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【摘要】本文基于经济学的资源公平配置、城乡公共服务普惠取向和公共资源共享的原则,分别考察了义务教育区域不均衡、城乡不均衡和校际不均衡的存在形式,提出了标准化办学、一体化办学和学区资源共享化办学的三条对策思路,从宏观、中观和微观三个层面提出了三种义务教育不均衡问题的观察与分析维度,具有较高的价值理性和应用可行性。
【关键词】义务教育;均衡;标准化办学;一体化办学;学区化办学
Promote compulsory education balanced development of 3D economy analysis
Huang Jia-hua
【Abstract】This text according to public service Pu Hui mindset of the resources fair allocation, city country of economics and public resources share of principle, respectively investigation compulsory education district unbalance, city country unbalance and intercollegiate unbalance of existence form, put forward to standardize to do to learn, the integral whole turn to do to learn with school district resources share turn to do to learn of three counterplan way of thinking, from the macro view, view and tiny view three level put forward three kinds of compulsory education unbalance problem of observation and analysis dimension, have higher of value reasonableness and application possibility.
【Key words】Compulsory education;Balanced;Standardize to do to learn;The integral whole turn to do to learn;The school district turn to do to learn
义务教育不均衡问题,是教育改革与发展的焦点问题,《国家中长期教育改革与发展纲要》把它列为当前迫切需要解决的头等问题,教育界的专家和学者也提出了各种不同的解决方案,但一些文章所列举的对策仍然没有厘清义务教育不均衡发展的存在形式和解决方式,甚至还有不少观点将义务教育不均衡的各种表现形式混为一谈,模糊了义务教育不均衡的问题实质和对策类型,必须给予澄清。
大力推进义务教育均衡发展,必须着眼于义务教育发展的区域不均衡、城乡不均衡和校际不均衡,着力于教育资源优化配置的公平取向和绩效选择,相对应的政策措施各有侧重不同,下面我们从经济学角度给予分类剖析。
1. 区域均衡:建设标准化学校
义务教育均衡发展的首要问题是区域经济与社会差距的存在,导致义务教育领域资源配置的不均衡,进而导致区域教育机会和教育绩效的严重悬殊。区域教育不均衡的可观测现象为:教育经费投入的差距、学校建筑园设施的差距、学校设备资产的差距、师资力量的差距、学生素质的差距、学校管理水平的差距等。
区域教育不均衡在经济学意义上违背了“帕累托最优”的资源配置原则。帕累托最优要求教育资源的供给与需求达到动态均衡,使每一个体都获得最大教育收益,使全社会的人力资源得到充分开发;这也就要求区域教育均衡化地发展,即不仅教育所培养的劳动力在总量和结构上满足区域经济、社会发展的需求,而且有助于消除区域收入差距、区域社会福利差距和社会阶层差距;这种区域教育均衡化的目标也构成了各地区政府的责任,即地方政府有责任促使区域内教育机构保障受教育者的权利,确保入学权利和入学机会均等发展,提供给各个区域每个孩子的学习条件、权利、机会都是平等的,这样才能体现公平原则,也有利于区域人力资源的开发与配置达到最优境界,推进人力资源强国的建设。
实施区域义务教育均衡,不是抑优扶弱,更不是削峰填谷,而是填洼立巅,也就是说,发达地区的义务教育应向高水平的均衡阶段发展,不发达地区的义务教育不可能一蹴而就赶上发达地区,更不可能采用“劫富济贫”来人为达到“均衡”,而应该尽可能扭转不发达地区义务教育经费不达标、校园不达标、师资不达标、设备图书不达标乃至教学质量不达标的窘困不堪现象,尽可能达到标准化办学水平,从而缩小与发达地区的办学差距。
实现标准化办学,最重要的措施是通过政府的公共资源配置均等化、同质化,对办学所需要的经费、师资、设备、校舍等方面按标准给予配置。主要措施如下:
第一,经费拨付标准化
不发达地区要根据省情、市情和县情,参照经济社会发展的水平及需要,建立义务教育经费投入标准、教师工资标准以及办学条件标准,为政府财政投入提供核算依据。要合理建立中央政府、省级政府对地方义务教育财政转移支付制度,加大对边远贫困地区的财政扶持和政策倾斜。还要注意对经费实施统管,绝不搞“形象工程”、“窗口学校”,尤其要对社会捐助经费加强管理,并给予合理分配,从源头上把住义务教育均衡发展的口径。
