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摘要本文从我国听证制度的历史由来及现状着手,结合我国刑事立案监督程度存在的不足与缺陷来说明将听证制度引入公安刑事立案监督程序是可行与必要的,并对如何将听证引入公安刑事立案监督程序提出了若干立法建议。
关键词不予立案 立案监督 复议 听证
中图分类号:D918 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-257-02
某市公安局“为规范公安机关刑事不予立案复议工作,提高公安机关执法公信力,保护当事人合法权益,结合我市工作实际”(摘自其规范的内容),制定了《某市公安机关刑事不予立案复议听证工作规范》,该规范规定:“公安机关法制部门受理刑事不予立案复议案件后,应当组织听证。”暂且避开从立法权的角度看该市公安局是否有权成为制定该规范的主体,仅从其制定此规范的目的看,我们赞赏该市公安局的此项创举。在越来越重视程序公正的法治形势下,面对我国刑事立案监督程序存在诸多问题的现实,某市公安局创造性地将听证程序引入刑事不予立案复议工作程序,不失为解决我国立案监督程度存在不足的问题提供了一个有力的参考。
一、我国听证的历史由来及现状
听证程序是指国家机关作出决定之前,给利害关系人提供发表意见提出证据的机会,对特定事项进行质证,辩驳的程序。在我国,将听证引入刑事诉讼程序并不多见。除了最高人民法院曾在2004年时有过表示,为保证减刑,假释案件的透明与公平,今后对减刑、假释案件将一律实行公示制度和有条件的公开听证制度外,其他还未有相关的立法规定在刑事诉讼中适用听证程序。我国的听证程序主要见诸于立法听证与行政听证中,如1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过《行政处罚法》中建立的行政处罚听证、1997年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《价格法》中建立的价格决策听证、2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》中建立的立法听证以及2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《行政许可法》的行政许可听证。无论是何种听证方式,都贯彻着“要听取当事人的意见”的精神。而追溯此精神之渊源,其来源于英美法系国家。
在英美法系,听证来源于英国的自然公正原则。它的精髓在于一是“要听取当事人的意见”,二是“不能作为自己案件的法官”。其中“要听取当事人的意见”被认为是听证程序的规则。在1946年,美国制定的《联邦行政程序法》首次以成文法的形式规定了行政听证程序,成为世界各国建立听证制度的范本。其基本精神是:以程序的公正,保证结果的公正。听证制度产生源于一个简单的逻辑,那就是:“和我利益相关我就有发言权。”在英美法系,行政听证可认为是一种引入司法审判模式的制度,由意见相反的双方互相辨论,其结果对最后的决定具有约束力,听证结果必须向法院审判一样做出裁决,裁决必须回应双方的观点,否则在司法审查中,该裁决可能因程序问题被判无效。
上述可见,虽然我国的听证制度主要存在行政听证与立法听证中,但在刑事诉讼中适用听证程序并非绝无。在西方一些国家法制中,不少国家将限制人身自由的羁押决定权交由独立的法院来行使,这实际上已将听证程序具体实施在刑事诉讼未决之前的刑事强制措施适用程序当中。由此看来,将听证程序引入我国的刑事诉讼程序并非空中楼阁。在我国刑事诉讼程序中,当侦查机关作出影响相对人利益的决定之前,根据“和我利益相关我就有发言权”的简单逻辑,有条件地引入听证程序,是可行也是必要的。根据我国行政处罚的听证司法实践,听证的架构呈现出准庭审的模式。在听证程序中,设有主持人(相当于审判中的审判长),记录员(相当于庭审中的书记员),当事人也可以拥有参加庭审时聘请代理人的权利。听证程序中的审查证据、质证,以及辩论的内容,与庭审并无实质性的区别。这样的听证制度,显然可以更好地维护当事人的合法权利,也有利于组织听证者作出一个公正公平的决定。
二、我国刑事立案监督程度存在的不足与缺陷
