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【摘要】当前，在生态法治推进的实践中，存在着个别人民群众主动参与意识不强、参与程序和渠道不清晰、参与缺乏相应的法律保障等问题。因此，需从决策、合作、问责和监督四个层面构建人民群众参与机制体系，并不断优化人民群众参与机制的内在运作机理，从而加快我国生态法治建设进程。
【关键词】生态法治建设 人民群众参与机制 监督机制 【中图分类号】D920.4 【文獻标识码】A
生态环保问题直接关系民生福祉与社会和谐稳定，并逐渐受到公众的关注。一方面，随着政府加大推进生态法治的进程，人民群众参与生态环保的意识也在不断增强。另一方面，生态法治的推进离不开人民群众的有效参与与监督，这不仅是维护人民当家作主的权利，也是保护公民生态环境权的内在需要，更是民主进步和推进生态法治化的重要方法。
要进一步规范和保障公众的环境权益，包括严格落实《环境影响评价公众参与暂行办法》，以及《关于切实加强建设项目环境影响评价公众参与工作的实施意见》等相关规定，从而通过制度来确保公众群体参与制定生态环保政策的渠道。制度的稳定能够带来公众参与的程序、信心的稳定，有助于提高生态环保政策制定中公众参与的稳定性与安全感。
由于生态法治的政策体系涉及一个综合系统，不仅内容复杂而且范围较广，公众俱事俱细都参与自然不太可能，不仅耗费过多，而且效率也会较差。因此，只有明确规定了公众参与的程序、方式和内容，才能确保公众参与各类生态环保政策制定的有效性。与此同时，还应进一步拓宽公众参与生态环保公共事务的渠道，包括鼓励各类民间社会组织、社会各界人民群众代表积极参与生态环保的决策过程。
生态环境的信息公开和透明是人民群众参与的前提，各级环保部门应当主动公开有效的环境信息，通过借助权威媒体或平台及时、准确、全面地公开生态环境质量等信息，并对人民群众高度关注的生态环保问题进行积极回应。此外，还应积极建设企业环境信息公开平台，通过完善企业环境信用等级评定机制，来约束企业的环境失信行为。
在政府层面，作为生态环境保护和法治建设的主导者，自身就需要构建生态型、绿色化的政府，不仅要确保人民群众的基本环境权的实现，以及受到侵害时必要的救济权的保障，还要加大对社会环保组织的扶持力度，借助购买社会服务等形式，促进社会环保组织参与环境保护，并充分发挥社会环保组织在参与生态环境政策法规和标准制定中的专业咨询作用。
在企业层面，随着公众环保意识的增强，也迫使企业不得不开始加入到环保事业中，不仅是企业信誉和社会生态责任的考虑，更是为了增强与人民群众的互动，向他们展示企业的良好文化与形象。与此同时，在企业开展各类环保活动中，一是需结合自身运营特点与社会公众环保诉求，借助绿色化实践活动的开展，与广大人民群众打成一片，提升广大人民群众对企业的认可度。二是需不断完善绿色化技术创新服务平台，并建立企业绿色环保技术开发与公众环保需求进行对接的良性互动机制。
在社会公众层面，当前公众参与生态环保法治建设主要表现为被动参与多而主动参与少，且多为形式上参与，实质参与的相对较少。同时，社会公众参与生态法治更多是集中于末端，即多发生于在生态环境遭到严重破坏后，并影响了社会公众的生产生活，才会去参与生态环境保护的法治推进。因此，进一步深化社会公众参与生态法治，还应加强生态保护的源头参与、全过程参与和主动参与意识。此外，由于环境知识的专业性和复杂性，社会公众还应加强对环境知识的学习，形成对环境问题的科学认知和评价，避免盲目性。
要建立公众参与生态环境事故责任的追究机制。严格的责任追究机制，有助于将群众参与进行制度化落实。若人民群众参与权无法有效落实，则应追究相应的机构和部门负责人。在生态环境的法治化进程中，将人民群众有效参与问责进行制度化、规范化，不仅有助于发挥其对政府的生态环保职能的监督，也有助于不同职能部门明晰环境问题的责任边界，改进实践中相互推诿、遇到问题无责任人出来承担的不作为或作为不够的现象。
要进行干部政绩考核的生态环境指标问责。政府要制定一套规范、责任清晰也具有较强的可操作性的环境绩效评价指标。从而明确干部和相关部门机构的生态环境职责，将其作为考核经济发展质量的重要依据，强调“既要金山银山，也要绿水青山”。因此，只有将环境指标问责纳入问责机制，才能改进政府环境治理的实效。
