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2010年新修订的《村民委员会组织法》回应了长期以来关于流动人口选举权缺失的问题，首次承认了外来人口在流入地的选举权利，这一规定是基于大量外来人口长期定居本地，参与本地建设，融入本地生活，但对本地公共事务缺少发言权，实际丧失基层自治权的现状而做出的立法修订，对维护外来人口权利，完善村民自治，具有重大意义。但基于农村问题的复杂性，尤其是农村各种利益关系的繁杂性，这一简单的赋于外来人口村委会选举权的规定，在落实之前及落实之后都会引起立法时难以预料的一系列问题。
根据新规定，外来人口欲取得本地村委会选举的选举权和被选举权，首先需本人申请参加选举，其次需经村民会议或者村民代表会议同意参加。本地村民不同意外来人中行使这一权利，则新规定不再适用。如果外来人口经过村民会议或者村民代表会议同意，并实际行使了权利，则外来人口的权利并不止步于村委会选举，而是会以"村委会"为支点，进一步触及本地各个领域的事务甚至利益，引发新问题。同时，在农村，除了村委会这一重要组织外，"村集体经济组织"是在经济方面比村委会更为重要的组织，而普通的外来人口至今并无进入这一组织的资格。①所以当村委会与村集体经济组织之间关系模糊、职权不清的，外来人口基于村委会而享有的权利的边界也会模糊不清的，而这些模糊地段则有可能是外来人口与本地村民的利益冲突之处。②下文就外来人口参与村委会选举的问题进行分析：
一、外来人口基于选举而享有的权利范围困惑
2010年修订后的《村民委员会组织法》扩大了选民范围，当外来人口在本村居住一年以上，本人申请参加选举村委会，并经村民会议或村民代表会议同意的，可以参加村委会的选举。这一规定，虽说有利于维护外来人口的权利，具有重大的历史意义，但同时却可能使选举村委会的资格的选民和村集体经济组织成员资格出现不一致，尤其是在村委会行使本属村集体经济组织的经济管理职能时，外来人口基于村委会选举而获得的权利的边界到底能够延伸到哪里，不无疑问。
（一）村委会与村集体经济组织并存
村集体经济组织是代表村集体财产尤其是以土地所有权为核心的财产权利的主体，③在涉及土地承包、土地征用补偿费等集体经济管理方面比村委会具有优先管理权限。④而村委会的产生，是因为家庭承包经营制度使得原来的集体经济组织丧失了自身的主要职能，造成组织瘫痪，但为了有一个提供公共服务的组织，由村民自发创设的村自治机构，村委会的产生及发展不涉及土地所有权问题，所以在关于土地所有权实现（土地承包）、土地所有权转移（土地征收）方面，村委会在一开始时是没有权力去管理的。自实行家庭承包经营后，原来的人民公社实行政社分离，乡政府与村委会在全国范围内相继建立，村级的集体经济组织因功能萎缩，加之国家对建立新的村集体经济组织没有硬性规定，致使许多地区只有村委会而没有村集体经济组织，所以在其后国家制定的各项法律制度中，村委会和村集体经济组织常常同时出现，具有同一权利义务，享有同样的法律地位，⑤意在村集体经济组织缺位时，由民意组织来行使有关村集体财产尤其是土地权利的相应权力。但这种以土地所有权为核心的村集体财产权利毕竟是以集体所有权为基础的，是集体成员才能享有的权利，集体成员就是依赖本村土地而生存生活的人，最明显的标志即是户籍，⑥当外来人口不具有这一条件时，理所当然就不能行使涉及农村集体财产方面的权利。所以就必须对《村民委员会组织法》第八条规定的村委会职责作相应的法律解释，以界明村委会与村集体经济组织之间的关系，防止因理解偏差而产生新的纠纷。
村集体经济组织是村集体财产的所有者，在涉及村集体财产时，权利义务的主体是村集体经济组织，而不是村委会。因村集体所有的土地被征收而产生的土地补偿费、安置补助费，理所当然是由土地所有者即村集体经济组织所有，并由其管理、使用，用于发展生产和安排就业，不得分给个人和挪作他用。⑦这些利益的最终享有者是集体经济组织的成员，其成员资格的认定虽无明确的规定，但是否以集体经济为其基本的生活保障是认定成员资格的一般原则。外来人口并无村集体经济组织成员的资格，不享有因村土地征收而获得相关补偿费用的权利。