根据我国《刑事诉讼法》的规定,我国公安类刑事立案监督目前分为公安机关内部监督与检察机关的监督。不管是何种监督,客观上讲,我国现行的不予立案监督事实上未能真正贯彻公平公正之原则。首先,我国《刑事诉讼法》规定,控告人如果不服不予立案决定的,可以申请复议。《公安机关办理刑事案件程序规定》则进一步规定,控告人对不立案决定不服的,可以在收到《不予立案通知书》后七日内向原决定的公安机关申请复议。这表明复议机关是作出不立案决定的原公安机关。在我国司法实践中,普遍存在着这样的现象,一个县级公安机关作出刑事不予立案决定之前,往往先将案件材料呈报该级公安机关的法制部门进行审核,该法制部门提出同意不予立案的意见后报该局领导审定。当控告人不服该不予立案决定向该局申请复议时,而此时承担审查职责的复议机构往往又是该局的法制部门。因此,该局的法制部门实际上要充当起既是运动员又是裁判员的角色。如此尴尬的角色,很难要求其提出一个公平公正的审核意见。其次,我国《刑事诉讼法》规定,人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关机关接到通知后应当立案。在实践中的检察院立案监督,基本上局限于书面审查。在未充分当面听取被害人意见与理由的情况下,由于难以全面掌握案件的情况,也就难以要求检察院能作出一个正确公平公正的决定。再次,从我国的现行法律制度看,对刑事不予立案决定不服的,并不属于行政诉讼的受案范围。因此,当控告人或被害人申请复议和向人民检察院提出之后,其已穷尽了请求法律救济的途径。而此时的控告人或被害人,极有可能寻求缠访的非正常途径。毋庸置疑的是,这与控告人或被害人认为不予立案决定机关没有充分听取其控告理由与依据,控告人或被害人未能充分表达其意见有关。因此,若能在控告人或被害人不服刑事不予立案决定寻求法律救济时,赋予控告人或被害人一个充分陈述、说明的机会,也赋予不予立案决定机关或立案监督机关面对面地向控告人或被害人说明解释的机会,上述的困境可能会得到较好的解决。而这样的机会,在未赋予法院主持的情况下,听证自然不失为一种理想的选择。此听证也无疑成为刑事立案监督程度的一个强有力的、有效的补充。
三、将听证引入公安刑事立案监督程序制度化的若干立法建议
在我国,虽然《刑诉法解释》规定被害人对有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任,而公安机关或人民检察院已经做出不予追究的书面决定的案件以及人民检察院没有提起公诉,被害人有证据证明的轻微刑事案件可以自诉,直接要求人民法院受理。然而,尴尬的现实是此项规定似乎只能在规范性法律文件中出现,在实践中却是被害人的奢求。笔者从警十几载,未曾见过或听过有人民法院受理过这样的自诉案件。从我国《刑事诉讼法》看,对公安类刑事案件不予立案的最终决定是对刑事诉讼程序的一种终结方式,因此从某种意义上讲,也是控告人或被害人寻求刑事救济途径的终结。如何从程序正义上让控告人或被害人接受这种救济途径的终结,是现代法治的必然要求。这也使得让听证进入公安刑事立案监督程序成为一种可能。而如何让听证进入公安刑事立案监督程序制度化,笔者建议以下几点。
(一)将听证引入公安刑事立案监督程序制度化的制定主体
不少人认为,法律规定公民有条件地享有申请听证的权利,因此,从听证制度的性质上看,其应属于公民的一项私权利。既然是私权利,任何人都可以视情况自由地享有。从这一视觉出发,某市公安机关从保护当事人的权利角度出发,制定《某市公安机关刑事不予立案复议听证工作规范》并无不妥之处,应值得赞赏。而笔者认为,听证的实施,光有公民参与是不够的,其还必须要有听证机关的参与。在听证实践中,听证机关往往是代表国家行使公权力的机关。听证程序,需要听证机关的人员主持,国家还要为听证程序的实行提供一定的后勤保障。国家需为此负担一定的人力、财力,纳税人的钱得有一部分消费于此。从此意义上,听证决不可单纯地被理解为当事人的一项“私权利”,其还应是国家的一项“公权力”。根据“公权力”需由法律授权方可为的法理,公安机关刑事不予立案复议听证工作的规范,应由国家法律、法规或规章予以明确规定。市级公安机关非立法主体,其制定《公安机关刑事不予立案复议听证工作规范》的用意值得赞赏,但其制定的权力来源却值得商榷。因此,建议在今后修改的《刑事诉讼法》中,赋予公安机关在刑事不予立案复议中有组织听证的权力,可直接规定为“公安机关法制部门受理刑事不予立案复议案件后,当事人申请听证的,公安机关应当组织听证。”或者在行政法规、地方性法规或规章中,对此作出规定。从立法角度对公安机关组织听证的权力予以确认与规范。