要扩大除政府之外的问责主体。不仅公众参与问责，具有专业性的环保组织与环评机构等也要参与进来进行积极问责，对政府的生态环保治理和法治建设进行评估，并定期向社会公布。除了对政府问责，还包括对企业问责、生产者问责等，只有扩大追责主体和加大惩处力度，形成终身追责，才能有效遏制各类蓄意破坏生态环境，不顾后果的盲目决策与生产行为。
一方面，要引导全社会形成“敢监督”“愿意监督”的良好氛围。首先，生态环境保护的主管部门应通过组织相关的媒体活动，以现场监督、内参监督、曝光监督、约谈监督、新闻监管等形式，全面严格地开展对各类环境违法行为的打击活动，提高生态环境保护的主管部门的执行力与公信力。其次，生态环境保护的主管部门自身也需要切实保障广大人民群众的知情权、监督权，并自觉接受舆论和人民群众的监督。最后，良好的公众监督作用发挥还需进一步完善相应的评价机制和考评机制。生态环境保护的主管部门需要严格按照生态环保建设的要求，制定一套合理的资源利用率、环境破坏程度等方面的评估指标标准，对比审视当地的生态效益，并针对发现的问题进行责任划分与承担，通过公众参与评议的结果和专家的评价来进行合理的奖惩，使各项生态绩效的考核指标都能真正落实。此外，还要建立自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究制，确保生态环境保护的政策法规构成一个良性的反馈机制。
另一方面，要建立健全环境公益诉讼机制。它是人民群众参与环境保护的重要武器，也是保障人民群众环境权益的重要形式。当公众的合法环境权益遭到侵害时，借助环境公益诉讼程序便可以向法院实施诉讼。生态环境保护的主管部门也需积极配合，对于其中的环境污染损害取证等事务应予以支持。与此同时，还可建立环境维权中心或维权部等机构，以公益律师和人民群众代表的方式来培育公众参与生态环保法治实践，有助于维护社会公众的合法环境权益。
（作者分别为运城学院政法系讲师；中央民族大学经济学院讲师）
【注：本文系2016年度国家社会科学基金项目“民族地区农牧民就地（就近）城镇化机理及制度保障研究”（ 项目编号：16BMZ104）阶段性成果之一】
【参考文献】
①郭世平：《公众参与生态文明建设的制度路径探索》，《学术交流》，2014年第1期。
②王梦桥、杨洁、郭雅楠：《生态文明建设公众参与机制法律问题研究》，《经贸实践》，2018年第9期。
③杨晓娣：《在生态保护过程中建立公众参与制度的必要性》，《科技创新导报》，2008年第22期。
【关键词】生态法治建设 人民群众参与机制 监督机制 【中图分类号】D920.4 【文獻标识码】A
生态环保问题直接关系民生福祉与社会和谐稳定，并逐渐受到公众的关注。一方面，随着政府加大推进生态法治的进程，人民群众参与生态环保的意识也在不断增强。另一方面，生态法治的推进离不开人民群众的有效参与与监督，这不仅是维护人民当家作主的权利，也是保护公民生态环境权的内在需要，更是民主进步和推进生态法治化的重要方法。
以环境权益保障、参与渠道和信息公开透明来提升人民群众参与的决策机制
要进一步规范和保障公众的环境权益，包括严格落实《环境影响评价公众参与暂行办法》，以及《关于切实加强建设项目环境影响评价公众参与工作的实施意见》等相关规定，从而通过制度来确保公众群体参与制定生态环保政策的渠道。制度的稳定能够带来公众参与的程序、信心的稳定，有助于提高生态环保政策制定中公众参与的稳定性与安全感。
由于生态法治的政策体系涉及一个综合系统，不仅内容复杂而且范围较广，公众俱事俱细都参与自然不太可能，不仅耗费过多，而且效率也会较差。因此，只有明确规定了公众参与的程序、方式和内容，才能确保公众参与各类生态环保政策制定的有效性。与此同时，还应进一步拓宽公众参与生态环保公共事务的渠道，包括鼓励各类民间社会组织、社会各界人民群众代表积极参与生态环保的决策过程。
生态环境的信息公开和透明是人民群众参与的前提，各级环保部门应当主动公开有效的环境信息，通过借助权威媒体或平台及时、准确、全面地公开生态环境质量等信息，并对人民群众高度关注的生态环保问题进行积极回应。此外，还应积极建设企业环境信息公开平台，通过完善企业环境信用等级评定机制，来约束企业的环境失信行为。
以促进多元主体参与来深化人民群众参与的合作机制
在政府层面，作为生态环境保护和法治建设的主导者，自身就需要构建生态型、绿色化的政府，不仅要确保人民群众的基本环境权的实现，以及受到侵害时必要的救济权的保障，还要加大对社会环保组织的扶持力度，借助购买社会服务等形式，促进社会环保组织参与环境保护，并充分发挥社会环保组织在参与生态环境政策法规和标准制定中的专业咨询作用。