（二）村委会代行村集体经济组织职能时的情况
在涉及村集体经济管理时，我国法律通常将集体经济组织和村委会并列，常用的表述方式为"村集体经济组织或村民委员会……"⑧所以当村集体经济组织没有建立时，村委会就承担起了包括管理村集体经济在内的村内各项公共事务。外来人口通过村委会选举，可能成为村委会的成员，由此也就可能直接参与管理村集体经济事务，对村集体经济重大事项拥有发言权。关系到集体经济组织成员的重大事项主要有土地承包和因土地被国家征收的补偿安置费等，这些利益均是社会保障性质的，必需由土地所有者即村集体经济组织享有，由其成员共同决定。尤其在补偿安置费方面相关规定并没有将村集体经济组织与村委会列于同等地位，而是突出了村集体经济组织的主体性。⑨当村集体经济组织缺位而由村委会代行集体经济管理权限时，在土地补偿安置方面村委会没有合法依据；而在土地承包方面，村委会依《农村土地承包法》的规定可以作为发包方，发包方有权监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为，这些权利是与村集体经济密切相关的。在《村民委员会组织法》修订之前，外来人口不能参加村委会选举，村委会成员本身也是村集体经济组织成员，由村委会这个民意组织行使集体经济管理职能，尚属合理；修订后的《村民委员会组织法》使得外来人口可能成为村委会成员，外来人口由是可能实际参与管理具有社会保障性质的农村土地权益，而外来人口本身是与村土地没有直接利害关系的，这样就出现了合法但不合法理的情景。
二、理顺关系，明确权利义务
村委会与村集体经济组织两者职权界限不明，是造成外来人口因参加村委会选举而出现的权利义务范围模糊的原因。村委会的职能从一开始就有僭越扩张的趋势，压缩了村集体经济组织的职能空间。所以，问题的解决关键在于理顺村委会与村集体经济组织之间的关系，让两者回归其本来的职能，既能保证外业人口参与基层自治的权利，又能维护村集体的经济权益。
解决这一问题的突破口在于加强村集体经济组织的规范工作，明确其地位与职权。解决的思路要在现有法律框架内理顺村委会与村集体经济组织的关系。
《村民委员会组织法》第二条规定："村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织"，第八条第二款规定："村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……"，但全国人大常委会法工委对"依照法律规定"的释义是，属于全村农民集体所有的土地等财产，建立村集体经济组织的由村集体经济组织作为发包方，没有建立村集体经济组织的由村委会作为发包方。为了防止村委会代行村集体经济组织职能而面临的外来人口权利困境，有效的方法就是在农村普遍建立起村集体经济组织，让村委会和村集体经济组织各司本职，如此，则外来人口能依法顺利地行使村委会选举权，以村委会为平台享有基层自治权利，同时又避免了外来人口接触到村集体经济利益而面临的矛盾困境。
以浙江省为例，《浙江省经济合作社组织条例》于1992年制订实施，并经2007年修订。《条例》第二条将村集体经济组织名称法定为"村经济合作社"，第四条规定"村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立经济活动自主权"、第七条"村经济合作社承担资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与分配职能"。对村集体经济组织的明确规定，有效地防止了村委会职权的惯性扩张，防止了村委会与村集体经济组织之间的职能不清、功能错位，同时规定了村经济合作社的组织机构、换届选举、社员认定以及法人地位等制度，支持村经济合作社能名副其实地担当起管理村集体经济的重任。
三、结语
