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摘要：加快推进城市更新和城镇老旧小区改造，是在我国城镇化加快发展进程中进一步提升城市品质、实现新时代城市高质量发展的重要战略安排。实施城市更新及老旧小区改造具有积极的意义，是城市发展的内在要求，是加快构建新发展格局的现实需要，是推进新型城镇化的必然途径。
关键词：城市更新;老旧小区改造;可持续发展
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2021）08-0062-64 收稿日期：2021-07-10
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确提出，要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造等。从城市发展角度来看，城市更新可以盘活土地价值，为城市挖掘空间的服务力;老旧小区改造可以提升城市居民生活品质，实现人与空间的良性互动。城市更新和老旧小区改造是解决人民对美好生活向往的一个途径，也是增强人民群众幸福感的一种方式。因此，在“十四五”时期，实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造被作为改善人民生活的重要工作。
1 实施城市更新及老旧小区改造的意义
据住房和城乡建设部最新数据显示，2020年全国新开工改造城镇老旧小区3.97万个，惠及居民近725万户。2019年以来，全国已开工改造城镇老旧小区5.8万个，惠及居民1043万户。实施城市更新行动和城镇老旧小区改造，具有经济、社会、环境等多方面的意义。
加快推进城市更新和城镇老旧小区改造，是在我国城镇化加快发展进程中进一步提升城市品质、实现新时代城市高质量发展的重要战略安排。从经济增长的角度看，城镇老旧小区改造过程中，需要投入大量的资金、人力等资源，有利于增加有效投资、促进就业、增加税收、扩大住房消费，促进经济增长;从社会民生的角度看，城镇老旧小区改造将极大改善居民的居住条件和居住环境，可以让更多的城市居民享受到國家改革发展的成果，促进社会公平和谐;从生态环境的角度看，城镇老旧小区改造广泛采用有机更新的方法，在充分利用现有建成空间的基础上实现城市功能的更新和社区服务的完善，最大限度地减少了对生态环境的影响，体现了绿色可持续的发展理念。
2 实施城市更新及老旧小区改造的必要性
2.1 城市发展的内在要求
随着城市化进程的加快，城市建设由规模驱动迈向质量驱动。我国老旧小区普遍存在功能不全、住宅性能差、面积狭小、产权复杂等问题。因此，老旧小区改造和城市更新是我国城市发展的内在要求。我国大中城市在改革开放以后快速拓展，而老城区的布局、设施大多是20世纪五六十年代的基础框架，一些大厂大院也面临功能调整和设施提升，改革开放初期建设的一些居住小区、工业园区在面貌、配套等方面也存在短板，应该说我国大中城市的更新需求变得越来越迫切。
2.2 加快构建新发展格局的现实需要
从过去看，城市建设向来是我国经济增长中的重要一环。当前我国城镇化率已突破60%，城市发展正在从增量时代转向存量为主、增存并重时代，实施城市更新行动，谋划推进一系列城市建设领域民生工程和发展工程，不仅有助于充分释放我国发展的巨大潜力并形成新的经济增长点，成为构建新发展格局的重要支点，也有助于形成新的发展模式，让城市建设继续扮演现代化建设的重要引擎角色。
2.3 推进新型城镇化的必然途径
实施城市更新与老旧小区改造也是新型城镇化得以向纵深推进的必然途径。城市建设要秉持绿色共享等新发展理念，走内涵式高质量发展的道路，通过推进城镇老旧小区改造，可以让全体居民都能分享到经济社会发展成果，满足人民日益增长的美好生活需要。实施城市更新行动，可以让城市功能更加完备，城市治理更具韧性智慧，城市品质更加绿色宜居，社区更加健康安全、服务便捷、充满活力，方方面面需要大量的资金、人力等资源投入，构成我国目前最大的内需之一，对构建新发展格局具有重要意义。
3 实施城市更新和老旧小区改造应遵循的原则