在企业层面，随着公众环保意识的增强，也迫使企业不得不开始加入到环保事业中，不仅是企业信誉和社会生态责任的考虑，更是为了增强与人民群众的互动，向他们展示企业的良好文化与形象。与此同时，在企业开展各类环保活动中，一是需结合自身运营特点与社会公众环保诉求，借助绿色化实践活动的开展，与广大人民群众打成一片，提升广大人民群众对企业的认可度。二是需不断完善绿色化技术创新服务平台，并建立企业绿色环保技术开发与公众环保需求进行对接的良性互动机制。
在社会公众层面，当前公众参与生态环保法治建设主要表现为被动参与多而主动参与少，且多为形式上参与，实质参与的相对较少。同时，社会公众参与生态法治更多是集中于末端，即多发生于在生态环境遭到严重破坏后，并影响了社会公众的生产生活，才会去参与生态环境保护的法治推进。因此，进一步深化社会公众参与生态法治，还应加强生态保护的源头参与、全过程参与和主动参与意识。此外，由于环境知识的专业性和复杂性，社会公众还应加强对环境知识的学习，形成对环境问题的科学认知和评价，避免盲目性。
以责任追求、指标问责、多主体问责为核心建立人民群众参与的问责机制
要建立公众参与生态环境事故责任的追究机制。严格的责任追究机制，有助于将群众参与进行制度化落实。若人民群众参与权无法有效落实，则应追究相应的机构和部门负责人。在生态环境的法治化进程中，将人民群众有效参与问责进行制度化、规范化，不仅有助于发挥其对政府的生态环保职能的监督，也有助于不同职能部门明晰环境问题的责任边界，改进实践中相互推诿、遇到问题无责任人出来承担的不作为或作为不够的现象。
要进行干部政绩考核的生态环境指标问责。政府要制定一套规范、责任清晰也具有较强的可操作性的环境绩效评价指标。从而明确干部和相关部门机构的生态环境职责，将其作为考核经济发展质量的重要依据，强调“既要金山银山，也要绿水青山”。因此，只有将环境指标问责纳入问责机制，才能改进政府环境治理的实效。
要扩大除政府之外的问责主体。不仅公众参与问责，具有专业性的环保组织与环评机构等也要参与进来进行积极问责，对政府的生态环保治理和法治建设进行评估，并定期向社会公布。除了对政府问责，还包括对企业问责、生产者问责等，只有扩大追责主体和加大惩处力度，形成终身追责，才能有效遏制各类蓄意破坏生态环境，不顾后果的盲目决策与生产行为。
以监督权的保障和环境公益诉讼机制完善人民群众参与的监督机制
一方面，要引导全社会形成“敢监督”“愿意监督”的良好氛围。首先，生态环境保护的主管部门应通过组织相关的媒体活动，以现场监督、内参监督、曝光监督、约谈监督、新闻监管等形式，全面严格地开展对各类环境违法行为的打击活动，提高生态环境保护的主管部门的执行力与公信力。其次，生态环境保护的主管部门自身也需要切实保障广大人民群众的知情权、监督权，并自觉接受舆论和人民群众的监督。最后，良好的公众监督作用发挥还需进一步完善相应的评价机制和考评机制。生态环境保护的主管部门需要严格按照生态环保建设的要求，制定一套合理的资源利用率、环境破坏程度等方面的评估指标标准，对比审视当地的生态效益，并针对发现的问题进行责任划分与承担，通过公众参与评议的结果和专家的评价来进行合理的奖惩，使各项生态绩效的考核指标都能真正落实。此外，还要建立自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究制，确保生态环境保护的政策法规构成一个良性的反馈机制。
另一方面，要建立健全环境公益诉讼机制。它是人民群众参与环境保护的重要武器，也是保障人民群众环境权益的重要形式。当公众的合法环境权益遭到侵害时，借助环境公益诉讼程序便可以向法院实施诉讼。生态环境保护的主管部门也需积极配合，对于其中的环境污染损害取证等事务应予以支持。与此同时，还可建立环境维权中心或维权部等机构，以公益律师和人民群众代表的方式来培育公众参与生态环保法治实践，有助于维护社会公众的合法环境权益。
（作者分别为运城学院政法系讲师；中央民族大学经济学院讲师）
【注：本文系2016年度国家社会科学基金项目“民族地区农牧民就地（就近）城镇化机理及制度保障研究”（ 项目编号：16BMZ104）阶段性成果之一】
【参考文献】
①郭世平：《公众参与生态文明建设的制度路径探索》，《学术交流》，2014年第1期。
②王梦桥、杨洁、郭雅楠：《生态文明建设公众参与机制法律问题研究》，《经贸实践》，2018年第9期。
③杨晓娣：《在生态保护过程中建立公众参与制度的必要性》，《科技创新导报》，2008年第22期。