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【摘 要】事业单位掌握着大量的公共资源，保证国有资产安全和有效使用、提高公共服务的效率和效果是事业单位的总体目标。从近年来国家审计部门披露的审计结果来看却不尽人意，事业单位经济活动违法违规、国有资产流失、资金使用效益低下、公共服务效果差等现象不容乐观，事业单位内部控制体系存在缺陷问题也随之暴露出来。建立一套行之有效的内控体系越来越急迫地被提到日程上来。在十八大等几次会议中，国家也明确提出了要加强行政事业单位内部控制建设。本文主要阐述了当前我国事业单位内部控制工作现状，内部控制建设和实施工作存在的问题及导致问题的原因，并在此基础上围绕如何进一步加强内部控制建设这个议题提出了解决问题的对策。我们认为加强内部控制建设非常必要，可以规范工作中的经济活动行为，提高国有资产使用效益，提高单位风险防控能力和内部管理水平，也可以规范人的行为，实现用制度管人管事，把权力关在制度的笼子里，始终使权力在正常轨道上运行，预防舞弊和防范腐败。既实现了单位的事业目标和内控目标，又实现了对人的保护。
【关键词】事业单位；内部控制；控制制度建设
一、前言
2014年1月1日我国正式推出《行政事业单位内部控制规范》（试行）。规范颁布后，各部门积极响应，但由于缺少经验、动力不足等原因，内控制度建设工作普遍开展的不好，规范没有有效贯彻落实。制度建设和管理工作的滞后，带来了国有资产流失、使用效益低、各种违法违规、舞弊和腐败等严重问题。加强事业单位内部控制建设，建立一套行之有效的内控控制体系已经到了刻不容缓的时候。
建立完善内部控制是加强廉政建设的重要举措，是推进单位经济活动稳健高效、合法合规运行的有效措施。内控规范通过制定制度、实施措施和执行程序，实现对单位经济活动风险的防范和管控。从财务控制管理角度讲，内控管理主要是在预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理以及合同管理等主要经济活动中通过有效风险控制机制，进一步严肃财经纪律，强化责任意识，提高单位财务管理水平。
二、事业单位内部控制建设普遍存在的问题
1.内外部环境基础不牢
内部环境主要包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计机制、人力资源政策、企业文化等。有一个好的内部环境，是单位建立与实施内部控制的基础。目前我国事业单位内外部控制环境基础整体来说不佳，没有给内控建设工作提供一个优良的土壤。
2.内控制度建设不健全
健全制度是基础，是管理的重要抓手。没有制度，就等于缺少执行的依据，缺少执行的约束力，缺少执行的标准，一切无章可循。目前，多数事业单位内控制度都不太完善，要不没有，要不就是制定的制度中体现不出内控的管理精髓。
3.风险评估体系不健全
我国事业单位在风险评估工作上存在两方面问题：
（1）缺少风险意识。大家普遍认为事业单位不搞经营，不存在风险。其实是忽略了事业单位特有的风险，比如违法违规风险，贪污腐败风险，资产浪费使用效益低风险、单位公信力缺失风险等。
（2）风险评估机构没有设置，风险评估机制没有建立。由于对以上风险认识不到位，导致单位缺少建立风险评估机构和机制的动力，至今很少有单位建立并形成专业的风险评估机制和体系。
4.制度落实不严格
制度规定的再好，如果落实不好也是事倍功半。事实上，国家出台了很多财务管理制度、法规和规范。之所以各种违法、违规问题还是层出不穷，屡见不鲜，归根到底还是人们对各项制度、法规执行的不坚决、不彻底，管理松懈，落实不到位。
5.内部监督和外部监督作用发挥不够。事业单位具有自己的管理模式和特点，受机构设置和编制限制，很多单位没有单独的监督部门，监督力量薄弱。
三、导致问题的原因分析
1.单位负责人对内控建设认识不到位
单位负责人对内控建设的认知程度和重视程度至关重要。内控建设是一项复杂的、专业的、长期的工作。尤其是初期建设阶段，如果没有一定的决心和毅力，不仅推开的慢，而且很容易虎头蛇尾和搞形式主义。很多单位负责人对内控建设工作的态度不积极，重视程度不高，法治意识淡薄是主要原因。
2.内控关键岗位人员力量配备不足，素质跟不上管理需求
目前我国事业单位财务人员和一些关键岗位人员力量欠缺是普遍现象，整体素质与管理的需要不相适应。
3.组织架构不合理，职责分配不清
