论文部分内容阅读
通道县位于湖南省西南边陲，怀化市最南端，地处武陵山脉边缘，北与本省靖州县、缓宁县接壤，西与贵州的黎平县相连，南与广西的三江县、龙胜县交界。夏、商、周时期为荆州西南隅要服之地，春秋战国时期属黔楚中地，汉三国时期为武陵郡镡成地，自古有“南楚极地，北越襟喉”之称。
全县辖21个乡（镇）、242个村，总人口23.3万，其中有农业人口18.8万。全县总面积2236平方公里，县内居住着侗、汉、苗、瑶等13个民族，其中以侗族为主，占总人口的 78.3%，是湖南省成立最早的少数民族自治县。2012年被列为国家新一轮扶贫开发工作重点县，到2013年底，全县有贫困人口6.36万人，贫困依然是最大的县情。
通道县少数民族高寒山区基本概况
通道县海拔500米以上的少数民族高寒山区村主要分布在大高坪、传素等14个乡镇，共36个村（上报36个，由于全省指标控制仅批复14个），受“十二五”期间贫困村指标的限制，36个村仅有国定村3个，省定村7个。
（一）人口及经济发展状况。36个村共有213个村民小组，6525户28379人，几乎全是少数民族人口。有原造册登记扶贫对象户632户、2673人，低保户653户、1219人，占全县贫困人口的6.12%。36个村目前没有一个村有主导产业，村民收入主要以外出务工的劳务收入为主。经统计，2012年底，36个村农民人均纯收入仅1640元。
（二）自然资源状况。36个村总面积有492170亩，水田面积22297亩、旱地面积4493亩、山地面积458394亩。这些少数民族高寒山区山高坡陡，交通不便，自然资源匮乏，信息不畅，农民增收乏力。
（三）社会发展状况。有饮水困难人口12202人，无房、危房户576户，有23个村未通广播电视，未通畅村20个，未通畅里程252公里；36个村没有一个村有小学，教学点也所剩无几，适龄儿童都得到离家十几里甚至二十几里地的乡镇中心校读书，受经济条件限制，村民受教育程度低；合格的村级卫生室几乎没有，村民看病就医依然困难。有11个村在“十一五”期间实施了整村推进，但由于贫困程度深，资金投入有限，效果不佳。
少数民族高寒山区致贫原因
第一，基础设施建设严重滞后。这些山区大多地理位置偏僻，海拔较高，资源匮乏或单一。由于基础设施欠账较多，依然存在行路难、用电难、饮水难、读书难、看病难、生产难等诸多困难，很多基础设施还是上世纪60、70年代修建的，由于年久失修，加上受自然灾害的毁坏，基本上已经破烂不堪，失去了应有的功能。村民生产生活条件十分困难，贫困发生率或返贫率明显高于周边地区。
第二，抵御自然灾害能力脆弱。通道县高寒山区村组大多数处于自然灾害频发地带，如传素乡的潘家寨、渔塘、古孟山区，临口、木脚的上洞、坪水山区，大高坪的黄柏、地了、大高坪山区，独坡的上岩、新丰、骆团山区等，这些山区海拔高、气温低、冰冻时间长，自然条件恶劣，冰灾、洪灾、旱灾时常发生，农民的生产、生活条件十分艰苦，群众抵御自然灾害的能力脆弱。
据不完全统计，2008年全县高寒山区因冰灾冻死耕牛等大牲畜1578头，冻死、毁损楠竹等林木13万多亩。36个村停电近一月之久，有线电视、移动网络、通村公路、农田水利等设施不同程度损坏，农民生产生活受到严重影响，导致部分群众返贫。
第三，资金投入不足。首先，由于政策导向的原因，以往在扶贫开发中没有设立高寒山区扶贫专项资金，在扶持政策、项目上也没有对高寒山区给予倾斜和照顾。其次，由于农民自身贫困，投入农业生产建设的资金严重不足，有些农户连种子、化肥、农药等基本生产资料都无钱购买，更谈不上去推广新技术、新品种、发展多种经营。另外，高寒山区贫困农民收入来源渠道窄，偿债能力弱，虽有贷款需求，但金融部门不敢放贷。加上当前金融部门的条块管理，导致涉农信贷扶贫资金的投入减少，严重影响了高寒山区支柱产业的形成和发展。