长期以来，因为农村人口流动加剧、国家对农村土地征收补偿及外嫁女等因素，涉农涉地纠纷中利益纠葛较多，其中很大一个原因就是农村户籍与集体经济组织成员资格的错位所致。在农村集体经济所有制不变的情况下，村集体经济组织成员的资格很难得以突破。2010年新修订的《村民委员会组织法》扩大了选民范围，使符合一定条件的外来人口具有了村委会选举权，能够参与村务管理，但外来人口却没有村集体经济组织成员的资格，使得外来人口的这项新权利遇到理论和现实的困境。只有先建立规范的村集体经济组织，并明确村委会与村集体经济组织各自的职权职责范围，才能有效避免上述困境，达到既保障了外来人口的基层自治权利，又维护了本地村民的集体经济权利的双重目的。
注释：
①关于"村集体经济组织"的组成、功能等，我国现行法并无明确规定。《农业法》第11条规定："集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。"，《土地管理法》第10条规定："农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理"，两处法律中"村农民"似可认为只有具有本村户籍者才可能成为村集体经济组织的成员。《浙江省村经济合作社组织条例》关于成员资格的第十七条第（六）项规定："符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员"，成员资格范围似有所扩大，但些规定仅是一个保留条款，至今尚未见到所指具体规定。
②《村民委员会组织法》第十二条也相应规定："年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外"。将选举权与被选举权作为一对完成的政治权利赋予公民，有选举权即有被选举权（极少数情况下有例外，如宪法对当选国家主席就有附加的额外条件），外来人口依法也可能被选举为村委会成员。
③《农村土地承包法》第十二条，《浙江省村经济合作社组织条例》第四条。
④《农业法》第十条。
⑤《土地管理法》第十条，《民法通则》第七十四条，《农村土地承包法》第十二条，《物权法》第六十条，等等。
⑥户籍只是一个原则，另有军人、学生等例外情景。
⑦《土地管理法》第四十七条，《土地管理法实施条例》第二十六条，最高人民法院法经[1995]第13号。
⑧《物权法》第六十条，《农村土地承包法》第十二条。
⑨《土地管理法》第四十九条，《土地管理法实施条例》第二十六条，《浙江省村经济合作社条例》第二十七条。
作者简介：牛永帅（1982－），河南洛阳人，浙江省上虞市人民法院；丁国芳（1976－），浙江上虞人，浙江省上虞市人民法院。
根据新规定，外来人口欲取得本地村委会选举的选举权和被选举权，首先需本人申请参加选举，其次需经村民会议或者村民代表会议同意参加。本地村民不同意外来人中行使这一权利，则新规定不再适用。如果外来人口经过村民会议或者村民代表会议同意，并实际行使了权利，则外来人口的权利并不止步于村委会选举，而是会以"村委会"为支点，进一步触及本地各个领域的事务甚至利益，引发新问题。同时，在农村，除了村委会这一重要组织外，"村集体经济组织"是在经济方面比村委会更为重要的组织，而普通的外来人口至今并无进入这一组织的资格。①所以当村委会与村集体经济组织之间关系模糊、职权不清的，外来人口基于村委会而享有的权利的边界也会模糊不清的，而这些模糊地段则有可能是外来人口与本地村民的利益冲突之处。②下文就外来人口参与村委会选举的问题进行分析：
一、外来人口基于选举而享有的权利范围困惑
2010年修订后的《村民委员会组织法》扩大了选民范围，当外来人口在本村居住一年以上，本人申请参加选举村委会，并经村民会议或村民代表会议同意的，可以参加村委会的选举。这一规定，虽说有利于维护外来人口的权利，具有重大的历史意义，但同时却可能使选举村委会的资格的选民和村集体经济组织成员资格出现不一致，尤其是在村委会行使本属村集体经济组织的经济管理职能时，外来人口基于村委会选举而获得的权利的边界到底能够延伸到哪里，不无疑问。
（一）村委会与村集体经济组织并存
