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摘 要：人口老龄化发展趋势的形态决定着整个经济社会政策应对的策略选择。目前关于中国人口老龄化趋势发展形态研究的一个主要观点是中国将在21世纪50年代前后达到人口老龄化高峰，这一概念无法准确表述中国人口老龄化发展趋势的真实形态。中国人口老龄化确实将在21世纪50年代前后达到最严重的时期，但并不会在此之后发生逆转，而是将长期持续下去，因此中国人口老龄化从长期来看将进入老龄化高原时期。这一判断决定了人口老龄化对中国养老金体系的影响是长期的，必须用战略眼光重构中国三支柱的养老金体系，并辅之以参量改革，以应对人口老龄化的长期影响。
关键词：人口老龄化；高原；高峰；养老金体系；三支柱
中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2017）04-0043-11
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2017.04.005
Peak or Plateau？ ：The Trend of Population Ageing and Rethinking of Its Influences on
the Pension System in China
DONG Keyong， ZHANG Dong
（School of Public Administration and Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China）
Abstract：The shape of the trend of population ageing determines the strategy selection of the whole economic and social policy. At present， one of the main opinions of population ageing trend is that the population ageing will arrive at a peak in about 2050s in China. However， this concept cannot express the real shape of the population ageing trend of China. Actually， the population ageing in China is going to be the most serious period in 2050s， but it cannot reverse after that. The high-level population ageing will last during the end of the 21 century， and population ageing plateau maybe a better concept. This judgement determines that the influences of population ageing on the pension system will be long-range. In order to deal with the challenge of population ageing， China should reconstruct the three-pillars pension system through strategic point of view and do some parameter reform at the same time.
Keywords：population ageing； plateau； peak； pension system； three-pillars
一、引言：老齡化是高峰还是高原的判断决定应对策略的不同选择
人口老龄化是当今世界人口发展的重要趋势，这种人口年龄结构的变化正广泛而深刻地影响着人类社会生活的各个方面，日益成为世界各国关注的重大人口问题。我国作为目前世界上最大的发展中国家，在经济发展水平相对较低的背景下迎来了人口老龄化，这在当前以及今后很长一段时间里将对我国经济和社会发展产生深远影响。
我国有关人口老龄化的研究可以追溯到20世纪末，真正引起学者们的关注则是在2000年我国进入人口老龄化社会之后。这一阶段，关于人口老龄化的研究内容丰富，涵盖了人口老龄化的现状、成因的分析，人口老龄化的趋势预测以及人口老龄化的经济社会影响等，这些研究直接影响了诸多经济社会政策的改革。其中一个重要的观点是中国将在21世纪中期左右达到“人口老龄化高峰”[1-3]，这也成为当前人口老龄化相关研究最常用的一个词汇。
“人口老龄化高峰”的描述意味着达到高峰后会逆转，老龄化程度将逐步降低，这一趋势判断决定着应对人口老龄化的策略选择。由于当前大多关于人口老龄化趋势的研究周期仅延伸至2050年前后，并据此得出了人口老龄化将进入高峰的结论，所以有必要做进一步讨论。为了确定中国人口老龄化在今后更长一段时期的发展趋势，本文将人口老龄化的预测周期扩展至2100年，以期发现中国人口老龄化趋势的真实形态，从而明确中国应对人口老龄化的战略，重点分析其对养老金体系的影响，进而提出养老金体系改革的策略。
二、中国人口老龄化的现状和趋势：呈现高原态势而非高峰
1.中国人口老龄化的发展历程与现状
人口老龄化是指一个国家或地区总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程。通常包含两个方面的含义：一是指老年人口相对增多，在总人口所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。人口老龄化通常是一个相对概念，具体到养老而言，其本质是年轻人供养老年人，老年人口数量达到高峰后会下降，但与此同时供养这些老年人口的年轻人口也在下降，因此，考虑老年人口的相对数量更有意义。人口老龄化最先产生于发达国家，它是经济发展、人民生活水平提高、医疗保障体系完善和科学技术进步等的必然结果，目前已经成为全世界共同关注的问题，它对各国经济和社会的发展产生了深远影响，也是社会进步的标志。根据联合国的标准，60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%，这个国家或地区就进入了老龄化社会。 中国的人口年龄结构变化并不是一个持续的老龄化过程，而是经历了从相对年轻的人口结构后，迅速发展为老年型人口结构。1953年中国人口年龄结构为成年型人口，随后开始向年轻型人口转变，1964年已经成为年轻型人口（0—14岁人口超过了40%，65岁及以上人口占比小于4%）；20世纪60年代中期以后，随着死亡率和出生率的下降，人口年龄结构又转变为成年型，到1982年已经成为典型的成年型人口；到20世纪90年代后，人口年龄中位数进一步提高，老年人口数量和比重持续上升，人口年龄结构开始老化并且进程持续加快，到2000年第五次人口普查时，中国65岁及以上人口达到了8821万人，占总人口的比重为6.96%，中国正式步入老龄化国家行列；2010年第六次人口普查数据显示，我国65岁及以上人口比重已经达到8.87%，比2000年上升了1.91个百分点，人口老龄化进一步发展[4]，详见表1。