第四，社会公益事业发展基础差。高寒山区医疗、文化、教育、通讯条件差，贫困人口就医难、上学难现象较为普遍。农村社会保障体系不健全，难以有效防止因病致贫、因灾致贫、因老致贫现象发生，支出性贫困现象较为严重，经济发展缺乏基础，农民增收困难。
第五，农民素质普遍较低。据调查，36个高寒山区贫困村中，初中以上文化程度的劳动力只占36%，高中以上仅占4%。他们生活在条件极其艰苦的地区，少文化、缺信息、思想懒、观念旧、怕风险、无技术、不进取、安现状，这种客观现实的存在更进一步地导致了农业生产力水平低下，农业生产成本大，效益差，农民致富本领弱。
第六，没有特色优势产业支撑。全县少数民族高寒山区由于自然地理条件差、信息闭塞、农民观念陈旧，历史以来就靠传统的一家一户的家庭种植业和家庭养殖业来发展生产、维持生计。加上青壮年劳力或稍有文化的劳力大多外出务工，在家留守人员绝大多数是五、六十岁以上的老弱病残者和小孩，这些留守人员仍然在大山深处过着“养猪为过年，养鸡换油盐”的传统生活，根本谈不上发展有特色的支柱产业。
第七，村级领导班子带动能力不强。一是素质低，一些村级领导班子成员文化素质低、年龄老化、思想观念陈旧，缺乏积极探索的精神。二是政策水平低，一些村干部本来就文化底子薄，但又不肯学习，导致政策理论水平低，对党的农村政策知之甚少，有的还不如普通群众懂得多。三是缺乏民主意识，有的喜欢搞“一言堂”，重大问题不经支委会、党员会和村民代表会议讨论，影响班子团结，造成干群关系紧张。四是驾驭全局的能力与水平不高，当前高寒山区农村面临的新情况、新问题不断增多，村级领导班子和村干部队伍建设面临着新的挑战，一些村级领导对如何带领群众脱贫致富感到茫然失措，束手无策。 对策与建议
（一）科学制定好规划，实施分类扶持。根据《中国农村扶贫开发纲要2010-2020年》的要求，应在《通道县“十二五”扶贫开发整村推进规划》的基础上，针对高寒山区村实际，分析贫困现状，找准致贫原因，理清脱贫思路，明确工作重点，认真做好全县少数民族高寒山区的扶贫规划编制，切实提高高寒山区扶贫开发工作的准确性、针对性，做到分类指导，根据不同的贫困原因和贫困类型，实施有差别的扶持政策。
如对于传素乡潘家寨村，独坡乡上岩村、新丰村、骆团村，大高坪的黄柏、地了村等基础设施较落后的村，在现阶段应以改善基础设施条件为主，为下阶段发展产业打好基础；对于像木脚乡溪上村、下乡乡流源村等基础设施较为完善的村，应以扶持发展产业为主，帮助他们培育壮大支柱产业。在实际工作中做到“真扶贫、扶真贫”。
（二）依托资源优势，扶持培育发展主导产业。要充分利用和依托本地资源，培育壮大现有资源，使其逐渐发展成为主导产业，拓宽农户增收途径。一是要保护生态和资源、合理采伐利用森林资源，巩固退耕护林成果。二是依据资源优势，扶持发展适合本地的优势特色产业。如溪上村、坪水村、上洞村可以发展以高山蔬菜、茶叶、青钱柳等为主的产业；黄柏村、地了村可以发展以百合、楠竹等为主的产业。这些地方应树立决心和信心，持之以恒地把本地特色优势产业做大做强，形成特色品牌，促进农民增收。
（三）加大基础设施建设投入，改善生产生活条件。一是加大通电和农网改造力度，确保农民用上安全电、低价电；二是加大通达通畅公路建设投入力度，让贫困山区与外界通过公路纽带进一步交流、融合、共同发展；三是加大安全饮水及其他公共建设力度，确保饮水安全、看病不难、上学容易、议事有场所。同时，在加大公共设施建设投入的同时，建议国家取消地方和群众配套。