村集体经济组织是代表村集体财产尤其是以土地所有权为核心的财产权利的主体，③在涉及土地承包、土地征用补偿费等集体经济管理方面比村委会具有优先管理权限。④而村委会的产生，是因为家庭承包经营制度使得原来的集体经济组织丧失了自身的主要职能，造成组织瘫痪，但为了有一个提供公共服务的组织，由村民自发创设的村自治机构，村委会的产生及发展不涉及土地所有权问题，所以在关于土地所有权实现（土地承包）、土地所有权转移（土地征收）方面，村委会在一开始时是没有权力去管理的。自实行家庭承包经营后，原来的人民公社实行政社分离，乡政府与村委会在全国范围内相继建立，村级的集体经济组织因功能萎缩，加之国家对建立新的村集体经济组织没有硬性规定，致使许多地区只有村委会而没有村集体经济组织，所以在其后国家制定的各项法律制度中，村委会和村集体经济组织常常同时出现，具有同一权利义务，享有同样的法律地位，⑤意在村集体经济组织缺位时，由民意组织来行使有关村集体财产尤其是土地权利的相应权力。但这种以土地所有权为核心的村集体财产权利毕竟是以集体所有权为基础的，是集体成员才能享有的权利，集体成员就是依赖本村土地而生存生活的人，最明显的标志即是户籍，⑥当外来人口不具有这一条件时，理所当然就不能行使涉及农村集体财产方面的权利。所以就必须对《村民委员会组织法》第八条规定的村委会职责作相应的法律解释，以界明村委会与村集体经济组织之间的关系，防止因理解偏差而产生新的纠纷。
村集体经济组织是村集体财产的所有者，在涉及村集体财产时，权利义务的主体是村集体经济组织，而不是村委会。因村集体所有的土地被征收而产生的土地补偿费、安置补助费，理所当然是由土地所有者即村集体经济组织所有，并由其管理、使用，用于发展生产和安排就业，不得分给个人和挪作他用。⑦这些利益的最终享有者是集体经济组织的成员，其成员资格的认定虽无明确的规定，但是否以集体经济为其基本的生活保障是认定成员资格的一般原则。外来人口并无村集体经济组织成员的资格，不享有因村土地征收而获得相关补偿费用的权利。
（二）村委会代行村集体经济组织职能时的情况
在涉及村集体经济管理时，我国法律通常将集体经济组织和村委会并列，常用的表述方式为"村集体经济组织或村民委员会……"⑧所以当村集体经济组织没有建立时，村委会就承担起了包括管理村集体经济在内的村内各项公共事务。外来人口通过村委会选举，可能成为村委会的成员，由此也就可能直接参与管理村集体经济事务，对村集体经济重大事项拥有发言权。关系到集体经济组织成员的重大事项主要有土地承包和因土地被国家征收的补偿安置费等，这些利益均是社会保障性质的，必需由土地所有者即村集体经济组织享有，由其成员共同决定。尤其在补偿安置费方面相关规定并没有将村集体经济组织与村委会列于同等地位，而是突出了村集体经济组织的主体性。⑨当村集体经济组织缺位而由村委会代行集体经济管理权限时，在土地补偿安置方面村委会没有合法依据；而在土地承包方面，村委会依《农村土地承包法》的规定可以作为发包方，发包方有权监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为，这些权利是与村集体经济密切相关的。在《村民委员会组织法》修订之前，外来人口不能参加村委会选举，村委会成员本身也是村集体经济组织成员，由村委会这个民意组织行使集体经济管理职能，尚属合理；修订后的《村民委员会组织法》使得外来人口可能成为村委会成员，外来人口由是可能实际参与管理具有社会保障性质的农村土地权益，而外来人口本身是与村土地没有直接利害关系的，这样就出现了合法但不合法理的情景。
二、理顺关系，明确权利义务
村委会与村集体经济组织两者职权界限不明，是造成外来人口因参加村委会选举而出现的权利义务范围模糊的原因。村委会的职能从一开始就有僭越扩张的趋势，压缩了村集体经济组织的职能空间。所以，问题的解决关键在于理顺村委会与村集体经济组织之间的关系，让两者回归其本来的职能，既能保证外业人口参与基层自治的权利，又能维护村集体的经济权益。
解决这一问题的突破口在于加强村集体经济组织的规范工作，明确其地位与职权。解决的思路要在现有法律框架内理顺村委会与村集体经济组织的关系。