进入老龄化社会以来，随着我国经济发展速度加快，人们生活水平逐渐提升，特别是医疗卫生条件的改善，人们的预期寿命延长，加之计划生育政策的继续推行，我国老龄化速度持续加快。到2015年底，65岁及以上人口的数量达到了1.44亿，占总人口的比重上升到10.47%，比2000年我国刚进入人口老龄化时上升了3.51个百分点。
2.中国人口年龄结构发展趋势预测
目前有关人口老龄化趋势的预测是基于不同的出生率和死亡率的假设，从预测结果上看，差异并不大，本文主要关注中国人口老龄化趋势的具体形态，而非人口老龄化的具体数值，因此，不单独对人口老龄化趋势进行预测，而是采用联合国《世界人口展望2015》的预测数据。作为国际人口研究相对权威的机构，联合国经济和社会事务部人口司依据各国人口登记数据、人口普查数据以及一些重要调查，每两年对各国人口进行一个系统、全面的预测和估计，其估计在很大程度上也是依赖对出生率和死亡率的假设。就中国而言，联合国经济和社会事务部人口司对中国人口及其结构的预测是根据中国的实际情况，首先对中国人口的出生率和死亡率进行了一个总体预测，在此基础上对中国人口总量及其结构进行了全面系统的预测。本文人口发展趋势的相关预测数据主要来源于其中方案数据。
（1）中国总人口和老年人口发展趋势预测。
未来人口变化趋势一方面涉及人口政策走向，另一方面也关系到经济社会发展目标的制定。目前学者关于未来我国人口数量与结构预测的总体趋势一致，各学者预测人口峰值均在21世纪30—40年代出现，而且老龄化速度将在未来三四十年间明显加快，特别是到2040年前后，我国65岁及以上老年人占总人口的比重将超过20%，到2050年这一比重将继续加大，达到20%—24%，见表2。
根据联合国《世界人口展望2015》的预测数据来看，中国总人口将在2030年前后达到最高峰，随后总人口数量将开始逐步下降，而65岁及以上老年人口数量将进一步增加并在2060年前后达到最高峰，之后数量会有所下降，但其占比依然会在相当长一个时期内保持相对的高位（33%左右），由于人口老龄化是以老年人口占总人口的比重为标准，所以，我们认为21世纪中叶前后不是中国人口老龄化的高峰值，而是进入老龄化高原的起始时期（见图1）。
但值得注意的是，这一人口老龄化趋势预测是基于联合国对中国人口出生率和死亡率认知基础上进行的。实际上，人口的死亡率预测相对不会存在大的差异，可能存在的变化主要在于人口总和生育率，在中国目前全面放开二孩政策的背景下，甚至在之后有可能进一步调整计划生育政策的情况下，中国人口的总和生育率还有上升的可能性
发达国家经验表明，在经济发展到一定水平时，总和生育率下降是一种常态，即便是推行大量激励生育政策，也难以提高。，但现有研究指出未来数十年间二孩政策对中国人口结构产生不了根本性的影响[5]
。也就是说，如果总和生育率比现有的预测要高，那么中国人口老龄化的程度可能比现有预测略有降低，但总体趋势不会有太大变化。
（2）中国人口年龄金字塔变化趋势预测。
人口年龄金字塔是衡量一个国家或地区人口年龄和性别结构的重要标准。新中国成立后很长一段时间，我国人口年龄结构呈现出标准的金字塔形状，人口年龄结构比较年轻。但从20世纪70年代开始，我国计划生育开始严格实施，生育率急剧下降，使得我国人口年龄结构转变逐步加快，人口年龄金字塔底部收缩，中部、顶部膨胀。之后，随着经济社会的不断发展，一方面，出生率长时间保持较低的状况且在生育惯性的影响下人口年龄金字塔持续底部变窄；另一方面，科学技术的进步以及生活条件的改善使得死亡率进一步下降，导致人口年龄金字塔的顶部变宽；除此之外，中国人口出生率和死亡率大幅下降又是在一系列政策和经济发展过程中短期形成的，因此，在未来几十年间我国将会面临老龄化急速加剧的挑战。根据联合国《世界人口展望2015》的预测，在未来的数十年间，我国人口年龄金字塔形状将进一步改变，金字塔底部持续收缩，老龄化程度日趋严重（见图2）。
受1949—1958年和1962—1977年两次出生高峰的影响，大量人口在2009—2018年和2022—2037年陆续达到60岁，而受第二次人口生育高潮惯性作用引起的1981—1994年左右形成的第三次人口出生高潮影响[6]，将在2041—2054年前后进入老年期，从而导致老年人口数量达到峰值。伴随着总人口的减少，老年人口比重将持续处于高位，直到2100年，60岁以上老年人口占总人口的比重仍将超过30%，人口老龄化将形成一个高原期，伴随着21世纪始终。
（3）中国人口老龄化的典型特征。
第一，老年人口基数大且发展速度快。从六次人口普查数据来看，我国老年人口数量和比例都迅速
增长。從规模上看，中国老年人口规模巨大，是目前世界上老年人口最多的国家，也是全球唯一一个老年人口上亿的国家，占全球老年人口总量的五分之一[7]。从人口老龄化发展速度来看，我国65岁及以上老年人口从7%到14%预计只需要27年 ，而其他国家如法国用了115年，瑞士用了85年，美国用了60年，我国人口老龄化的发展速度十分迅猛[8]。
第二，人口结构老化迅速并超前于现代化。新中国成立以来，我国人口年龄结构发生了巨大变化，65岁及以上老年人口比重由4.41%上升到2000年进入老龄化社会时的近7%，并于2015年超过10.47%。同国际发展水平相比，中国进入人口老龄化社会的时间并不算太早。然而，发达国家大都是在基本实现现代化的背景下进入老龄化社会，属于先富后老或富老同步，如美国、日本、以色列、韩国、新加坡等在进入人口老龄化社会时，人均GDP均超过10000美元，而中国则是在尚未实现现代化，经济尚不发达的情况下进入老龄化社会，在2000年进入人口老龄化社会时人均GDP仅约为3976美元，低于世界7446美元的平均水平（見表3）。
第三，人口老龄化趋势将进入高原期而非高峰期。从2000年进入人口老龄化社会以来，中国人口老龄化速度逐步加快，人口年龄结构老化迅速。从未来的发展趋势来看，中国人口老龄化将持续很长一段时间，在2060年前后老年人口数量将达到一个峰值并在随后开始下降，但伴随着总人口的下降，人口老龄化的程度并不会随之下降，65岁及以上老年人口占比依然会在相当长一个时期内保持相对的高位（33%左右），并一直持续到21世纪末，且不可逆转，因此呈现出的是人口老龄化的高原期，而非通常语境下的高峰期。值得注意的是人口老龄化高峰期和高原期是具有显著差异的，高峰期是在达到峰值后开始下降，而高原期则是在相当长一段时期内保持高位而不下降，这一概念必须明确，它决定着应对人口老龄化的发展战略需要关注的周期长短。
此外，中国人口老龄化还具有其他一系列特征，如高龄化、失能化、空巢化、地区发展不平衡、城乡倒置、老龄化性别差异等，本文旨在讨论中国人口老龄化的总体趋势，对其他相关特征不做讨论。
三、中国人口老龄化对养老金体系的影响：高原态势决定影响是长期性的
中国人口老龄化表现出来的基数大、高速化、未富先老、持续时间长等一系列老龄化特征对我国整个社会保障体系发展都产生了巨大影响，其中最主要体现在对养老金体系和医疗保险体系的影响上。在养老金体系方面，老年人口数量的增长、劳动年龄人口的减少影响了养老金体系的收支平衡并制约了其基金筹集模式；在医疗保险方面，有研究表明，在我国，老年人全年的人均医药费为总人口平均医疗费的2.5倍，18%的老年人占用80%的医疗费，人口老龄化极大地影响着我国医疗保险制度的可持续发展[9]。
1.供需角度：老年抚养系数增加，养老负担沉重
伴随着人口老龄化的不断深入，老年人口抚养比呈现出不断上升的趋势，这是老年人口增加和劳动年龄人口减少综合作用的结果。当前我国老年人口抚养比在13%左右，根据联合国《世界人口展望2015》的预测，未来数十年内我国人口老龄化将迅速发展，老年抚养系数也将持续增加，2030年前后我国老年人口抚养比将达到25%左右，到2045年前后开始超过发达国家水平，并将长期高于世界平均水平（见图3）。
老年抚养系数的增加会导致现行养老金体系的制度赡养率