第二,硬件配置标准化
为了缩小学校在校舍、设备、图书等办学硬件方面的差距,不发达地区要用好用足中央和地方各级政府的教育扶贫政策,做好学校布局和资源配置的中长期规划,对办学所必需的各种设施和设备按统一标准给予配齐配足。在建设过程中要遏止不发达地区办学条件方面的攀比现象,制止追求豪华铺张的风气。同时,要以信息化为抓手,加强薄弱学校硬件达标同时的硬件效能建设,提高设施、设备、图书的利用率。
第三,师资配备标准化
当前要持续实施不发达地区的义务教育学校教师特设岗位计划,吸引优秀的高校毕业生到边远地区从教,解决薄弱学校教师后继无人问题。不发达地区应与发达地区共同合作,运用多种手段加强对薄弱学校教师培训的力度,使他们达到骨干教师的水平。此外,发达地区与不发达地区应实施教师定期交流制度,将骨干教师评选、职务评定与在不发达地区薄弱学校任教的年限与业绩挂钩,实施骨干教师定期动态评估制度,促进优秀师资的跨区域共享,使不发达地区的师资力量逐渐达到标准水平。
第四,招生方式标准化
为了遏止小升初和中考的择校与“移民”现象,必须坚持义务教育阶段“免试”、“就近入学”的原则,实施指标到校,促进招生公平。同时,要强化小学与初中开展素质教育的连贯性,实行完全中学的初中与高中脱钩,并尽可能缩小重点中小学和示范学校与一般中小学的差距。在政策操作层面上,还可以实行将优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到县域内各个初中,保证每个初中都有一定比例的学生升入优质普通高中和优质中等职业学校,从生源上确保各个初中学校的均衡发展。
第五,评估制度标准化
要尽快研究制订义务教育均衡发展的监测与评估标准,特别要制定好不低于国家标准的本地区义务教育学校办学条件的“最低保障线”,并从法制层面给予保障。同时,要充分利用均衡发展状况的监测数据,建立对各级政府推进义务教育均衡发展的绩效考核制度,对不能落实义务教育均衡发展的地方政府领导给予问责。通过各地区义务教育态势的定期评估,在标准化的基础上推进规范化办学,就可以更有力的措施督促基础落弱地区的义务教育加快发展。
为了推进不发达地区标准化办学,还应该在下列几个方面给予切实的保障:一是实施义务教育的“基准补助政策”,即为了缩小各个县区的教育差异,省市政府可以设置一个大体上与本省本市经济社会发展相适应的教育发展标准,当地财力可以达到或超过基本标准的县区,省市财政不予补助;反之,达不到的省市财政给予补助,这样可以减少发达与不发达地区间因财力差距而引发的城乡教育差距;二是建立若干“教育特区”,对经济发展落后地区实施特殊而宽松的教育政策来保证义务教育任务的完成,譬如,对于特别贫困地区的中小学给予更多的优惠条件,允许教师享受更多的津贴,省市政府给予更多的财政拨款和教育资源等等,从而促进当地教育跨越式发展;三是建立“国家教师”制度,从大学毕业生中招录合适的教师,由不发达地区的各省市教育厅统一调配,到薄弱学校服务一定期限后才能允许转岗或换岗。这些强有力措施的“对症下药”推行,将使不发达地区的义务教育迅速缩小与发达地区的差距。
2. 城乡均衡:推进一体化教育
义务教育城乡不平衡的可观测现象为:教育资源分配上向城市倾斜,示范校、达标校都集中在市区;教育机会选择上向城市倾斜,优质生保送生也都集中在市区;教育激励举措向城市倾斜,教学名师、高级教师也都集中在市区;教育氛围营造上向城市倾斜,文明校、先进校都集中在市区。凡此种种可见,城市学校因义务教育不均衡而锦上添花,而农村学校却被釜底抽薪。
城乡义务教育不均衡的背后原因是城乡二元经济体制的存在,即由于“差别原则”的存在,城乡教育经费预算和拨款机制存在差别;“歧视原则”的存在,户籍制度人为烙记城乡教师的身份鸿沟;“劫贫济富”的现象存在,优质学生被掐尖,留守儿童受漠视;“马太效应”的放大存在,城市优质学校的发展往往压制农村特色学校的发展空间;“互补机制”的严重缺失,各种结对子学校还做不到相互促进、携手共进。
城乡义务教育不均衡的实质是城乡二元体制导致城乡义务教育的非一体化,城乡义务教育被人为割裂,甚至划下一道深深的鸿沟,它将造成弱势群体发展能力的不足,反过来加剧城乡收入的差距;城乡学校的巨大反差,又将形成学校的等级意识和学生的等级意识,不利于社会阶层的和谐发展;城乡学生的教育机会不公平,更有可能延滞“三农”问题的解决,也不利于人力资源强国目标的实现,不利于真实城市化和政府服务公共化的可持续发展。
城乡义务教育之所以顽痼难治,在于我们认识上的长期误区和政策上的明显失误:
第一,把放任发展等同于均衡发展,过于强调“以县为主”举办义务教育的责任和义务,一些农业比重较大、城镇化步伐较慢的乡镇往往难以筹集义务教育经费,同时,“以县为主”的义务教育举办体制又因为中央和省市支持力度不足而举步维艰,最后,“以县为主”还为许多农村教师调入城市学校提供了便利,各种教育资源也是从乡镇向县城集中,其结果只能加剧城乡义务教育不均衡。
第二,把平均发展等同于均衡发展,过分强调城乡经费的均等化。平均发展就是简单地平均分配教育经费,简单地把优质学校的教师派到薄弱学校任教而没有跟进配套条件,简单地扩建农村校舍和增添实验设备而没有提升利用效率的措施,这种做法只对存量资源机械地拉平,并不能形成资源的增量,也不利于长期效率的提升,其结果只有平均,没有发展或发展不快。