一是坚持规划引领，民生优先。城市更新必须以落实城市总体规划、分区规划和控制性详细规划为前提，将城市更新纳入经济社会发展规划、国土空间规划统筹实施，加强规划管控，做到严控总量、分区统筹、增减平衡。从人民群众最关心最直接最现实的利益问题出发，通过城市更新完善功能，补齐短板，保障和改善民生。
二是坚持政府推动，市场运作。强化政府主导作用，加强规划管控，完善政策机制，做好服务保障。充分发挥市场作用，鼓励和引导市场主体参与城市更新，形成多元化更新模式。
三是坚持公众参与，共建共享。充分调动公众和社会组织参与城市更新的积极性、主动性，建立平等协商机制，共同推进城市更新，实现决策共谋、发展共建、建设共管、成果共享。
四是坚持试点先行，有序推进。科学制定城市更新计划，突出重点，统筹安排，稳步推进。聚焦瓶颈问题，大胆改革创新，积极探索城市更新的新模式、新路径，形成成熟经验逐步推广。
4 实施城市更新的几种方式
城市更新可以以街区为单元实施，按照街区功能定位，结合市民群众和市场主体意愿，以项目化方式推进。街区空间更新要按照各空间圈层的更新要求，依据街区控制性详细规划，科学编制更新地区规划综合实施方案和更新项目实施方案。重点是开展街区综合评估，将空间资源与更新任务相匹配，盘活街区存量建筑，探索复合利用模式，围绕居民需求，提高居民生活便利性和舒适度，提升公共空间品质。从目前各地的实践来看，城市更新主要包括以下几种方式：
一是老旧房屋改造提升。根据居民意愿，可利用小区现状房屋和公共空间补充便民商业、养老服务等公共服务设施;可利用空地、拆违腾退用地等增加停车位，或设置机械式停车设施等便民设施;鼓励老旧住宅楼加装电梯。在保护历史文化和城市风貌的前提下，进行成套化改造，完善功能设施，改善人居环境。可以根据不同情况，将老旧房屋改造分为保护、改建、重建三种方式。针对不同的方式采取不同的改造方式。为改善居民居住条件，对房屋行政主管部门认定的危旧楼房，可以通过翻建、改建或适当扩建方式进行改造，具备条件的可适当增加建筑规模，实施成套化改造或增加便民服务设施等。
二是老旧小区改造提升。对于建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善和社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区，可以分三个层次进行改造提升。第一是对市政配套基础设施进行改造提升，对小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位进行维修，对供水、排水、供电、弱电、道路、供气、供热、消防、安防、生活垃圾分类、移动通信等基础设施进行改善，以及对房屋抗震加固设施进行维修、恢复或补强。第二是完善环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等。还可以包括整治小区及周边绿化、照明等环境，改造或建设小区及周边适老设施、无障碍设施、停车库（场）、电动自行车及汽车充电设施、智能快件箱、文化休闲设施、体育健身设施、物业用房等配套设施。第三是为提升居民生活品质而进行的公共服务设施配套建设及其智慧化改造，例如改造或建设小区及周边社区综合服务设施、卫生服务站等公共卫生设施、幼儿园等教育设施、周界防护等智能感知设施，以及养老、托育、助餐、家政保洁、便民市场、便利店等社区专项服务设施。
三是城市更新。针对城市建成区及城市重点区域进行的城市空间结构调整、城市生态修复和功能完善、历史文化保护和城市风貌塑造、城市基础设施建设、新产业新业态融合发展等综合整治、拆除重建或两者兼顾的规划建设活动，主要包括老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区的城市更新改造，以及基础设施短板和公共服务设施的完善。此外，还包括城市公共空间改造提升、特色街区建设、传统商圈调整升级、产业园区更新改造，以及推进城镇棚户区改造等。
城市更新行动和城镇老旧小区改造工作异常复杂，牵涉到政府部门、相关实施主体、当地居民、金融投资机构等多方利益，政府的主要角色是组织、引导、规制和实行适度的金融财税土地规划等政策支持，要充分调动、有效引导、适度激励社会力量和居民广泛参与，创新组织模式和运行机制，努力实现城市更新行动和城镇老旧小区改造的可持续发展。城市更新是更大范围的城市复兴，对于盘活城市资产、降低城市债务、焕新城市面貌、更新城市产业有着积极的意义。