(二)将听证引入公安机关刑事不予立案复议听证工作的内容
1.将受理机关规定为作出决定的公安机关的上一级公安机关。我国《刑事诉讼法》第八十六条规定,对于不予立案决定,“控告人如果不服,可以申请复议。”但《公安机关办理刑事案件程序规定》却将该复议机关限定在“控告人对不立案决定不服的,可以在收到《不予立案通知书》后七日内向原决定的公安机关申请复议。”上述已经分析,这样的规定,是不能很好地保证控告人在法律上得到公平公正的救济。为避免原决定机关既当运动员又当裁判员的尴尬角色,为使复议机关更能作出一个公平公正的决定,建议将此规范修改为:“控告人对县级公安机关不立案决定不服的,可以在收到《不予立案通知书》后七日内向上一级公安机关申请复议。”
2.赋予控告人有选择是否申请听证的自由。组织听证虽说是国家公权力的一部分,但依法申请听证也是公民的一项权利。既然是权利,公民应该有取舍的自由。不管控告人是否愿意,强制规定“公安机关法制部门受理刑事不予立案复议案件后,应当组织听证。”有强人所难之意,有侵犯自由选择权利之嫌。建议参照《行政复议法实施条例》第三十三条的规定:“控告人申请复议时提出听证要求的,应当采取听证的方式审理。复议机构认为必要时,也可以采取听证的方式审理。”
3.刑事不予立案复议听证工作应高效便捷的原则。听证工作,目的在于听证机关能做出一个公平公正的决定。若不管案件的实际程度,一律参照庭审模式,也有囿于形式主义之嫌。听证的精髓在于“要听取当事人的意见”,而非在于大张旗鼓的听证模式。在听证工作中,若能做到让听证机关详细听取控告人要求立案以及不服不予立案决定的事实与理由,公安机关作出不予立案决定的事实与理由,就已达到效果。因此,听证机关在组织听证时,应该根据实际情况决定采取什么样的听证模式。案情重大复杂的,可以参照普通庭审模式组织听证。对于案情简单、轻微的,可以简化听证模式。比如通知申请人与被申请人到一间办公室,在充分听取双方当事人的陈述与辩论后就可当场作出复议决定。这样不仅高效便捷,还能节省国家人力、财力的付出。
参考文献:
[1]杨惠基.听证程序理论与实务.上海人民出版社.1997.
关键词不予立案 立案监督 复议 听证
中图分类号:D918 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-257-02
某市公安局“为规范公安机关刑事不予立案复议工作,提高公安机关执法公信力,保护当事人合法权益,结合我市工作实际”(摘自其规范的内容),制定了《某市公安机关刑事不予立案复议听证工作规范》,该规范规定:“公安机关法制部门受理刑事不予立案复议案件后,应当组织听证。”暂且避开从立法权的角度看该市公安局是否有权成为制定该规范的主体,仅从其制定此规范的目的看,我们赞赏该市公安局的此项创举。在越来越重视程序公正的法治形势下,面对我国刑事立案监督程序存在诸多问题的现实,某市公安局创造性地将听证程序引入刑事不予立案复议工作程序,不失为解决我国立案监督程度存在不足的问题提供了一个有力的参考。
一、我国听证的历史由来及现状
听证程序是指国家机关作出决定之前,给利害关系人提供发表意见提出证据的机会,对特定事项进行质证,辩驳的程序。在我国,将听证引入刑事诉讼程序并不多见。除了最高人民法院曾在2004年时有过表示,为保证减刑,假释案件的透明与公平,今后对减刑、假释案件将一律实行公示制度和有条件的公开听证制度外,其他还未有相关的立法规定在刑事诉讼中适用听证程序。我国的听证程序主要见诸于立法听证与行政听证中,如1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过《行政处罚法》中建立的行政处罚听证、1997年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《价格法》中建立的价格决策听证、2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》中建立的立法听证以及2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《行政许可法》的行政许可听证。无论是何种听证方式,都贯彻着“要听取当事人的意见”的精神。而追溯此精神之渊源,其来源于英美法系国家。