制度赡养率是指制度内领取养老金的人数与制度内缴纳养老保险费的人数之比。不断增加，一方面，意味着制度内领取养老金的人数将不断增加，引起了养老金需求的膨胀；另一方面，由于劳动力数量的减少，制度内缴纳养老保险费的人数不断减少，从而限制了养老金供给。也就是说，人口老龄化不断加剧的背景下，同样数量的劳动年龄人口将要供养更多的老年人口，从而导致养老负担沉重。除此之外，大部分发达国家通常都是在老年人需求膨胀之前已经实现现代化，而中国则是在还没有实现现代化的情况下就面临着严峻的老龄化，即未富先老的现象比较严重，从而使得养老对社会的压力更大，加深了养老金的供需矛盾和困境。
2.收支角度：养老金支出不断扩张，养老金负债问题显著
人口老龄化带来的养老金供需矛盾最直接体现就是养老金收支不平衡的加剧。从我国基本养老保险制度收支的发展现状来看，在养老金支出方面，人口老龄化导致领取养老金的人数不断增加，人口平均预期寿命的延长使得领取养老金的周期逐步增长，二者同时发生导致我国养老金支出不断扩张。根据历年人力资源和社会保障事业发展统计公报数据，2000年进入人口老龄化时我国养老金支出额为1511.6亿元，占GDP的比重为2.11%，到2015年我国基本养老金支出增长到27929亿元，占GDP的比重上升到4.13%，15年间我国养老金支出占GDP的比重将近翻了一倍，这还是在我国人口老龄化发展相对较慢的时期。在养老金收入方面，根据国家统计局年度数据，我国15—64岁劳动年龄人口的绝对数量已经于2014年出现了下降，这在一定程度上也预示了养老金制度内的缴费人数会不断减少；与此同时，由于我国目前养老金制度规定的最低缴费年限为15年，造成许多劳动年龄人口达到规定缴费年限后不再继续缴费，进一步缩小了制度内缴费人群，降低了养老金的收入。近年来，我国基本养老保险基金收入的增长率开始逐步低于基金支出的增长率，并且基金收入的增长速度逐步放缓，而基金支出的增长速度有逐渐加快的趋势（见图4）。以2015年为例，若剔除4716 亿元的财政补贴，当年企业基本养老保险基金当期收支缺口已经高达1188亿元。事实上，2001年以来，在基本养老金覆盖的城镇国有企业和集体企业职工中，参保人数平均增速为4.04%，已低于离退休职工人数的平均增速6.64%，而养老金的筹集主要依赖参加养老保险的职工人数。这意味着养老金
收入小于支出的现象会持续下去，养老金收支平衡面临着重大压力，随之而来的
必然就是养老金缺口的出现。
从我国养老保险收支的发展来看，在支出方面，由于在未来数十年间我国人口老龄化的发展速度将进一步提升，养老金支出占GDP的比重也将快速增加。根据国家应对人口老龄化战略研究课题组的预测，2020年中国总养老金支出占GDP的比重将达到6.23%，到2050年这一比重将上升到14.83%[10]。同样可以预计，到2050年及之后的人口老龄化高原时期，我国养老金支出水平将会持续保持高位。在养老金收入方面，伴随着老龄化程度的急速增加，我国劳动年龄人口的绝对数和相对数都将持续降低，根据联合国《世界人口展望2015》的数据，我国劳动年龄人口将由目前的100469万人下降到2050年的79453万人，占总人口的比例由目前的73.5%下降到2050年的58.9%，并在2050年后的人口老龄化高原期保持这一态势。正是在这一持久的人口老龄化影响下，许多学者意识到在现有制度下，不久的将来会出现养老金缺口，从而给制度带来长期风险。李扬预测到2050年中国基本养老保险基金缺口规模将达到1378万亿元，占当年GDP的比重约为155%[11]；高培勇则预计2050年这一数字将达到95%[12]。如果继续维持现有的养老金制度，其制度负债问题将越来越显著。 3.养老金模式：人口老龄化高原给单一的现收现付养老金体系带来巨大挑战
现收现付制和完全积累制是世界范围内养老保险基金筹集的两种主要模式。现收现付制是同一时期工作的人缴纳养老金供养当期的退休一代；完全积累制则是个人在工作期间缴纳养老保险费用并通过个人账户进行积累，退休时领取相应养老金的制度安排[13]。不同学者对这两种模式在应对人口老龄化挑战时的优劣有不同的观点：一种观点认为，现收现付制无法应对人口老龄化危机，而完全积累制则可以[14]；另一种观点则认为人口老龄化并不必然导致现收现付制度发生支付危机[15-16]；同时，还有一种观点认为完全积累制与现收现付制在应对人口变化的问题上并没有本质差别[17]。其實现收现付制和完全积累制都不可避免地会受到人口老龄化的冲击，只是在不同的假设前提下，其受到的影响会有差异。当人口的增长率与工资的增长率之和大于市场利率时，现收现付制更有优势，反之，完全积累制则可能更有优势，但如果考虑到转轨成本等要素，二者可能又没有本质的差别。因此，现收现付制和完全积累制在不确定性的条件下没有绝对的优劣之分。目前学者之间基本上形成了一个共识，即从逻辑上讲，一种现收现付和完全积累的混合型制度，与单一的现收现付或者积累制相比，能够减少风险的出现[18]。
中国目前的基本养老保险制度从理论上讲是一种现收现付和完全积累相结合的制度，但从实际运作来看，由于转轨成本没有很好地得到处理，完全积累的个人账户被挪用形成了空账，造成了实际上中国的基本养老保险依然是一种纯粹的现收现付制度。现收现付制的运行，从理论上来说需要满足人口增长率与工资增长率之和大于实际市场利率的艾伦条件，才能不发生支付危机。但从我国人口老龄化趋势及经济发展走向来看，要满足艾伦条件面临着巨大的挑战，特别是长期的人口老龄化高原和经济发展速度的减缓，单纯依赖现收现付制来满足老年人的养老金需求不可避免地会受到制约。
四、中国养老金体系完善路径：应对老龄化高原挑战须具有长期战略眼光
近年来中国在养老金体系完善过程中做了大量工作，也取得了显著的成效，制度全覆盖的基本目标已经实现，养老金水平也持续提高，但同时也面临着一系列的问题，如养老金体系的可持续性问题、替代率不断下降问题，等等。特别是在人口老龄化将持续深化并进入高原期的背景下，必须以长期的战略眼光应对养老金体系的完善，通过结构性改革和参量改革双管齐下，从而保证我国养老金体系持续、健康发展。
1.结构性改革：重构三支柱的养老金体系
通过现收现付和完全积累的混合以达到公平和效率的平衡以及分散风险是我国统账结合的养老保险制度建立的初衷，但由于制度漏洞带来的实际上的现收现付无法实现制度建立的初始目标。其实，不断完善的世界银行的多支柱养老金制度建议为我们提供了一个很好的范例，并在许多发达国家得到了有效运用。国际经验表明，任何单一支柱的养老金都难以实现养老金的充足性和可持续性的综合平衡，只有通过多个支柱共同发挥作用，才能更好地实现老年人收入的安定。全球最大的保险公司之一安联“养老金可持续指数”中排名靠前的国家的共同特点都是不仅仅依赖于单一的支柱[19]。
从目前来看，中国三支柱的养老金体系发展不均衡，政府主导的基本养老保险制度“一家独大”，限制了第二支柱和第三支柱的发展，同时由于税收优惠不足，第二支柱的企业年金发展缓慢，个人税延型的第三支柱更是没有建立，从而导致中国养老金体系面临着替代率低、可持续性差的困境。现有的养老金体系存在结构性问题，难以应对长期人口老龄化带来的挑战。因此，必须尽快对我国养老金体系进行重构，形成一个均衡的三支柱发展体系，这是应对老龄化高原挑战的必要前提，也是未来保障老年人收入安定的关键举措。具体包括如下方面。
第一，统账分离，将社会统筹账户明确为第一支柱公共养老金。当前我国基本养老金体系的混账管理带来的权责不清、未来风险巨大等一系列问题，必须通过明确各自账户的功能，将统账分离后的社会统筹账户明确为第一支柱的公共养老金，通过现收现付，以保基本为目标，实现促进社会再分配，防范老年贫困的功能。目前我国第一支柱养老金的替代率在45%左右，高于OECD国家40%的第一支柱替代率水平，有一定的下调空间，可以适当降低第一支柱的缴费率，以为其他支柱的养老金发展提供空间。