作者简介：陈捷，天津市和平区住房和建设委员会。
关键词：城市更新;老旧小区改造;可持续发展
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2021）08-0062-64 收稿日期：2021-07-10
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确提出，要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造等。从城市发展角度来看，城市更新可以盘活土地价值，为城市挖掘空间的服务力;老旧小区改造可以提升城市居民生活品质，实现人与空间的良性互动。城市更新和老旧小区改造是解决人民对美好生活向往的一个途径，也是增强人民群众幸福感的一种方式。因此，在“十四五”时期，实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造被作为改善人民生活的重要工作。
1 实施城市更新及老旧小区改造的意义
据住房和城乡建设部最新数据显示，2020年全国新开工改造城镇老旧小区3.97万个，惠及居民近725万户。2019年以来，全国已开工改造城镇老旧小区5.8万个，惠及居民1043万户。实施城市更新行动和城镇老旧小区改造，具有经济、社会、环境等多方面的意义。
加快推进城市更新和城镇老旧小区改造，是在我国城镇化加快发展进程中进一步提升城市品质、实现新时代城市高质量发展的重要战略安排。从经济增长的角度看，城镇老旧小区改造过程中，需要投入大量的资金、人力等资源，有利于增加有效投资、促进就业、增加税收、扩大住房消费，促进经济增长;从社会民生的角度看，城镇老旧小区改造将极大改善居民的居住条件和居住环境，可以让更多的城市居民享受到國家改革发展的成果，促进社会公平和谐;从生态环境的角度看，城镇老旧小区改造广泛采用有机更新的方法，在充分利用现有建成空间的基础上实现城市功能的更新和社区服务的完善，最大限度地减少了对生态环境的影响，体现了绿色可持续的发展理念。
2 实施城市更新及老旧小区改造的必要性
2.1 城市发展的内在要求
随着城市化进程的加快，城市建设由规模驱动迈向质量驱动。我国老旧小区普遍存在功能不全、住宅性能差、面积狭小、产权复杂等问题。因此，老旧小区改造和城市更新是我国城市发展的内在要求。我国大中城市在改革开放以后快速拓展，而老城区的布局、设施大多是20世纪五六十年代的基础框架，一些大厂大院也面临功能调整和设施提升，改革开放初期建设的一些居住小区、工业园区在面貌、配套等方面也存在短板，应该说我国大中城市的更新需求变得越来越迫切。
2.2 加快构建新发展格局的现实需要
从过去看，城市建设向来是我国经济增长中的重要一环。当前我国城镇化率已突破60%，城市发展正在从增量时代转向存量为主、增存并重时代，实施城市更新行动，谋划推进一系列城市建设领域民生工程和发展工程，不仅有助于充分释放我国发展的巨大潜力并形成新的经济增长点，成为构建新发展格局的重要支点，也有助于形成新的发展模式，让城市建设继续扮演现代化建设的重要引擎角色。
2.3 推进新型城镇化的必然途径
实施城市更新与老旧小区改造也是新型城镇化得以向纵深推进的必然途径。城市建设要秉持绿色共享等新发展理念，走内涵式高质量发展的道路，通过推进城镇老旧小区改造，可以让全体居民都能分享到经济社会发展成果，满足人民日益增长的美好生活需要。实施城市更新行动，可以让城市功能更加完备，城市治理更具韧性智慧，城市品质更加绿色宜居，社区更加健康安全、服务便捷、充满活力，方方面面需要大量的资金、人力等资源投入，构成我国目前最大的内需之一，对构建新发展格局具有重要意义。
3 实施城市更新和老旧小区改造应遵循的原则
一是坚持规划引领，民生优先。城市更新必须以落实城市总体规划、分区规划和控制性详细规划为前提，将城市更新纳入经济社会发展规划、国土空间规划统筹实施，加强规划管控，做到严控总量、分区统筹、增减平衡。从人民群众最关心最直接最现实的利益问题出发，通过城市更新完善功能，补齐短板，保障和改善民生。