在英美法系,听证来源于英国的自然公正原则。它的精髓在于一是“要听取当事人的意见”,二是“不能作为自己案件的法官”。其中“要听取当事人的意见”被认为是听证程序的规则。在1946年,美国制定的《联邦行政程序法》首次以成文法的形式规定了行政听证程序,成为世界各国建立听证制度的范本。其基本精神是:以程序的公正,保证结果的公正。听证制度产生源于一个简单的逻辑,那就是:“和我利益相关我就有发言权。”在英美法系,行政听证可认为是一种引入司法审判模式的制度,由意见相反的双方互相辨论,其结果对最后的决定具有约束力,听证结果必须向法院审判一样做出裁决,裁决必须回应双方的观点,否则在司法审查中,该裁决可能因程序问题被判无效。
上述可见,虽然我国的听证制度主要存在行政听证与立法听证中,但在刑事诉讼中适用听证程序并非绝无。在西方一些国家法制中,不少国家将限制人身自由的羁押决定权交由独立的法院来行使,这实际上已将听证程序具体实施在刑事诉讼未决之前的刑事强制措施适用程序当中。由此看来,将听证程序引入我国的刑事诉讼程序并非空中楼阁。在我国刑事诉讼程序中,当侦查机关作出影响相对人利益的决定之前,根据“和我利益相关我就有发言权”的简单逻辑,有条件地引入听证程序,是可行也是必要的。根据我国行政处罚的听证司法实践,听证的架构呈现出准庭审的模式。在听证程序中,设有主持人(相当于审判中的审判长),记录员(相当于庭审中的书记员),当事人也可以拥有参加庭审时聘请代理人的权利。听证程序中的审查证据、质证,以及辩论的内容,与庭审并无实质性的区别。这样的听证制度,显然可以更好地维护当事人的合法权利,也有利于组织听证者作出一个公正公平的决定。
二、我国刑事立案监督程度存在的不足与缺陷
根据我国《刑事诉讼法》的规定,我国公安类刑事立案监督目前分为公安机关内部监督与检察机关的监督。不管是何种监督,客观上讲,我国现行的不予立案监督事实上未能真正贯彻公平公正之原则。首先,我国《刑事诉讼法》规定,控告人如果不服不予立案决定的,可以申请复议。《公安机关办理刑事案件程序规定》则进一步规定,控告人对不立案决定不服的,可以在收到《不予立案通知书》后七日内向原决定的公安机关申请复议。这表明复议机关是作出不立案决定的原公安机关。在我国司法实践中,普遍存在着这样的现象,一个县级公安机关作出刑事不予立案决定之前,往往先将案件材料呈报该级公安机关的法制部门进行审核,该法制部门提出同意不予立案的意见后报该局领导审定。当控告人不服该不予立案决定向该局申请复议时,而此时承担审查职责的复议机构往往又是该局的法制部门。因此,该局的法制部门实际上要充当起既是运动员又是裁判员的角色。如此尴尬的角色,很难要求其提出一个公平公正的审核意见。其次,我国《刑事诉讼法》规定,人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关机关接到通知后应当立案。在实践中的检察院立案监督,基本上局限于书面审查。在未充分当面听取被害人意见与理由的情况下,由于难以全面掌握案件的情况,也就难以要求检察院能作出一个正确公平公正的决定。再次,从我国的现行法律制度看,对刑事不予立案决定不服的,并不属于行政诉讼的受案范围。因此,当控告人或被害人申请复议和向人民检察院提出之后,其已穷尽了请求法律救济的途径。而此时的控告人或被害人,极有可能寻求缠访的非正常途径。毋庸置疑的是,这与控告人或被害人认为不予立案决定机关没有充分听取其控告理由与依据,控告人或被害人未能充分表达其意见有关。因此,若能在控告人或被害人不服刑事不予立案决定寻求法律救济时,赋予控告人或被害人一个充分陈述、说明的机会,也赋予不予立案决定机关或立案监督机关面对面地向控告人或被害人说明解释的机会,上述的困境可能会得到较好的解决。而这样的机会,在未赋予法院主持的情况下,听证自然不失为一种理想的选择。此听证也无疑成为刑事立案监督程度的一个强有力的、有效的补充。
三、将听证引入公安刑事立案监督程序制度化的若干立法建议