（四）加大农民培训力度，培养新型农民。要通过政府主导，部门牵头，捆绑资金，多层次、多角度、全方位地加大对少数民族高寒山区贫困农民、农村合作组织、种养大户、科技示范户、村组干部的培训力度，对农民实施党和政府对农村工作方针政策知识的培训、市场经济知识的培训、农村劳动力转移培训、农业实用技术培训、回乡创业培训等。可以采取科技下乡、集中培训、个别指导、现场示范、考试过关等多种形式进行，要真抓实干，不能流于形式，真正达到提升少数民族高寒山区农民综合素质的目的。要搞好示范带动，通过传授先进的科技知识，使山区群众至少掌握一至两门先进的科技致富技能，同时要培养一批学科技、用科技、科技致富的能手，从而带动一方农民脱贫致富。
（五）加大社会事业的扶持力度。一是教育方面：增加全县义务教育助学金数额。根据通道县民族地区成片集中、生活贫困以及学校布局调整引起寄宿面大的具体实际，为了保障少数民族高寒地区的孩子充分享受义务教育的权利，建议扩大全县少数民族义务教育助学金救助面，对少数民族高寒山区乡镇学校危房改造和基础设施建设给予重点倾斜，落实好少数民族独生子女读书学杂费全免政策。
二是卫生方面：加大卫生事业投入，完善医疗卫生基础设施建设，加大民族医务人员培养，切实解决好少数民族困难群众看病就医难，因病返贫的问题。建议上级进一步加大对通道县卫生事业的支持力度，在政策上予以倾斜，资金上予以重点扶持。
三是文化方面：加大对民族文化建设的投入力度，重点扶持和挖掘少数民族高寒山区乡镇、村的民族文化，建设好多功能文化宣传活动中心。
（六）加大对口帮扶力度。对少数民族高寒山区贫困村要派驻扶贫工作组，实施重点扶贫，在政策、资金、项目上给予重点倾斜，条件成熟的，应尽可能安排实力较强的省、市直机关单位对口帮扶。同时，应加大社会帮扶力度，组织有实力的企业、组织到高寒山区实地考察，投资兴业，与高寒山区共谋发展。
（七）加强村级领导班子建设。要立足本地，面向社会，多层次、多渠道地培养、选拨优秀人才进入少数民族高寒山区村级领导班子队伍，解决好村级班子的“带动力”问题，彻底改变村级领导班子年龄老化、观念陈旧、文化素质低、不思进取的现状。要善于考察、动员、吸收本地在外务工的有知识、懂经济、有能力的年轻人回家乡进入“村支两委”队伍，增强农村党组织的生命力和战斗力。
全县辖21个乡（镇）、242个村，总人口23.3万，其中有农业人口18.8万。全县总面积2236平方公里，县内居住着侗、汉、苗、瑶等13个民族，其中以侗族为主，占总人口的 78.3%，是湖南省成立最早的少数民族自治县。2012年被列为国家新一轮扶贫开发工作重点县，到2013年底，全县有贫困人口6.36万人，贫困依然是最大的县情。
通道县少数民族高寒山区基本概况
通道县海拔500米以上的少数民族高寒山区村主要分布在大高坪、传素等14个乡镇，共36个村（上报36个，由于全省指标控制仅批复14个），受“十二五”期间贫困村指标的限制，36个村仅有国定村3个，省定村7个。
（一）人口及经济发展状况。36个村共有213个村民小组，6525户28379人，几乎全是少数民族人口。有原造册登记扶贫对象户632户、2673人，低保户653户、1219人，占全县贫困人口的6.12%。36个村目前没有一个村有主导产业，村民收入主要以外出务工的劳务收入为主。经统计，2012年底，36个村农民人均纯收入仅1640元。
（二）自然资源状况。36个村总面积有492170亩，水田面积22297亩、旱地面积4493亩、山地面积458394亩。这些少数民族高寒山区山高坡陡，交通不便，自然资源匮乏，信息不畅，农民增收乏力。
（三）社会发展状况。有饮水困难人口12202人，无房、危房户576户，有23个村未通广播电视，未通畅村20个，未通畅里程252公里；36个村没有一个村有小学，教学点也所剩无几，适龄儿童都得到离家十几里甚至二十几里地的乡镇中心校读书，受经济条件限制，村民受教育程度低；合格的村级卫生室几乎没有，村民看病就医依然困难。有11个村在“十一五”期间实施了整村推进，但由于贫困程度深，资金投入有限，效果不佳。