第三,把同步发展等同于均衡发展,城乡学校建设一个模式。城乡之间的教育环境总有差别,城乡之间的同步发展是不可能,同步发展最终只能导致畸形发展。例如,乡村学校的学生应当更多地熟悉农村环境和农业科技,但学校教育却城乡不分;乡村学校的学生家庭贫富悬殊较大,留守儿童较多,应给予更多的助学与助困经费,否则就会出现辍学率上升;还有乡村学校应该有健全的寄宿制度和条件,以解决山区儿童上学远的问题,但这方面的工作并未到位。
因此,根据上述的比较分析,我们认为城乡义务教育实现均衡发展,既要着眼于城乡情况不同而在政策实施上有所侧重,有所倾斜,又要对城乡义务教育的同等性、均质性有清醒的认识,一句话,就是如何按照科学发展观,合理地设计城乡义务教育一体化框架以实现均衡的问题。
城乡义务教育一体化的对策设计应该包括如下几个方面:一是政府应扩大公共服务,合理配置教育经费。义务教育是公共产品或公共服务,政府提供的义务教育应普惠城乡,即使城乡居民收入差距和区域居民收入差距仍然突出存在,但政府提供的公共服务水平却不能有太大差距,从而确保义务均衡发展的权利公正和机会公平,这是城乡义务教育一体化、均质化的必要前提。二是实施“祛弱扶贫”的倾斜政策,在短期内改变农村义务教育的面貌。农村落弱学校和城市达标校存在着各方面办学实力的巨大差距,矫枉必须过正,下猛药才能短期奏效。因此,要大幅度提高农村学校的生均财政拨款和生均公用经费,设立专项基金,给“特岗教师”和支教人员更多的津贴,吸引更多的教育资源向农村合理流动,确保农村学校迅速按标准办学。三是培育农村学校的自主“造血”功能,继续实施并完善义务教育均衡发展的长效机制。义务教育阶段不设重点和非重点学校、重点和非重点班,对留守儿童、流动儿童提供更好的义务教育条件;实行教师“县管校用”,把教师到农村顶岗任教作为长期制度落实下来;加强农村校长和教师的培训力度,构建城乡校长的交流任职制度等等,促进农村弱校变强、不达标学校变为达标学校。
此外,促进城乡义务教育均衡发展并趋向一体化,还有另一方面“软”的措施,也就是通过强校帮弱校、大校带小校,争取校际合作关系的实质性拓展,最终实现城市强校、大校和农村弱校、小校的横向联合,并有可能走向实质性融合,最终以城市“总校”和农村“分校”的形式实现经费、教师、设备、校园、学生等方面的资源共享、资源互利,这应是城乡义务教育“渐进性”均衡的路径。
最后,从空间布局和体制隶属关系上调整城乡义务教育的立足点,也是走向均衡的一条通道。目前,农村小学和初中学校存在着“体制性孱弱”,其中最主要的一个原因是规模过小。农村小学一般不过三、五十人,上二百人的不多,农村初中也不过三、四百人,按照生师比标准,农村小学和初中学校可配备的师资受到了限制,否则就超编了。规模过小还降低了校园、设备、图书的利用效率,使得农村小学、初中学校陷入了越小越弱、越弱越小的恶性循环之中。要根本改变这种状况,必须实施“撤点并校”的规模化办学措施,也就是根据工业化、城市化、生态化的发展需要调整城乡人口的聚居地,进而调整城乡学校的布局,尽可能做到“高中留城”、“初中进镇”、“小学在乡”,即小学办到乡里,把数个行政村的小学撤并成规模小学,使任课教师的学科尽可能齐全;同时把初中校尽可能放到镇里,以扩大生源并提高设备和各种资源的利用率;最后,还应该把高中都集中在县城或市区,以确保办学条件稳健上升。这样,农村学校与城市学校的办学差距就会随着城镇化迈进而逐渐消弥,并为城乡义务教育一体化与均衡化的目标打下坚实的基础。
3. 校际均衡:建构共享化学区
校际均衡是指在一个既定的范围区域内,或是同一乡镇,或是同一城区的义务教育资源配置是否均衡问题。
校际均衡是社会大众观察义务教育资源配备是否均衡的最直观、最生动、最深刻的形式。这并不意味着社会大众都是“近视”或短视,而是说明区域教育和城乡教育的不均衡一般不为社会大众真切地感受到,只有身边学校的办学差距才是实在的心中纠结。
社会大众所能感受义务教育不均衡囿于有限的范围。这个范围的大小取决于两方面的因素:一是受教育者居住地和义务教育学校的距离,如果受教育者使用公交车、自行车及日常交通工具可到达,那么,这个交通范围的学校都将进入受教育者选择的范围;二是受教育者有能力通过家庭移民或个人移居的行为到他们所选择的学校,并且通过学校寄宿制或校外租房买房来解决交通问题,那么,这种“教育移民”的可达范围也是义务教育受众选择的范围。
校际均衡是一种管理均衡。这是因为,同一区域的同类学校发展不平衡,多数不能用先天性的经济、社会、文化因素来解释,而只能用后天性的制度、组织、政策因素来说明。
义务教育的校际不均衡主要表现为不同学校占有和使用教育资源的不均衡,表现为教育资源多寡、优劣、大小之间的占有或使用差距。因为在同一城区、同一镇区或同一乡区,我们排除了人口疏密、经济强弱、文化优次这些外在性因素,可观察的现象表现为:一是校园大小不等,有些学校拥有标准的田径场,学习区、行政区、生活区井然有序,校园绿化用地也很充足,从而使学校充满“园”的感觉,相反,相当多的学校却办学用地不足,制约了其他办学资源的引进和铺展,影响了德智体美劳心的全面发展的办学目标的实现;二是学校设施优弱差距,优质学校甚至建有天文馆、体操馆、画廊、室内游泳池,薄弱学校却连教学楼都严重不足,学生班级严重超员,同样制约了教学质量和办学质量的提高;三是骨干教师多寡不均,高学历和高职称教师往往集中在总数不及10%的学校中,其余90%的学校却又得不到10%的骨干教师和特级教师,而社会大众的择校行为又通常冲着优质教师队伍而推动,结果又加剧了义务教育机会的实质不均衡。