第二，做实个人账户，与企业年金和职业年金合并为第二支柱。在三支柱体系中，第二支柱的职业养老金往往是参保者退休后重要收入来源，是提高老年生活质量的重要保障，其待遇水平依赖于缴费规模及其投资收益。在我国三支柱养老金体系中，应当在多渠道补充个人账户缺口的基础上，将其与企业年金、职业年金计划合并，组成第二支柱养老金计划。目前，我国上市国有公司股权（含境外）市值20万亿元左右，划转国有股权做实个人账户所需资金规模约3.5万亿，具备做实的可能性，将其同企业年金和职业年金合并，可以有力促进第二支柱养老金的发展。
第三，加快发展个人自愿型第三支柱养老金，以税收优惠作为激励。第三支柱养老金的目标是为那些希望有更多老年收入的人提供额外的经济来源，通常采取完全积累的方式，个人自愿缴费，国家给予税收优惠，这是全体国民共享经济发展成果的重要表现，其优势在于个人养老金可以离开雇主而独立存在，不受雇主的制约[20]。在当前基本养老保险“一家独大”且替代率水平不断下降的背景下，必须为提高老年人的收入、保障老年人生活质量提供额外的保障，发展个人税延型的第三支柱养老金。同时，经济发展水平的提高也为我国发展个人延税型养老金制度提供了可能性。
2.参量改革：辅助养老金体系的可持续发展
（1）提高退休年龄。提高退休年龄或提高领取退休金年龄是世界上许多国家应对人口老龄化的首要策略。无论从我国人口平均预期寿命大幅延长的实际情况出发，还是从国际经验出发，我国目前实行的退休年龄都是偏低的。过低的退休年龄会加大养老金制度赡养率，不利于养老金制度的可持续发展。同时，随着健康水平的提高，延迟退休也具有客观的可能性。我国应该根据实际情况，借鉴国际经验，采取灵活的方式逐步延迟退休年龄或者领取退休金的年龄。 （2）做实缴费基数。目前政策规定，养老保险缴费基数可在当地社平工资的60%—300%之间确定，许多企业就以最低水平确定缴费基数。在公共养老金制度下，应当消除当前基本养老保险缴费基数不实的问题，否则养老金收支将受到较大影响，不利于真实评估养老金运行情况。实现缴费基数的真实化，意味着缴费效率提高，为降低费率提供可能，也可以为第二支柱和第三支柱提供发展空间。
（3）提高缴费年限。目前我国基本养老保险是强制性的，但由于法定的最低缴费年限为15年，很难避免参保人在达到法定的最低缴费年限后停止缴费。特别是在人口平均预期寿命不断增加以及实际工作年限提高的背景下，现行15年的法定最低缴费年限的要求过低，会严重削弱参保者的缴费积极性，不仅不利于其养老资产的积累，也不利于制度的持续发展。发达国家全额领取养老金的最低缴费年限要远远高于我国，如法国为30年，英国为40年（如不满40年，则需要年满65周岁），德国为35年。为适应人口平均预期寿命延长的需要以及保障劳动者退休后的生活，建议适时提高基本养老保险的最低缴费年限至20年或25年，并随着人口平均预期寿命的提高动态调整。
（4）完善投资体制。重构三支柱的养老金体系的重要前提是必须完善我国的养老金投资体制，第二、三支柱采取的是完全积累的方式，必须保证养老金能够在安全的前提下实现保值增值。我国资本市场经过多年发展，具备养老金投资增值的客观条件，在正确利用资本市场的同时，必须加强投资的风险控制，完善投资体制，明确投资范围、投资比例以及投资决策、管理与执行机制，并加强资金的审计和监督，为养老金投资营造一个良好的环境。
五、结语
中国的人口老龄化具有长期性，难以逆转，这就决定了任何经济社会政策在应对人口老龄化挑战时必须具有更加长远的战略眼光。养老金制度关乎每个人的切身利益，决定着退休后的生活质量，也影响着社会安定，而这一制度也是受到人口老龄化影响最直接、最深远的制度之一。当前中国刚刚跨入老龄化社会的门槛，养老金制度就已经表现出诸多的困境，在今后数十年人口老龄化加速发展，老龄化进入高原期的背景下，如继续维持现有的养老金体系不变，很显然无法维持全体退休人员一个安定的老年生活。因此，我们必须尽早着手，用长远的战略眼光充分认识到政府和市場在应对人口老龄化、保障老年人体面生活方面可以有效实现责任共担，改变传统的基本养老金“一家独大”的局面，进一步推动第二支柱的职业年金的快速发展，并着重建立起可以全民参与的第三支柱个人税延型自愿储蓄养老金体系，从而通过多方努力，建立一个可持续、保障水平更高的养老金体系，实现更加体面养老的目标。
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关键词：人口老龄化；高原；高峰；养老金体系；三支柱
中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2017）04-0043-11
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2017.04.005
Peak or Plateau？ ：The Trend of Population Ageing and Rethinking of Its Influences on
the Pension System in China
DONG Keyong， ZHANG Dong
（School of Public Administration and Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China）
Abstract：The shape of the trend of population ageing determines the strategy selection of the whole economic and social policy. At present， one of the main opinions of population ageing trend is that the population ageing will arrive at a peak in about 2050s in China. However， this concept cannot express the real shape of the population ageing trend of China. Actually， the population ageing in China is going to be the most serious period in 2050s， but it cannot reverse after that. The high-level population ageing will last during the end of the 21 century， and population ageing plateau maybe a better concept. This judgement determines that the influences of population ageing on the pension system will be long-range. In order to deal with the challenge of population ageing， China should reconstruct the three-pillars pension system through strategic point of view and do some parameter reform at the same time.