少数民族高寒山区致贫原因
第一，基础设施建设严重滞后。这些山区大多地理位置偏僻，海拔较高，资源匮乏或单一。由于基础设施欠账较多，依然存在行路难、用电难、饮水难、读书难、看病难、生产难等诸多困难，很多基础设施还是上世纪60、70年代修建的，由于年久失修，加上受自然灾害的毁坏，基本上已经破烂不堪，失去了应有的功能。村民生产生活条件十分困难，贫困发生率或返贫率明显高于周边地区。
第二，抵御自然灾害能力脆弱。通道县高寒山区村组大多数处于自然灾害频发地带，如传素乡的潘家寨、渔塘、古孟山区，临口、木脚的上洞、坪水山区，大高坪的黄柏、地了、大高坪山区，独坡的上岩、新丰、骆团山区等，这些山区海拔高、气温低、冰冻时间长，自然条件恶劣，冰灾、洪灾、旱灾时常发生，农民的生产、生活条件十分艰苦，群众抵御自然灾害的能力脆弱。
据不完全统计，2008年全县高寒山区因冰灾冻死耕牛等大牲畜1578头，冻死、毁损楠竹等林木13万多亩。36个村停电近一月之久，有线电视、移动网络、通村公路、农田水利等设施不同程度损坏，农民生产生活受到严重影响，导致部分群众返贫。
第三，资金投入不足。首先，由于政策导向的原因，以往在扶贫开发中没有设立高寒山区扶贫专项资金，在扶持政策、项目上也没有对高寒山区给予倾斜和照顾。其次，由于农民自身贫困，投入农业生产建设的资金严重不足，有些农户连种子、化肥、农药等基本生产资料都无钱购买，更谈不上去推广新技术、新品种、发展多种经营。另外，高寒山区贫困农民收入来源渠道窄，偿债能力弱，虽有贷款需求，但金融部门不敢放贷。加上当前金融部门的条块管理，导致涉农信贷扶贫资金的投入减少，严重影响了高寒山区支柱产业的形成和发展。
第四，社会公益事业发展基础差。高寒山区医疗、文化、教育、通讯条件差，贫困人口就医难、上学难现象较为普遍。农村社会保障体系不健全，难以有效防止因病致贫、因灾致贫、因老致贫现象发生，支出性贫困现象较为严重，经济发展缺乏基础，农民增收困难。
第五，农民素质普遍较低。据调查，36个高寒山区贫困村中，初中以上文化程度的劳动力只占36%，高中以上仅占4%。他们生活在条件极其艰苦的地区，少文化、缺信息、思想懒、观念旧、怕风险、无技术、不进取、安现状，这种客观现实的存在更进一步地导致了农业生产力水平低下，农业生产成本大，效益差，农民致富本领弱。
第六，没有特色优势产业支撑。全县少数民族高寒山区由于自然地理条件差、信息闭塞、农民观念陈旧，历史以来就靠传统的一家一户的家庭种植业和家庭养殖业来发展生产、维持生计。加上青壮年劳力或稍有文化的劳力大多外出务工，在家留守人员绝大多数是五、六十岁以上的老弱病残者和小孩，这些留守人员仍然在大山深处过着“养猪为过年，养鸡换油盐”的传统生活，根本谈不上发展有特色的支柱产业。
第七，村级领导班子带动能力不强。一是素质低，一些村级领导班子成员文化素质低、年龄老化、思想观念陈旧，缺乏积极探索的精神。二是政策水平低，一些村干部本来就文化底子薄，但又不肯学习，导致政策理论水平低，对党的农村政策知之甚少，有的还不如普通群众懂得多。三是缺乏民主意识，有的喜欢搞“一言堂”，重大问题不经支委会、党员会和村民代表会议讨论，影响班子团结，造成干群关系紧张。四是驾驭全局的能力与水平不高，当前高寒山区农村面临的新情况、新问题不断增多，村级领导班子和村干部队伍建设面临着新的挑战，一些村级领导对如何带领群众脱贫致富感到茫然失措，束手无策。 对策与建议
（一）科学制定好规划，实施分类扶持。根据《中国农村扶贫开发纲要2010-2020年》的要求，应在《通道县“十二五”扶贫开发整村推进规划》的基础上，针对高寒山区村实际，分析贫困现状，找准致贫原因，理清脱贫思路，明确工作重点，认真做好全县少数民族高寒山区的扶贫规划编制，切实提高高寒山区扶贫开发工作的准确性、针对性，做到分类指导，根据不同的贫困原因和贫困类型，实施有差别的扶持政策。