义务教育校际不均衡的问题最早引起社会关注,教育管理部门也采取了多种管理均衡的措施,但却不理想。这是因为:第一、削峰填谷不理想,即把优质学校的校长和骨干教师调到薄弱学校以期实现义务教育均衡的简单想法并不奏效,因为个别教师调向“扶贫”往往会因为环境不适应或缺乏教学团队而难以发挥作用,而优质学校却因为调出骨干教师而挫伤了发展的积极性;第二,节外生枝低效益,即让优质学校建分校,甚至是一校多址,以期填补薄弱校衰落的真空,并且人、财、物分头经营管理,以期多受三斗五斗,但由于新校运营成本大、磨合周期长,学校的规模边际效益递减,经常是吃力不讨好;第三,拔苗助长不达标,即强力高速扩张薄弱学校的基础设施,甚至在资金不足的情况下要求薄弱学校贷款、借款上项目,学校建设过程留下种种隐患,新建的基础设施和引进的先进设备又因为使用效率低下招来怨声,弄得左右为难。所以,改变校际不均衡状况不能病急乱投医,否则,欲速则不达,反而损害了优质教育资源发展势头,同时延误了弱校发展的步伐。
解决校际不均衡问题必须要有大视野和新观念,把握科学发展观的统筹协调要领,树立公共资源共享的观念,建构“不求所有,但求所用”的资源节约与高效使用机制,打破与资源垄断并存的优质资源低效使用的不良格局,鼓励薄弱学校摒弃“小而全”的经营目标,主动参与跨校优质资源的共享层面,一句话,就是要构建教育资源可共享的学区,鼓励跨校资源共享,做到少花钱而高成效,可以在短期内更好地促进义务教育均衡发展。主要举措如下:
一是共享教师资源,建构名师跨校授课通道、教师跨校流动机制、优秀教师跨校培训平台,开展专家讲座、专题培训、名师授德、推职兼岗等活动,实现教师资源校标共享、优势互补、以强带弱、共同提高。
二是共享教学资源,通过共同制定教学计划、共同开展备课活动、共同研讨教材教案、共享教具课件资源等,推动学科共建、实验统筹、评价标准接轨,提升校本教研的水平、层次和辐射力。
三是共享设施设备资源,即有关学校的后勤与设备管理部门要密切合作协调,在确保本校办学需要的基础上,最大限度地满足其它学校对田径场、体育馆、图书馆、计算机房、实验室、多功能报告厅等场所和大中型仪器设备使用的需要,减轻各校办学过程的成本负担。
四是共享信息资源,学校之间可以组成互联网平台,方便师生工作、学习、生活,同时鼓励相互之间的机构和成员交流纸质和电子信息,促进子系统的多层次多渠道合作。
五是共享特色资源,按照“近水楼台先得月”的规则,相近的学校即要探索自主办学的路径,又要努力学习其它学校办学特色,最终促使相近的学校保持自身优势,形成比较优势,创新后发优势,在学校风气、学生品格、学业优势诸方面锻造特色办学的制高点。
最后,必须强调的是,实现跨校资源共享,还必须有体制和机制方面的切实保障,才能做到资源共享的可持续。这里要特别说明,实现跨校资源共享,必须由地方教育关联部门出面统筹规划,把不同类型的学校划并同一学区,并做到强弱搭配、大小结合;同时还必须摸清各学区的资源家底,列出可供统筹共享的清单,依托管理部门有效的调控和指导,建构共享资源区合作体制,并对共享行为有效激励,这样才能确保共享平台做大做强,为校际义务教育均衡发展辟出一条宽广的捷径。
综上所述,解决义务教育不均衡,必须从三个维度齐头并进。在宏观维度上,基于经济学的公平优先兼顾效率的原则,以标准化办学为目标,推进义务教育区域均衡的实现;在中观维度上,基于经济学的公共产品与公共服务普惠城乡的原则,以城乡一体化为办学契机,采取各种措施推动城乡义务教育均衡的实现。在微观维度上,基于公共资源共享的必要性,构建跨校共享教育资源的学区,推进义务教育的校际均衡。这样,根据义务教育存在与发展的不同空间层面而采取有差别同时又互相衔接的政策措施,就可以长短结合、点面结合地全方位解决义务教育不均衡的种种问题,为义务教育的均质化空间分布提供了可行的对策思路。
收稿日期:2010-09-18
【关键词】义务教育;均衡;标准化办学;一体化办学;学区化办学
Promote compulsory education balanced development of 3D economy analysis
Huang Jia-hua
【Abstract】This text according to public service Pu Hui mindset of the resources fair allocation, city country of economics and public resources share of principle, respectively investigation compulsory education district unbalance, city country unbalance and intercollegiate unbalance of existence form, put forward to standardize to do to learn, the integral whole turn to do to learn with school district resources share turn to do to learn of three counterplan way of thinking, from the macro view, view and tiny view three level put forward three kinds of compulsory education unbalance problem of observation and analysis dimension, have higher of value reasonableness and application possibility.