Keywords：population ageing； plateau； peak； pension system； three-pillars
一、引言：老齡化是高峰还是高原的判断决定应对策略的不同选择
人口老龄化是当今世界人口发展的重要趋势，这种人口年龄结构的变化正广泛而深刻地影响着人类社会生活的各个方面，日益成为世界各国关注的重大人口问题。我国作为目前世界上最大的发展中国家，在经济发展水平相对较低的背景下迎来了人口老龄化，这在当前以及今后很长一段时间里将对我国经济和社会发展产生深远影响。
我国有关人口老龄化的研究可以追溯到20世纪末，真正引起学者们的关注则是在2000年我国进入人口老龄化社会之后。这一阶段，关于人口老龄化的研究内容丰富，涵盖了人口老龄化的现状、成因的分析，人口老龄化的趋势预测以及人口老龄化的经济社会影响等，这些研究直接影响了诸多经济社会政策的改革。其中一个重要的观点是中国将在21世纪中期左右达到“人口老龄化高峰”[1-3]，这也成为当前人口老龄化相关研究最常用的一个词汇。
“人口老龄化高峰”的描述意味着达到高峰后会逆转，老龄化程度将逐步降低，这一趋势判断决定着应对人口老龄化的策略选择。由于当前大多关于人口老龄化趋势的研究周期仅延伸至2050年前后，并据此得出了人口老龄化将进入高峰的结论，所以有必要做进一步讨论。为了确定中国人口老龄化在今后更长一段时期的发展趋势，本文将人口老龄化的预测周期扩展至2100年，以期发现中国人口老龄化趋势的真实形态，从而明确中国应对人口老龄化的战略，重点分析其对养老金体系的影响，进而提出养老金体系改革的策略。
二、中国人口老龄化的现状和趋势：呈现高原态势而非高峰
1.中国人口老龄化的发展历程与现状
人口老龄化是指一个国家或地区总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程。通常包含两个方面的含义：一是指老年人口相对增多，在总人口所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。人口老龄化通常是一个相对概念，具体到养老而言，其本质是年轻人供养老年人，老年人口数量达到高峰后会下降，但与此同时供养这些老年人口的年轻人口也在下降，因此，考虑老年人口的相对数量更有意义。人口老龄化最先产生于发达国家，它是经济发展、人民生活水平提高、医疗保障体系完善和科学技术进步等的必然结果，目前已经成为全世界共同关注的问题，它对各国经济和社会的发展产生了深远影响，也是社会进步的标志。根据联合国的标准，60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%，这个国家或地区就进入了老龄化社会。 中国的人口年龄结构变化并不是一个持续的老龄化过程，而是经历了从相对年轻的人口结构后，迅速发展为老年型人口结构。1953年中国人口年龄结构为成年型人口，随后开始向年轻型人口转变，1964年已经成为年轻型人口（0—14岁人口超过了40%，65岁及以上人口占比小于4%）；20世纪60年代中期以后，随着死亡率和出生率的下降，人口年龄结构又转变为成年型，到1982年已经成为典型的成年型人口；到20世纪90年代后，人口年龄中位数进一步提高，老年人口数量和比重持续上升，人口年龄结构开始老化并且进程持续加快，到2000年第五次人口普查时，中国65岁及以上人口达到了8821万人，占总人口的比重为6.96%，中国正式步入老龄化国家行列；2010年第六次人口普查数据显示，我国65岁及以上人口比重已经达到8.87%，比2000年上升了1.91个百分点，人口老龄化进一步发展[4]，详见表1。
进入老龄化社会以来，随着我国经济发展速度加快，人们生活水平逐渐提升，特别是医疗卫生条件的改善，人们的预期寿命延长，加之计划生育政策的继续推行，我国老龄化速度持续加快。到2015年底，65岁及以上人口的数量达到了1.44亿，占总人口的比重上升到10.47%，比2000年我国刚进入人口老龄化时上升了3.51个百分点。
2.中国人口年龄结构发展趋势预测
目前有关人口老龄化趋势的预测是基于不同的出生率和死亡率的假设，从预测结果上看，差异并不大，本文主要关注中国人口老龄化趋势的具体形态，而非人口老龄化的具体数值，因此，不单独对人口老龄化趋势进行预测，而是采用联合国《世界人口展望2015》的预测数据。作为国际人口研究相对权威的机构，联合国经济和社会事务部人口司依据各国人口登记数据、人口普查数据以及一些重要调查，每两年对各国人口进行一个系统、全面的预测和估计，其估计在很大程度上也是依赖对出生率和死亡率的假设。就中国而言，联合国经济和社会事务部人口司对中国人口及其结构的预测是根据中国的实际情况，首先对中国人口的出生率和死亡率进行了一个总体预测，在此基础上对中国人口总量及其结构进行了全面系统的预测。本文人口发展趋势的相关预测数据主要来源于其中方案数据。
（1）中国总人口和老年人口发展趋势预测。
未来人口变化趋势一方面涉及人口政策走向，另一方面也关系到经济社会发展目标的制定。目前学者关于未来我国人口数量与结构预测的总体趋势一致，各学者预测人口峰值均在21世纪30—40年代出现，而且老龄化速度将在未来三四十年间明显加快，特别是到2040年前后，我国65岁及以上老年人占总人口的比重将超过20%，到2050年这一比重将继续加大，达到20%—24%，见表2。
根据联合国《世界人口展望2015》的预测数据来看，中国总人口将在2030年前后达到最高峰，随后总人口数量将开始逐步下降，而65岁及以上老年人口数量将进一步增加并在2060年前后达到最高峰，之后数量会有所下降，但其占比依然会在相当长一个时期内保持相对的高位（33%左右），由于人口老龄化是以老年人口占总人口的比重为标准，所以，我们认为21世纪中叶前后不是中国人口老龄化的高峰值，而是进入老龄化高原的起始时期（见图1）。