《村民委员会组织法》第二条规定："村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织"，第八条第二款规定："村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……"，但全国人大常委会法工委对"依照法律规定"的释义是，属于全村农民集体所有的土地等财产，建立村集体经济组织的由村集体经济组织作为发包方，没有建立村集体经济组织的由村委会作为发包方。为了防止村委会代行村集体经济组织职能而面临的外来人口权利困境，有效的方法就是在农村普遍建立起村集体经济组织，让村委会和村集体经济组织各司本职，如此，则外来人口能依法顺利地行使村委会选举权，以村委会为平台享有基层自治权利，同时又避免了外来人口接触到村集体经济利益而面临的矛盾困境。
以浙江省为例，《浙江省经济合作社组织条例》于1992年制订实施，并经2007年修订。《条例》第二条将村集体经济组织名称法定为"村经济合作社"，第四条规定"村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立经济活动自主权"、第七条"村经济合作社承担资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与分配职能"。对村集体经济组织的明确规定，有效地防止了村委会职权的惯性扩张，防止了村委会与村集体经济组织之间的职能不清、功能错位，同时规定了村经济合作社的组织机构、换届选举、社员认定以及法人地位等制度，支持村经济合作社能名副其实地担当起管理村集体经济的重任。
三、结语
长期以来，因为农村人口流动加剧、国家对农村土地征收补偿及外嫁女等因素，涉农涉地纠纷中利益纠葛较多，其中很大一个原因就是农村户籍与集体经济组织成员资格的错位所致。在农村集体经济所有制不变的情况下，村集体经济组织成员的资格很难得以突破。2010年新修订的《村民委员会组织法》扩大了选民范围，使符合一定条件的外来人口具有了村委会选举权，能够参与村务管理，但外来人口却没有村集体经济组织成员的资格，使得外来人口的这项新权利遇到理论和现实的困境。只有先建立规范的村集体经济组织，并明确村委会与村集体经济组织各自的职权职责范围，才能有效避免上述困境，达到既保障了外来人口的基层自治权利，又维护了本地村民的集体经济权利的双重目的。
注释：
①关于"村集体经济组织"的组成、功能等，我国现行法并无明确规定。《农业法》第11条规定："集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。"，《土地管理法》第10条规定："农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理"，两处法律中"村农民"似可认为只有具有本村户籍者才可能成为村集体经济组织的成员。《浙江省村经济合作社组织条例》关于成员资格的第十七条第（六）项规定："符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员"，成员资格范围似有所扩大，但些规定仅是一个保留条款，至今尚未见到所指具体规定。
②《村民委员会组织法》第十二条也相应规定："年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外"。将选举权与被选举权作为一对完成的政治权利赋予公民，有选举权即有被选举权（极少数情况下有例外，如宪法对当选国家主席就有附加的额外条件），外来人口依法也可能被选举为村委会成员。
③《农村土地承包法》第十二条，《浙江省村经济合作社组织条例》第四条。
④《农业法》第十条。
⑤《土地管理法》第十条，《民法通则》第七十四条，《农村土地承包法》第十二条，《物权法》第六十条，等等。
⑥户籍只是一个原则，另有军人、学生等例外情景。
⑦《土地管理法》第四十七条，《土地管理法实施条例》第二十六条，最高人民法院法经[1995]第13号。
⑧《物权法》第六十条，《农村土地承包法》第十二条。
⑨《土地管理法》第四十九条，《土地管理法实施条例》第二十六条，《浙江省村经济合作社条例》第二十七条。
作者简介：牛永帅（1982－），河南洛阳人，浙江省上虞市人民法院；丁国芳（1976－），浙江上虞人，浙江省上虞市人民法院。