【Key words】Compulsory education;Balanced;Standardize to do to learn;The integral whole turn to do to learn;The school district turn to do to learn
义务教育不均衡问题,是教育改革与发展的焦点问题,《国家中长期教育改革与发展纲要》把它列为当前迫切需要解决的头等问题,教育界的专家和学者也提出了各种不同的解决方案,但一些文章所列举的对策仍然没有厘清义务教育不均衡发展的存在形式和解决方式,甚至还有不少观点将义务教育不均衡的各种表现形式混为一谈,模糊了义务教育不均衡的问题实质和对策类型,必须给予澄清。
大力推进义务教育均衡发展,必须着眼于义务教育发展的区域不均衡、城乡不均衡和校际不均衡,着力于教育资源优化配置的公平取向和绩效选择,相对应的政策措施各有侧重不同,下面我们从经济学角度给予分类剖析。
1. 区域均衡:建设标准化学校
义务教育均衡发展的首要问题是区域经济与社会差距的存在,导致义务教育领域资源配置的不均衡,进而导致区域教育机会和教育绩效的严重悬殊。区域教育不均衡的可观测现象为:教育经费投入的差距、学校建筑园设施的差距、学校设备资产的差距、师资力量的差距、学生素质的差距、学校管理水平的差距等。
区域教育不均衡在经济学意义上违背了“帕累托最优”的资源配置原则。帕累托最优要求教育资源的供给与需求达到动态均衡,使每一个体都获得最大教育收益,使全社会的人力资源得到充分开发;这也就要求区域教育均衡化地发展,即不仅教育所培养的劳动力在总量和结构上满足区域经济、社会发展的需求,而且有助于消除区域收入差距、区域社会福利差距和社会阶层差距;这种区域教育均衡化的目标也构成了各地区政府的责任,即地方政府有责任促使区域内教育机构保障受教育者的权利,确保入学权利和入学机会均等发展,提供给各个区域每个孩子的学习条件、权利、机会都是平等的,这样才能体现公平原则,也有利于区域人力资源的开发与配置达到最优境界,推进人力资源强国的建设。
实施区域义务教育均衡,不是抑优扶弱,更不是削峰填谷,而是填洼立巅,也就是说,发达地区的义务教育应向高水平的均衡阶段发展,不发达地区的义务教育不可能一蹴而就赶上发达地区,更不可能采用“劫富济贫”来人为达到“均衡”,而应该尽可能扭转不发达地区义务教育经费不达标、校园不达标、师资不达标、设备图书不达标乃至教学质量不达标的窘困不堪现象,尽可能达到标准化办学水平,从而缩小与发达地区的办学差距。
实现标准化办学,最重要的措施是通过政府的公共资源配置均等化、同质化,对办学所需要的经费、师资、设备、校舍等方面按标准给予配置。主要措施如下:
第一,经费拨付标准化
不发达地区要根据省情、市情和县情,参照经济社会发展的水平及需要,建立义务教育经费投入标准、教师工资标准以及办学条件标准,为政府财政投入提供核算依据。要合理建立中央政府、省级政府对地方义务教育财政转移支付制度,加大对边远贫困地区的财政扶持和政策倾斜。还要注意对经费实施统管,绝不搞“形象工程”、“窗口学校”,尤其要对社会捐助经费加强管理,并给予合理分配,从源头上把住义务教育均衡发展的口径。
第二,硬件配置标准化
为了缩小学校在校舍、设备、图书等办学硬件方面的差距,不发达地区要用好用足中央和地方各级政府的教育扶贫政策,做好学校布局和资源配置的中长期规划,对办学所必需的各种设施和设备按统一标准给予配齐配足。在建设过程中要遏止不发达地区办学条件方面的攀比现象,制止追求豪华铺张的风气。同时,要以信息化为抓手,加强薄弱学校硬件达标同时的硬件效能建设,提高设施、设备、图书的利用率。
第三,师资配备标准化
当前要持续实施不发达地区的义务教育学校教师特设岗位计划,吸引优秀的高校毕业生到边远地区从教,解决薄弱学校教师后继无人问题。不发达地区应与发达地区共同合作,运用多种手段加强对薄弱学校教师培训的力度,使他们达到骨干教师的水平。此外,发达地区与不发达地区应实施教师定期交流制度,将骨干教师评选、职务评定与在不发达地区薄弱学校任教的年限与业绩挂钩,实施骨干教师定期动态评估制度,促进优秀师资的跨区域共享,使不发达地区的师资力量逐渐达到标准水平。
第四,招生方式标准化