但值得注意的是，这一人口老龄化趋势预测是基于联合国对中国人口出生率和死亡率认知基础上进行的。实际上，人口的死亡率预测相对不会存在大的差异，可能存在的变化主要在于人口总和生育率，在中国目前全面放开二孩政策的背景下，甚至在之后有可能进一步调整计划生育政策的情况下，中国人口的总和生育率还有上升的可能性
发达国家经验表明，在经济发展到一定水平时，总和生育率下降是一种常态，即便是推行大量激励生育政策，也难以提高。，但现有研究指出未来数十年间二孩政策对中国人口结构产生不了根本性的影响[5]
。也就是说，如果总和生育率比现有的预测要高，那么中国人口老龄化的程度可能比现有预测略有降低，但总体趋势不会有太大变化。
（2）中国人口年龄金字塔变化趋势预测。
人口年龄金字塔是衡量一个国家或地区人口年龄和性别结构的重要标准。新中国成立后很长一段时间，我国人口年龄结构呈现出标准的金字塔形状，人口年龄结构比较年轻。但从20世纪70年代开始，我国计划生育开始严格实施，生育率急剧下降，使得我国人口年龄结构转变逐步加快，人口年龄金字塔底部收缩，中部、顶部膨胀。之后，随着经济社会的不断发展，一方面，出生率长时间保持较低的状况且在生育惯性的影响下人口年龄金字塔持续底部变窄；另一方面，科学技术的进步以及生活条件的改善使得死亡率进一步下降，导致人口年龄金字塔的顶部变宽；除此之外，中国人口出生率和死亡率大幅下降又是在一系列政策和经济发展过程中短期形成的，因此，在未来几十年间我国将会面临老龄化急速加剧的挑战。根据联合国《世界人口展望2015》的预测，在未来的数十年间，我国人口年龄金字塔形状将进一步改变，金字塔底部持续收缩，老龄化程度日趋严重（见图2）。
受1949—1958年和1962—1977年两次出生高峰的影响，大量人口在2009—2018年和2022—2037年陆续达到60岁，而受第二次人口生育高潮惯性作用引起的1981—1994年左右形成的第三次人口出生高潮影响[6]，将在2041—2054年前后进入老年期，从而导致老年人口数量达到峰值。伴随着总人口的减少，老年人口比重将持续处于高位，直到2100年，60岁以上老年人口占总人口的比重仍将超过30%，人口老龄化将形成一个高原期，伴随着21世纪始终。
（3）中国人口老龄化的典型特征。
第一，老年人口基数大且发展速度快。从六次人口普查数据来看，我国老年人口数量和比例都迅速
增长。從规模上看，中国老年人口规模巨大，是目前世界上老年人口最多的国家，也是全球唯一一个老年人口上亿的国家，占全球老年人口总量的五分之一[7]。从人口老龄化发展速度来看，我国65岁及以上老年人口从7%到14%预计只需要27年 ，而其他国家如法国用了115年，瑞士用了85年，美国用了60年，我国人口老龄化的发展速度十分迅猛[8]。
第二，人口结构老化迅速并超前于现代化。新中国成立以来，我国人口年龄结构发生了巨大变化，65岁及以上老年人口比重由4.41%上升到2000年进入老龄化社会时的近7%，并于2015年超过10.47%。同国际发展水平相比，中国进入人口老龄化社会的时间并不算太早。然而，发达国家大都是在基本实现现代化的背景下进入老龄化社会，属于先富后老或富老同步，如美国、日本、以色列、韩国、新加坡等在进入人口老龄化社会时，人均GDP均超过10000美元，而中国则是在尚未实现现代化，经济尚不发达的情况下进入老龄化社会，在2000年进入人口老龄化社会时人均GDP仅约为3976美元，低于世界7446美元的平均水平（見表3）。
第三，人口老龄化趋势将进入高原期而非高峰期。从2000年进入人口老龄化社会以来，中国人口老龄化速度逐步加快，人口年龄结构老化迅速。从未来的发展趋势来看，中国人口老龄化将持续很长一段时间，在2060年前后老年人口数量将达到一个峰值并在随后开始下降，但伴随着总人口的下降，人口老龄化的程度并不会随之下降，65岁及以上老年人口占比依然会在相当长一个时期内保持相对的高位（33%左右），并一直持续到21世纪末，且不可逆转，因此呈现出的是人口老龄化的高原期，而非通常语境下的高峰期。值得注意的是人口老龄化高峰期和高原期是具有显著差异的，高峰期是在达到峰值后开始下降，而高原期则是在相当长一段时期内保持高位而不下降，这一概念必须明确，它决定着应对人口老龄化的发展战略需要关注的周期长短。
此外，中国人口老龄化还具有其他一系列特征，如高龄化、失能化、空巢化、地区发展不平衡、城乡倒置、老龄化性别差异等，本文旨在讨论中国人口老龄化的总体趋势，对其他相关特征不做讨论。
三、中国人口老龄化对养老金体系的影响：高原态势决定影响是长期性的
中国人口老龄化表现出来的基数大、高速化、未富先老、持续时间长等一系列老龄化特征对我国整个社会保障体系发展都产生了巨大影响，其中最主要体现在对养老金体系和医疗保险体系的影响上。在养老金体系方面，老年人口数量的增长、劳动年龄人口的减少影响了养老金体系的收支平衡并制约了其基金筹集模式；在医疗保险方面，有研究表明，在我国，老年人全年的人均医药费为总人口平均医疗费的2.5倍，18%的老年人占用80%的医疗费，人口老龄化极大地影响着我国医疗保险制度的可持续发展[9]。
1.供需角度：老年抚养系数增加，养老负担沉重
伴随着人口老龄化的不断深入，老年人口抚养比呈现出不断上升的趋势，这是老年人口增加和劳动年龄人口减少综合作用的结果。当前我国老年人口抚养比在13%左右，根据联合国《世界人口展望2015》的预测，未来数十年内我国人口老龄化将迅速发展，老年抚养系数也将持续增加，2030年前后我国老年人口抚养比将达到25%左右，到2045年前后开始超过发达国家水平，并将长期高于世界平均水平（见图3）。
老年抚养系数的增加会导致现行养老金体系的制度赡养率
制度赡养率是指制度内领取养老金的人数与制度内缴纳养老保险费的人数之比。不断增加，一方面，意味着制度内领取养老金的人数将不断增加，引起了养老金需求的膨胀；另一方面，由于劳动力数量的减少，制度内缴纳养老保险费的人数不断减少，从而限制了养老金供给。也就是说，人口老龄化不断加剧的背景下，同样数量的劳动年龄人口将要供养更多的老年人口，从而导致养老负担沉重。除此之外，大部分发达国家通常都是在老年人需求膨胀之前已经实现现代化，而中国则是在还没有实现现代化的情况下就面临着严峻的老龄化，即未富先老的现象比较严重，从而使得养老对社会的压力更大，加深了养老金的供需矛盾和困境。
