强社会立法的一个非常重要的信号。未来一段时间，我国应将社会立法提高到一个前所未有的新高度，加快社会立法步伐，形成完整的社会法体系。
第一，健全社会法体系。作为一个新的部门法，社会法的体系具体包括哪些内容，还存在着比较大的争议。从我国的实际情况来看，社会法体系至少应包括社会组织法、社会主体行为法、权益保障法、社会保障与社会救助法、促进社会安全法、社会争议调处法等几个部分。权益保障法、促进社会安全法和社会争议调处法等已经完成或部分完成，而社会组织法、社会主体行为法则尚未起草，社会保险法已于2010年完成，社会救助法和社会福利法却远未成型。故而，加强社会组织立法、社会救助立法和社会福利立法是健全社会法体系的重中之重。
第二，提高社会立法的层级，设置实施条例和细则。我国在某些社会立法领域的立法层级较低，以条例和部门规章代替基本法律的现象较为常见，如工伤保险，应提高相应的立法层级。对于已经颁布实施的法律，还应出台配套的实施条例和细则，以便于实际操作。
第三，加强程序法立法，使之与实体法立法有机结合起来。目前我国的社会立法偏重于实体法立法，轻视程序法立法，这一偏向应加以调整。比如，许多国家建立了专门的劳动诉讼制度和劳动法庭或劳动法院，但我国现有的与劳动法对应的诉讼和仲裁制度在立法上还很不完善，与社会保障法等其他社会法部门对应的程序法制度，无论在立法上还是在理论上都处于空白状态。④因此，加强程序法立法应成为社会立法的一个重点。（作者分别为石家庄市委党校副教授；讲师）
注释
①彭秀良：《守望与开新：近代中国的社会工作》，石家庄：河北教育出版社，2010年，第183页。
②李培林：“创新社会管理是我国改革的新任务”，《人民日报》，2011年2月18日。
③杨景宇：“中国立法史上的一个重要里程碑”，《人民日报》，2011年3月11日。
④王全興：“社会法学研究应当吸取经济法学研究的教训”，《浙江学刊》，2004年第1期。