为了遏止小升初和中考的择校与“移民”现象,必须坚持义务教育阶段“免试”、“就近入学”的原则,实施指标到校,促进招生公平。同时,要强化小学与初中开展素质教育的连贯性,实行完全中学的初中与高中脱钩,并尽可能缩小重点中小学和示范学校与一般中小学的差距。在政策操作层面上,还可以实行将优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到县域内各个初中,保证每个初中都有一定比例的学生升入优质普通高中和优质中等职业学校,从生源上确保各个初中学校的均衡发展。
第五,评估制度标准化
要尽快研究制订义务教育均衡发展的监测与评估标准,特别要制定好不低于国家标准的本地区义务教育学校办学条件的“最低保障线”,并从法制层面给予保障。同时,要充分利用均衡发展状况的监测数据,建立对各级政府推进义务教育均衡发展的绩效考核制度,对不能落实义务教育均衡发展的地方政府领导给予问责。通过各地区义务教育态势的定期评估,在标准化的基础上推进规范化办学,就可以更有力的措施督促基础落弱地区的义务教育加快发展。
为了推进不发达地区标准化办学,还应该在下列几个方面给予切实的保障:一是实施义务教育的“基准补助政策”,即为了缩小各个县区的教育差异,省市政府可以设置一个大体上与本省本市经济社会发展相适应的教育发展标准,当地财力可以达到或超过基本标准的县区,省市财政不予补助;反之,达不到的省市财政给予补助,这样可以减少发达与不发达地区间因财力差距而引发的城乡教育差距;二是建立若干“教育特区”,对经济发展落后地区实施特殊而宽松的教育政策来保证义务教育任务的完成,譬如,对于特别贫困地区的中小学给予更多的优惠条件,允许教师享受更多的津贴,省市政府给予更多的财政拨款和教育资源等等,从而促进当地教育跨越式发展;三是建立“国家教师”制度,从大学毕业生中招录合适的教师,由不发达地区的各省市教育厅统一调配,到薄弱学校服务一定期限后才能允许转岗或换岗。这些强有力措施的“对症下药”推行,将使不发达地区的义务教育迅速缩小与发达地区的差距。
2. 城乡均衡:推进一体化教育
义务教育城乡不平衡的可观测现象为:教育资源分配上向城市倾斜,示范校、达标校都集中在市区;教育机会选择上向城市倾斜,优质生保送生也都集中在市区;教育激励举措向城市倾斜,教学名师、高级教师也都集中在市区;教育氛围营造上向城市倾斜,文明校、先进校都集中在市区。凡此种种可见,城市学校因义务教育不均衡而锦上添花,而农村学校却被釜底抽薪。
城乡义务教育不均衡的背后原因是城乡二元经济体制的存在,即由于“差别原则”的存在,城乡教育经费预算和拨款机制存在差别;“歧视原则”的存在,户籍制度人为烙记城乡教师的身份鸿沟;“劫贫济富”的现象存在,优质学生被掐尖,留守儿童受漠视;“马太效应”的放大存在,城市优质学校的发展往往压制农村特色学校的发展空间;“互补机制”的严重缺失,各种结对子学校还做不到相互促进、携手共进。
城乡义务教育不均衡的实质是城乡二元体制导致城乡义务教育的非一体化,城乡义务教育被人为割裂,甚至划下一道深深的鸿沟,它将造成弱势群体发展能力的不足,反过来加剧城乡收入的差距;城乡学校的巨大反差,又将形成学校的等级意识和学生的等级意识,不利于社会阶层的和谐发展;城乡学生的教育机会不公平,更有可能延滞“三农”问题的解决,也不利于人力资源强国目标的实现,不利于真实城市化和政府服务公共化的可持续发展。
城乡义务教育之所以顽痼难治,在于我们认识上的长期误区和政策上的明显失误:
第一,把放任发展等同于均衡发展,过于强调“以县为主”举办义务教育的责任和义务,一些农业比重较大、城镇化步伐较慢的乡镇往往难以筹集义务教育经费,同时,“以县为主”的义务教育举办体制又因为中央和省市支持力度不足而举步维艰,最后,“以县为主”还为许多农村教师调入城市学校提供了便利,各种教育资源也是从乡镇向县城集中,其结果只能加剧城乡义务教育不均衡。
第二,把平均发展等同于均衡发展,过分强调城乡经费的均等化。平均发展就是简单地平均分配教育经费,简单地把优质学校的教师派到薄弱学校任教而没有跟进配套条件,简单地扩建农村校舍和增添实验设备而没有提升利用效率的措施,这种做法只对存量资源机械地拉平,并不能形成资源的增量,也不利于长期效率的提升,其结果只有平均,没有发展或发展不快。
第三,把同步发展等同于均衡发展,城乡学校建设一个模式。城乡之间的教育环境总有差别,城乡之间的同步发展是不可能,同步发展最终只能导致畸形发展。例如,乡村学校的学生应当更多地熟悉农村环境和农业科技,但学校教育却城乡不分;乡村学校的学生家庭贫富悬殊较大,留守儿童较多,应给予更多的助学与助困经费,否则就会出现辍学率上升;还有乡村学校应该有健全的寄宿制度和条件,以解决山区儿童上学远的问题,但这方面的工作并未到位。