2.收支角度：养老金支出不断扩张，养老金负债问题显著
人口老龄化带来的养老金供需矛盾最直接体现就是养老金收支不平衡的加剧。从我国基本养老保险制度收支的发展现状来看，在养老金支出方面，人口老龄化导致领取养老金的人数不断增加，人口平均预期寿命的延长使得领取养老金的周期逐步增长，二者同时发生导致我国养老金支出不断扩张。根据历年人力资源和社会保障事业发展统计公报数据，2000年进入人口老龄化时我国养老金支出额为1511.6亿元，占GDP的比重为2.11%，到2015年我国基本养老金支出增长到27929亿元，占GDP的比重上升到4.13%，15年间我国养老金支出占GDP的比重将近翻了一倍，这还是在我国人口老龄化发展相对较慢的时期。在养老金收入方面，根据国家统计局年度数据，我国15—64岁劳动年龄人口的绝对数量已经于2014年出现了下降，这在一定程度上也预示了养老金制度内的缴费人数会不断减少；与此同时，由于我国目前养老金制度规定的最低缴费年限为15年，造成许多劳动年龄人口达到规定缴费年限后不再继续缴费，进一步缩小了制度内缴费人群，降低了养老金的收入。近年来，我国基本养老保险基金收入的增长率开始逐步低于基金支出的增长率，并且基金收入的增长速度逐步放缓，而基金支出的增长速度有逐渐加快的趋势（见图4）。以2015年为例，若剔除4716 亿元的财政补贴，当年企业基本养老保险基金当期收支缺口已经高达1188亿元。事实上，2001年以来，在基本养老金覆盖的城镇国有企业和集体企业职工中，参保人数平均增速为4.04%，已低于离退休职工人数的平均增速6.64%，而养老金的筹集主要依赖参加养老保险的职工人数。这意味着养老金
收入小于支出的现象会持续下去，养老金收支平衡面临着重大压力，随之而来的
必然就是养老金缺口的出现。
从我国养老保险收支的发展来看，在支出方面，由于在未来数十年间我国人口老龄化的发展速度将进一步提升，养老金支出占GDP的比重也将快速增加。根据国家应对人口老龄化战略研究课题组的预测，2020年中国总养老金支出占GDP的比重将达到6.23%，到2050年这一比重将上升到14.83%[10]。同样可以预计，到2050年及之后的人口老龄化高原时期，我国养老金支出水平将会持续保持高位。在养老金收入方面，伴随着老龄化程度的急速增加，我国劳动年龄人口的绝对数和相对数都将持续降低，根据联合国《世界人口展望2015》的数据，我国劳动年龄人口将由目前的100469万人下降到2050年的79453万人，占总人口的比例由目前的73.5%下降到2050年的58.9%，并在2050年后的人口老龄化高原期保持这一态势。正是在这一持久的人口老龄化影响下，许多学者意识到在现有制度下，不久的将来会出现养老金缺口，从而给制度带来长期风险。李扬预测到2050年中国基本养老保险基金缺口规模将达到1378万亿元，占当年GDP的比重约为155%[11]；高培勇则预计2050年这一数字将达到95%[12]。如果继续维持现有的养老金制度，其制度负债问题将越来越显著。 3.养老金模式：人口老龄化高原给单一的现收现付养老金体系带来巨大挑战
现收现付制和完全积累制是世界范围内养老保险基金筹集的两种主要模式。现收现付制是同一时期工作的人缴纳养老金供养当期的退休一代；完全积累制则是个人在工作期间缴纳养老保险费用并通过个人账户进行积累，退休时领取相应养老金的制度安排[13]。不同学者对这两种模式在应对人口老龄化挑战时的优劣有不同的观点：一种观点认为，现收现付制无法应对人口老龄化危机，而完全积累制则可以[14]；另一种观点则认为人口老龄化并不必然导致现收现付制度发生支付危机[15-16]；同时，还有一种观点认为完全积累制与现收现付制在应对人口变化的问题上并没有本质差别[17]。其實现收现付制和完全积累制都不可避免地会受到人口老龄化的冲击，只是在不同的假设前提下，其受到的影响会有差异。当人口的增长率与工资的增长率之和大于市场利率时，现收现付制更有优势，反之，完全积累制则可能更有优势，但如果考虑到转轨成本等要素，二者可能又没有本质的差别。因此，现收现付制和完全积累制在不确定性的条件下没有绝对的优劣之分。目前学者之间基本上形成了一个共识，即从逻辑上讲，一种现收现付和完全积累的混合型制度，与单一的现收现付或者积累制相比，能够减少风险的出现[18]。
中国目前的基本养老保险制度从理论上讲是一种现收现付和完全积累相结合的制度，但从实际运作来看，由于转轨成本没有很好地得到处理，完全积累的个人账户被挪用形成了空账，造成了实际上中国的基本养老保险依然是一种纯粹的现收现付制度。现收现付制的运行，从理论上来说需要满足人口增长率与工资增长率之和大于实际市场利率的艾伦条件，才能不发生支付危机。但从我国人口老龄化趋势及经济发展走向来看，要满足艾伦条件面临着巨大的挑战，特别是长期的人口老龄化高原和经济发展速度的减缓，单纯依赖现收现付制来满足老年人的养老金需求不可避免地会受到制约。
四、中国养老金体系完善路径：应对老龄化高原挑战须具有长期战略眼光
近年来中国在养老金体系完善过程中做了大量工作，也取得了显著的成效，制度全覆盖的基本目标已经实现，养老金水平也持续提高，但同时也面临着一系列的问题，如养老金体系的可持续性问题、替代率不断下降问题，等等。特别是在人口老龄化将持续深化并进入高原期的背景下，必须以长期的战略眼光应对养老金体系的完善，通过结构性改革和参量改革双管齐下，从而保证我国养老金体系持续、健康发展。
1.结构性改革：重构三支柱的养老金体系