如对于传素乡潘家寨村，独坡乡上岩村、新丰村、骆团村，大高坪的黄柏、地了村等基础设施较落后的村，在现阶段应以改善基础设施条件为主，为下阶段发展产业打好基础；对于像木脚乡溪上村、下乡乡流源村等基础设施较为完善的村，应以扶持发展产业为主，帮助他们培育壮大支柱产业。在实际工作中做到“真扶贫、扶真贫”。
（二）依托资源优势，扶持培育发展主导产业。要充分利用和依托本地资源，培育壮大现有资源，使其逐渐发展成为主导产业，拓宽农户增收途径。一是要保护生态和资源、合理采伐利用森林资源，巩固退耕护林成果。二是依据资源优势，扶持发展适合本地的优势特色产业。如溪上村、坪水村、上洞村可以发展以高山蔬菜、茶叶、青钱柳等为主的产业；黄柏村、地了村可以发展以百合、楠竹等为主的产业。这些地方应树立决心和信心，持之以恒地把本地特色优势产业做大做强，形成特色品牌，促进农民增收。
（三）加大基础设施建设投入，改善生产生活条件。一是加大通电和农网改造力度，确保农民用上安全电、低价电；二是加大通达通畅公路建设投入力度，让贫困山区与外界通过公路纽带进一步交流、融合、共同发展；三是加大安全饮水及其他公共建设力度，确保饮水安全、看病不难、上学容易、议事有场所。同时，在加大公共设施建设投入的同时，建议国家取消地方和群众配套。
（四）加大农民培训力度，培养新型农民。要通过政府主导，部门牵头，捆绑资金，多层次、多角度、全方位地加大对少数民族高寒山区贫困农民、农村合作组织、种养大户、科技示范户、村组干部的培训力度，对农民实施党和政府对农村工作方针政策知识的培训、市场经济知识的培训、农村劳动力转移培训、农业实用技术培训、回乡创业培训等。可以采取科技下乡、集中培训、个别指导、现场示范、考试过关等多种形式进行，要真抓实干，不能流于形式，真正达到提升少数民族高寒山区农民综合素质的目的。要搞好示范带动，通过传授先进的科技知识，使山区群众至少掌握一至两门先进的科技致富技能，同时要培养一批学科技、用科技、科技致富的能手，从而带动一方农民脱贫致富。
（五）加大社会事业的扶持力度。一是教育方面：增加全县义务教育助学金数额。根据通道县民族地区成片集中、生活贫困以及学校布局调整引起寄宿面大的具体实际，为了保障少数民族高寒地区的孩子充分享受义务教育的权利，建议扩大全县少数民族义务教育助学金救助面，对少数民族高寒山区乡镇学校危房改造和基础设施建设给予重点倾斜，落实好少数民族独生子女读书学杂费全免政策。
二是卫生方面：加大卫生事业投入，完善医疗卫生基础设施建设，加大民族医务人员培养，切实解决好少数民族困难群众看病就医难，因病返贫的问题。建议上级进一步加大对通道县卫生事业的支持力度，在政策上予以倾斜，资金上予以重点扶持。
三是文化方面：加大对民族文化建设的投入力度，重点扶持和挖掘少数民族高寒山区乡镇、村的民族文化，建设好多功能文化宣传活动中心。
（六）加大对口帮扶力度。对少数民族高寒山区贫困村要派驻扶贫工作组，实施重点扶贫，在政策、资金、项目上给予重点倾斜，条件成熟的，应尽可能安排实力较强的省、市直机关单位对口帮扶。同时，应加大社会帮扶力度，组织有实力的企业、组织到高寒山区实地考察，投资兴业，与高寒山区共谋发展。
（七）加强村级领导班子建设。要立足本地，面向社会，多层次、多渠道地培养、选拨优秀人才进入少数民族高寒山区村级领导班子队伍，解决好村级班子的“带动力”问题，彻底改变村级领导班子年龄老化、观念陈旧、文化素质低、不思进取的现状。要善于考察、动员、吸收本地在外务工的有知识、懂经济、有能力的年轻人回家乡进入“村支两委”队伍，增强农村党组织的生命力和战斗力。