因此,根据上述的比较分析,我们认为城乡义务教育实现均衡发展,既要着眼于城乡情况不同而在政策实施上有所侧重,有所倾斜,又要对城乡义务教育的同等性、均质性有清醒的认识,一句话,就是如何按照科学发展观,合理地设计城乡义务教育一体化框架以实现均衡的问题。
城乡义务教育一体化的对策设计应该包括如下几个方面:一是政府应扩大公共服务,合理配置教育经费。义务教育是公共产品或公共服务,政府提供的义务教育应普惠城乡,即使城乡居民收入差距和区域居民收入差距仍然突出存在,但政府提供的公共服务水平却不能有太大差距,从而确保义务均衡发展的权利公正和机会公平,这是城乡义务教育一体化、均质化的必要前提。二是实施“祛弱扶贫”的倾斜政策,在短期内改变农村义务教育的面貌。农村落弱学校和城市达标校存在着各方面办学实力的巨大差距,矫枉必须过正,下猛药才能短期奏效。因此,要大幅度提高农村学校的生均财政拨款和生均公用经费,设立专项基金,给“特岗教师”和支教人员更多的津贴,吸引更多的教育资源向农村合理流动,确保农村学校迅速按标准办学。三是培育农村学校的自主“造血”功能,继续实施并完善义务教育均衡发展的长效机制。义务教育阶段不设重点和非重点学校、重点和非重点班,对留守儿童、流动儿童提供更好的义务教育条件;实行教师“县管校用”,把教师到农村顶岗任教作为长期制度落实下来;加强农村校长和教师的培训力度,构建城乡校长的交流任职制度等等,促进农村弱校变强、不达标学校变为达标学校。
此外,促进城乡义务教育均衡发展并趋向一体化,还有另一方面“软”的措施,也就是通过强校帮弱校、大校带小校,争取校际合作关系的实质性拓展,最终实现城市强校、大校和农村弱校、小校的横向联合,并有可能走向实质性融合,最终以城市“总校”和农村“分校”的形式实现经费、教师、设备、校园、学生等方面的资源共享、资源互利,这应是城乡义务教育“渐进性”均衡的路径。
最后,从空间布局和体制隶属关系上调整城乡义务教育的立足点,也是走向均衡的一条通道。目前,农村小学和初中学校存在着“体制性孱弱”,其中最主要的一个原因是规模过小。农村小学一般不过三、五十人,上二百人的不多,农村初中也不过三、四百人,按照生师比标准,农村小学和初中学校可配备的师资受到了限制,否则就超编了。规模过小还降低了校园、设备、图书的利用效率,使得农村小学、初中学校陷入了越小越弱、越弱越小的恶性循环之中。要根本改变这种状况,必须实施“撤点并校”的规模化办学措施,也就是根据工业化、城市化、生态化的发展需要调整城乡人口的聚居地,进而调整城乡学校的布局,尽可能做到“高中留城”、“初中进镇”、“小学在乡”,即小学办到乡里,把数个行政村的小学撤并成规模小学,使任课教师的学科尽可能齐全;同时把初中校尽可能放到镇里,以扩大生源并提高设备和各种资源的利用率;最后,还应该把高中都集中在县城或市区,以确保办学条件稳健上升。这样,农村学校与城市学校的办学差距就会随着城镇化迈进而逐渐消弥,并为城乡义务教育一体化与均衡化的目标打下坚实的基础。
3. 校际均衡:建构共享化学区
校际均衡是指在一个既定的范围区域内,或是同一乡镇,或是同一城区的义务教育资源配置是否均衡问题。
校际均衡是社会大众观察义务教育资源配备是否均衡的最直观、最生动、最深刻的形式。这并不意味着社会大众都是“近视”或短视,而是说明区域教育和城乡教育的不均衡一般不为社会大众真切地感受到,只有身边学校的办学差距才是实在的心中纠结。
社会大众所能感受义务教育不均衡囿于有限的范围。这个范围的大小取决于两方面的因素:一是受教育者居住地和义务教育学校的距离,如果受教育者使用公交车、自行车及日常交通工具可到达,那么,这个交通范围的学校都将进入受教育者选择的范围;二是受教育者有能力通过家庭移民或个人移居的行为到他们所选择的学校,并且通过学校寄宿制或校外租房买房来解决交通问题,那么,这种“教育移民”的可达范围也是义务教育受众选择的范围。
校际均衡是一种管理均衡。这是因为,同一区域的同类学校发展不平衡,多数不能用先天性的经济、社会、文化因素来解释,而只能用后天性的制度、组织、政策因素来说明。