通过现收现付和完全积累的混合以达到公平和效率的平衡以及分散风险是我国统账结合的养老保险制度建立的初衷，但由于制度漏洞带来的实际上的现收现付无法实现制度建立的初始目标。其实，不断完善的世界银行的多支柱养老金制度建议为我们提供了一个很好的范例，并在许多发达国家得到了有效运用。国际经验表明，任何单一支柱的养老金都难以实现养老金的充足性和可持续性的综合平衡，只有通过多个支柱共同发挥作用，才能更好地实现老年人收入的安定。全球最大的保险公司之一安联“养老金可持续指数”中排名靠前的国家的共同特点都是不仅仅依赖于单一的支柱[19]。
从目前来看，中国三支柱的养老金体系发展不均衡，政府主导的基本养老保险制度“一家独大”，限制了第二支柱和第三支柱的发展，同时由于税收优惠不足，第二支柱的企业年金发展缓慢，个人税延型的第三支柱更是没有建立，从而导致中国养老金体系面临着替代率低、可持续性差的困境。现有的养老金体系存在结构性问题，难以应对长期人口老龄化带来的挑战。因此，必须尽快对我国养老金体系进行重构，形成一个均衡的三支柱发展体系，这是应对老龄化高原挑战的必要前提，也是未来保障老年人收入安定的关键举措。具体包括如下方面。
第一，统账分离，将社会统筹账户明确为第一支柱公共养老金。当前我国基本养老金体系的混账管理带来的权责不清、未来风险巨大等一系列问题，必须通过明确各自账户的功能，将统账分离后的社会统筹账户明确为第一支柱的公共养老金，通过现收现付，以保基本为目标，实现促进社会再分配，防范老年贫困的功能。目前我国第一支柱养老金的替代率在45%左右，高于OECD国家40%的第一支柱替代率水平，有一定的下调空间，可以适当降低第一支柱的缴费率，以为其他支柱的养老金发展提供空间。
第二，做实个人账户，与企业年金和职业年金合并为第二支柱。在三支柱体系中，第二支柱的职业养老金往往是参保者退休后重要收入来源，是提高老年生活质量的重要保障，其待遇水平依赖于缴费规模及其投资收益。在我国三支柱养老金体系中，应当在多渠道补充个人账户缺口的基础上，将其与企业年金、职业年金计划合并，组成第二支柱养老金计划。目前，我国上市国有公司股权（含境外）市值20万亿元左右，划转国有股权做实个人账户所需资金规模约3.5万亿，具备做实的可能性，将其同企业年金和职业年金合并，可以有力促进第二支柱养老金的发展。
第三，加快发展个人自愿型第三支柱养老金，以税收优惠作为激励。第三支柱养老金的目标是为那些希望有更多老年收入的人提供额外的经济来源，通常采取完全积累的方式，个人自愿缴费，国家给予税收优惠，这是全体国民共享经济发展成果的重要表现，其优势在于个人养老金可以离开雇主而独立存在，不受雇主的制约[20]。在当前基本养老保险“一家独大”且替代率水平不断下降的背景下，必须为提高老年人的收入、保障老年人生活质量提供额外的保障，发展个人税延型的第三支柱养老金。同时，经济发展水平的提高也为我国发展个人延税型养老金制度提供了可能性。
2.参量改革：辅助养老金体系的可持续发展
（1）提高退休年龄。提高退休年龄或提高领取退休金年龄是世界上许多国家应对人口老龄化的首要策略。无论从我国人口平均预期寿命大幅延长的实际情况出发，还是从国际经验出发，我国目前实行的退休年龄都是偏低的。过低的退休年龄会加大养老金制度赡养率，不利于养老金制度的可持续发展。同时，随着健康水平的提高，延迟退休也具有客观的可能性。我国应该根据实际情况，借鉴国际经验，采取灵活的方式逐步延迟退休年龄或者领取退休金的年龄。 （2）做实缴费基数。目前政策规定，养老保险缴费基数可在当地社平工资的60%—300%之间确定，许多企业就以最低水平确定缴费基数。在公共养老金制度下，应当消除当前基本养老保险缴费基数不实的问题，否则养老金收支将受到较大影响，不利于真实评估养老金运行情况。实现缴费基数的真实化，意味着缴费效率提高，为降低费率提供可能，也可以为第二支柱和第三支柱提供发展空间。
（3）提高缴费年限。目前我国基本养老保险是强制性的，但由于法定的最低缴费年限为15年，很难避免参保人在达到法定的最低缴费年限后停止缴费。特别是在人口平均预期寿命不断增加以及实际工作年限提高的背景下，现行15年的法定最低缴费年限的要求过低，会严重削弱参保者的缴费积极性，不仅不利于其养老资产的积累，也不利于制度的持续发展。发达国家全额领取养老金的最低缴费年限要远远高于我国，如法国为30年，英国为40年（如不满40年，则需要年满65周岁），德国为35年。为适应人口平均预期寿命延长的需要以及保障劳动者退休后的生活，建议适时提高基本养老保险的最低缴费年限至20年或25年，并随着人口平均预期寿命的提高动态调整。
（4）完善投资体制。重构三支柱的养老金体系的重要前提是必须完善我国的养老金投资体制，第二、三支柱采取的是完全积累的方式，必须保证养老金能够在安全的前提下实现保值增值。我国资本市场经过多年发展，具备养老金投资增值的客观条件，在正确利用资本市场的同时，必须加强投资的风险控制，完善投资体制，明确投资范围、投资比例以及投资决策、管理与执行机制，并加强资金的审计和监督，为养老金投资营造一个良好的环境。
五、结语
中国的人口老龄化具有长期性，难以逆转，这就决定了任何经济社会政策在应对人口老龄化挑战时必须具有更加长远的战略眼光。养老金制度关乎每个人的切身利益，决定着退休后的生活质量，也影响着社会安定，而这一制度也是受到人口老龄化影响最直接、最深远的制度之一。当前中国刚刚跨入老龄化社会的门槛，养老金制度就已经表现出诸多的困境，在今后数十年人口老龄化加速发展，老龄化进入高原期的背景下，如继续维持现有的养老金体系不变，很显然无法维持全体退休人员一个安定的老年生活。因此，我们必须尽早着手，用长远的战略眼光充分认识到政府和市場在应对人口老龄化、保障老年人体面生活方面可以有效实现责任共担，改变传统的基本养老金“一家独大”的局面，进一步推动第二支柱的职业年金的快速发展，并着重建立起可以全民参与的第三支柱个人税延型自愿储蓄养老金体系，从而通过多方努力，建立一个可持续、保障水平更高的养老金体系，实现更加体面养老的目标。
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