二是坚持政府推动，市场运作。强化政府主导作用，加强规划管控，完善政策机制，做好服务保障。充分发挥市场作用，鼓励和引导市场主体参与城市更新，形成多元化更新模式。
三是坚持公众参与，共建共享。充分调动公众和社会组织参与城市更新的积极性、主动性，建立平等协商机制，共同推进城市更新，实现决策共谋、发展共建、建设共管、成果共享。
四是坚持试点先行，有序推进。科学制定城市更新计划，突出重点，统筹安排，稳步推进。聚焦瓶颈问题，大胆改革创新，积极探索城市更新的新模式、新路径，形成成熟经验逐步推广。
4 实施城市更新的几种方式
城市更新可以以街区为单元实施，按照街区功能定位，结合市民群众和市场主体意愿，以项目化方式推进。街区空间更新要按照各空间圈层的更新要求，依据街区控制性详细规划，科学编制更新地区规划综合实施方案和更新项目实施方案。重点是开展街区综合评估，将空间资源与更新任务相匹配，盘活街区存量建筑，探索复合利用模式，围绕居民需求，提高居民生活便利性和舒适度，提升公共空间品质。从目前各地的实践来看，城市更新主要包括以下几种方式：
一是老旧房屋改造提升。根据居民意愿，可利用小区现状房屋和公共空间补充便民商业、养老服务等公共服务设施;可利用空地、拆违腾退用地等增加停车位，或设置机械式停车设施等便民设施;鼓励老旧住宅楼加装电梯。在保护历史文化和城市风貌的前提下，进行成套化改造，完善功能设施，改善人居环境。可以根据不同情况，将老旧房屋改造分为保护、改建、重建三种方式。针对不同的方式采取不同的改造方式。为改善居民居住条件，对房屋行政主管部门认定的危旧楼房，可以通过翻建、改建或适当扩建方式进行改造，具备条件的可适当增加建筑规模，实施成套化改造或增加便民服务设施等。
二是老旧小区改造提升。对于建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善和社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区，可以分三个层次进行改造提升。第一是对市政配套基础设施进行改造提升，对小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位进行维修，对供水、排水、供电、弱电、道路、供气、供热、消防、安防、生活垃圾分类、移动通信等基础设施进行改善，以及对房屋抗震加固设施进行维修、恢复或补强。第二是完善环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等。还可以包括整治小区及周边绿化、照明等环境，改造或建设小区及周边适老设施、无障碍设施、停车库（场）、电动自行车及汽车充电设施、智能快件箱、文化休闲设施、体育健身设施、物业用房等配套设施。第三是为提升居民生活品质而进行的公共服务设施配套建设及其智慧化改造，例如改造或建设小区及周边社区综合服务设施、卫生服务站等公共卫生设施、幼儿园等教育设施、周界防护等智能感知设施，以及养老、托育、助餐、家政保洁、便民市场、便利店等社区专项服务设施。
三是城市更新。针对城市建成区及城市重点区域进行的城市空间结构调整、城市生态修复和功能完善、历史文化保护和城市风貌塑造、城市基础设施建设、新产业新业态融合发展等综合整治、拆除重建或两者兼顾的规划建设活动，主要包括老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区的城市更新改造，以及基础设施短板和公共服务设施的完善。此外，还包括城市公共空间改造提升、特色街区建设、传统商圈调整升级、产业园区更新改造，以及推进城镇棚户区改造等。
城市更新行动和城镇老旧小区改造工作异常复杂，牵涉到政府部门、相关实施主体、当地居民、金融投资机构等多方利益，政府的主要角色是组织、引导、规制和实行适度的金融财税土地规划等政策支持，要充分调动、有效引导、适度激励社会力量和居民广泛参与，创新组织模式和运行机制，努力实现城市更新行动和城镇老旧小区改造的可持续发展。城市更新是更大范围的城市复兴，对于盘活城市资产、降低城市债务、焕新城市面貌、更新城市产业有着积极的意义。
作者简介：陈捷，天津市和平区住房和建设委员会。