义务教育的校际不均衡主要表现为不同学校占有和使用教育资源的不均衡,表现为教育资源多寡、优劣、大小之间的占有或使用差距。因为在同一城区、同一镇区或同一乡区,我们排除了人口疏密、经济强弱、文化优次这些外在性因素,可观察的现象表现为:一是校园大小不等,有些学校拥有标准的田径场,学习区、行政区、生活区井然有序,校园绿化用地也很充足,从而使学校充满“园”的感觉,相反,相当多的学校却办学用地不足,制约了其他办学资源的引进和铺展,影响了德智体美劳心的全面发展的办学目标的实现;二是学校设施优弱差距,优质学校甚至建有天文馆、体操馆、画廊、室内游泳池,薄弱学校却连教学楼都严重不足,学生班级严重超员,同样制约了教学质量和办学质量的提高;三是骨干教师多寡不均,高学历和高职称教师往往集中在总数不及10%的学校中,其余90%的学校却又得不到10%的骨干教师和特级教师,而社会大众的择校行为又通常冲着优质教师队伍而推动,结果又加剧了义务教育机会的实质不均衡。
义务教育校际不均衡的问题最早引起社会关注,教育管理部门也采取了多种管理均衡的措施,但却不理想。这是因为:第一、削峰填谷不理想,即把优质学校的校长和骨干教师调到薄弱学校以期实现义务教育均衡的简单想法并不奏效,因为个别教师调向“扶贫”往往会因为环境不适应或缺乏教学团队而难以发挥作用,而优质学校却因为调出骨干教师而挫伤了发展的积极性;第二,节外生枝低效益,即让优质学校建分校,甚至是一校多址,以期填补薄弱校衰落的真空,并且人、财、物分头经营管理,以期多受三斗五斗,但由于新校运营成本大、磨合周期长,学校的规模边际效益递减,经常是吃力不讨好;第三,拔苗助长不达标,即强力高速扩张薄弱学校的基础设施,甚至在资金不足的情况下要求薄弱学校贷款、借款上项目,学校建设过程留下种种隐患,新建的基础设施和引进的先进设备又因为使用效率低下招来怨声,弄得左右为难。所以,改变校际不均衡状况不能病急乱投医,否则,欲速则不达,反而损害了优质教育资源发展势头,同时延误了弱校发展的步伐。
解决校际不均衡问题必须要有大视野和新观念,把握科学发展观的统筹协调要领,树立公共资源共享的观念,建构“不求所有,但求所用”的资源节约与高效使用机制,打破与资源垄断并存的优质资源低效使用的不良格局,鼓励薄弱学校摒弃“小而全”的经营目标,主动参与跨校优质资源的共享层面,一句话,就是要构建教育资源可共享的学区,鼓励跨校资源共享,做到少花钱而高成效,可以在短期内更好地促进义务教育均衡发展。主要举措如下:
一是共享教师资源,建构名师跨校授课通道、教师跨校流动机制、优秀教师跨校培训平台,开展专家讲座、专题培训、名师授德、推职兼岗等活动,实现教师资源校标共享、优势互补、以强带弱、共同提高。
二是共享教学资源,通过共同制定教学计划、共同开展备课活动、共同研讨教材教案、共享教具课件资源等,推动学科共建、实验统筹、评价标准接轨,提升校本教研的水平、层次和辐射力。
三是共享设施设备资源,即有关学校的后勤与设备管理部门要密切合作协调,在确保本校办学需要的基础上,最大限度地满足其它学校对田径场、体育馆、图书馆、计算机房、实验室、多功能报告厅等场所和大中型仪器设备使用的需要,减轻各校办学过程的成本负担。
四是共享信息资源,学校之间可以组成互联网平台,方便师生工作、学习、生活,同时鼓励相互之间的机构和成员交流纸质和电子信息,促进子系统的多层次多渠道合作。
五是共享特色资源,按照“近水楼台先得月”的规则,相近的学校即要探索自主办学的路径,又要努力学习其它学校办学特色,最终促使相近的学校保持自身优势,形成比较优势,创新后发优势,在学校风气、学生品格、学业优势诸方面锻造特色办学的制高点。
最后,必须强调的是,实现跨校资源共享,还必须有体制和机制方面的切实保障,才能做到资源共享的可持续。这里要特别说明,实现跨校资源共享,必须由地方教育关联部门出面统筹规划,把不同类型的学校划并同一学区,并做到强弱搭配、大小结合;同时还必须摸清各学区的资源家底,列出可供统筹共享的清单,依托管理部门有效的调控和指导,建构共享资源区合作体制,并对共享行为有效激励,这样才能确保共享平台做大做强,为校际义务教育均衡发展辟出一条宽广的捷径。
综上所述,解决义务教育不均衡,必须从三个维度齐头并进。在宏观维度上,基于经济学的公平优先兼顾效率的原则,以标准化办学为目标,推进义务教育区域均衡的实现;在中观维度上,基于经济学的公共产品与公共服务普惠城乡的原则,以城乡一体化为办学契机,采取各种措施推动城乡义务教育均衡的实现。在微观维度上,基于公共资源共享的必要性,构建跨校共享教育资源的学区,推进义务教育的校际均衡。这样,根据义务教育存在与发展的不同空间层面而采取有差别同时又互相衔接的政策措施,就可以长短结合、点面结合地全方位解决义务教育不均衡的种种问题,为义务教育的均质化空间分布提供了可行的对策思路。
收稿日期:2010-09-18