在我国,虽然《刑诉法解释》规定被害人对有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任,而公安机关或人民检察院已经做出不予追究的书面决定的案件以及人民检察院没有提起公诉,被害人有证据证明的轻微刑事案件可以自诉,直接要求人民法院受理。然而,尴尬的现实是此项规定似乎只能在规范性法律文件中出现,在实践中却是被害人的奢求。笔者从警十几载,未曾见过或听过有人民法院受理过这样的自诉案件。从我国《刑事诉讼法》看,对公安类刑事案件不予立案的最终决定是对刑事诉讼程序的一种终结方式,因此从某种意义上讲,也是控告人或被害人寻求刑事救济途径的终结。如何从程序正义上让控告人或被害人接受这种救济途径的终结,是现代法治的必然要求。这也使得让听证进入公安刑事立案监督程序成为一种可能。而如何让听证进入公安刑事立案监督程序制度化,笔者建议以下几点。
(一)将听证引入公安刑事立案监督程序制度化的制定主体
不少人认为,法律规定公民有条件地享有申请听证的权利,因此,从听证制度的性质上看,其应属于公民的一项私权利。既然是私权利,任何人都可以视情况自由地享有。从这一视觉出发,某市公安机关从保护当事人的权利角度出发,制定《某市公安机关刑事不予立案复议听证工作规范》并无不妥之处,应值得赞赏。而笔者认为,听证的实施,光有公民参与是不够的,其还必须要有听证机关的参与。在听证实践中,听证机关往往是代表国家行使公权力的机关。听证程序,需要听证机关的人员主持,国家还要为听证程序的实行提供一定的后勤保障。国家需为此负担一定的人力、财力,纳税人的钱得有一部分消费于此。从此意义上,听证决不可单纯地被理解为当事人的一项“私权利”,其还应是国家的一项“公权力”。根据“公权力”需由法律授权方可为的法理,公安机关刑事不予立案复议听证工作的规范,应由国家法律、法规或规章予以明确规定。市级公安机关非立法主体,其制定《公安机关刑事不予立案复议听证工作规范》的用意值得赞赏,但其制定的权力来源却值得商榷。因此,建议在今后修改的《刑事诉讼法》中,赋予公安机关在刑事不予立案复议中有组织听证的权力,可直接规定为“公安机关法制部门受理刑事不予立案复议案件后,当事人申请听证的,公安机关应当组织听证。”或者在行政法规、地方性法规或规章中,对此作出规定。从立法角度对公安机关组织听证的权力予以确认与规范。
(二)将听证引入公安机关刑事不予立案复议听证工作的内容
1.将受理机关规定为作出决定的公安机关的上一级公安机关。我国《刑事诉讼法》第八十六条规定,对于不予立案决定,“控告人如果不服,可以申请复议。”但《公安机关办理刑事案件程序规定》却将该复议机关限定在“控告人对不立案决定不服的,可以在收到《不予立案通知书》后七日内向原决定的公安机关申请复议。”上述已经分析,这样的规定,是不能很好地保证控告人在法律上得到公平公正的救济。为避免原决定机关既当运动员又当裁判员的尴尬角色,为使复议机关更能作出一个公平公正的决定,建议将此规范修改为:“控告人对县级公安机关不立案决定不服的,可以在收到《不予立案通知书》后七日内向上一级公安机关申请复议。”
2.赋予控告人有选择是否申请听证的自由。组织听证虽说是国家公权力的一部分,但依法申请听证也是公民的一项权利。既然是权利,公民应该有取舍的自由。不管控告人是否愿意,强制规定“公安机关法制部门受理刑事不予立案复议案件后,应当组织听证。”有强人所难之意,有侵犯自由选择权利之嫌。建议参照《行政复议法实施条例》第三十三条的规定:“控告人申请复议时提出听证要求的,应当采取听证的方式审理。复议机构认为必要时,也可以采取听证的方式审理。”
3.刑事不予立案复议听证工作应高效便捷的原则。听证工作,目的在于听证机关能做出一个公平公正的决定。若不管案件的实际程度,一律参照庭审模式,也有囿于形式主义之嫌。听证的精髓在于“要听取当事人的意见”,而非在于大张旗鼓的听证模式。在听证工作中,若能做到让听证机关详细听取控告人要求立案以及不服不予立案决定的事实与理由,公安机关作出不予立案决定的事实与理由,就已达到效果。因此,听证机关在组织听证时,应该根据实际情况决定采取什么样的听证模式。案情重大复杂的,可以参照普通庭审模式组织听证。对于案情简单、轻微的,可以简化听证模式。比如通知申请人与被申请人到一间办公室,在充分听取双方当事人的陈述与辩论后就可当场作出复议决定。这样不仅高效便捷,还能节省国家人力、财力的付出。
参考文献:
[1]杨惠基.听证程序理论与实务.上海人民出版社.1997.