内控要想起作用，必须具备合理的组织架构。目前，很多事业单位在权力制衡方面不完善，没有独立的决策、执行和监督机构。在岗位职责分工上也没有完全形成相互制约的局面。一方面是编制有限，人员短缺，客观条件上不具备，尤其是基层单位；另一方面根据现阶段管理要求，大多数基层单位都设置了纪检监察委员，但多是兼职，因为主要忙于其他业务，纪检委员的职责有其名无其实，真正能发挥作用的不多。
4.推行内控建设工作全员参与的力量不够
大部分人认为内控建设就是财务的事，对于内控建设工作秉持着一种不关己、不理解、不支持、不参与的态度。事实上，内控工作是对一个单位进行管理的手段，内控建设贯穿整个单位经济活动的始终，需要全员参与和配合。当然，全员参与需要加大对内控建设工作的宣传和培训。
5.推行内控建设工作的政策法规保障力度不够
目前，我国落实内控制度建设工作的主体责任是明確的，但相应的追责机制没有建立起来，对于开展缓慢或是没有达到建设要求的单位，如何追责、怎么追，没有具体明确的规定。这也是内控工作进展缓慢和质量不高的一个原因。
四、加强内部控制的改进措施
1.建立良好的内外部环境
（1）不断提升单位负责人的政策水平，提升对内控建设工作的重视程度。单位负责人对工作的重视程度直接决定了单位内部控制建设和实施的质量。首先，上级部门在组织内部控制建设工作时，一定要把单位负责人摆进来，单位负责人要直接参与，要对单位内部控制建设的建立健全和有效实施负责。第二，安排专题培训，专门学习内控制度建设方面知识和政策要求，提高对这项工作的重视程度和专业知识、能力水平。第三，从选人用人角度，要选拔那些综合素质高、自我约束能力强、有担当、善管理的人来担任单位负责人。 （2）完善组织架构，成立專职或兼职的内控部门。首先，成立工作领导小组，需要注意的是工作小组不能都是领导班子成员，技术人员要占三分之二，确保有充足的人力负责做具体工作。第二，明确内控建设工作牵头部门。成立专职或兼职的内控部门。基层事业单位现在普遍没有专职的内控部门，一般规定财务部门作为内控建设的牵头部门，负责组织内部控制工作。建立沟通协调机制，应当充分发挥两个作用：充分发挥财务部门在内控制度建设的牵头作用，积极发挥经济活动相关部门或岗位在内部控制中的作用。第三，充分发挥单位纪检监督在内部控制中的作用。应当建立纪检监督独立工作机制，纪检委员应该转职能，与其他业务作脱钩，逐步由兼职变为专职，使纪检监督作用充分得到发挥。第四，制定关键岗位责任书，并形成书面文字，为正确行使岗位职责提供依据。
（3）建立健全单位内控工作的工作机制。包括：建立单位经济活动的决策、执行和监督相互分离的机制；建立健全议事决策机制；建立健全内部控制关键岗位责任制。
（4）内控关键岗位配备高素质人员。内控工作专业性高、系统性强，人员的素质很重要，在人员的选聘上一定要把好人员入口关，讲职业道德修养和专业胜任能力作为选拔和任用的重要标准，确保为内部控制关键岗位配备的工作人员具备与其工作岗位相适应的资格和能力。
2.建立健全单位内部控制制度。建立内控制度应遵循全面性、重要性、制衡性、适应性原则，内部控制制度应该主要包括预算内控管理制度、收支内控管理制度、政府采购内控管理、资产内控管理制度、建设项目内控管理以及合同内控管理制度。
3.完善内部控制的评估体系
完善内控主要从两方面进行：
（1）提高全体人员的风险意识。首先就是开展职业道德教育，强调敬业精神和职业精神，增强工作责任心，提高工作标准，增强主动履职意识。第二，引入竞争机制，通过一种倒逼机制，使其不得不做好本职工作。
（2）建立风险评估机制。首先，成立风险评估小组，明确责任。第二，单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次；当外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行评估。第三，建立长效机制，风险评估是一个动态的过程，要不断进行，要随着评估结果不断变化而补充完善。第四，充分考虑经济活动特点和相互之间关系，准确瞄准薄弱环节，重点强调机制建设，把制衡机制嵌入到内部管理之中，每项活动都要体现。
4.严抓控制活动环节
建立内控工作的出发点和落脚点是加强廉政建设，规范权力运行，让单位经济活动安全高效运行，预防和控制腐败问题发生。制度中要体现措施和工作步骤，严格到每一个环节，嵌入到实际管理中去并具体化。可以从以下三方面着手严抓控制活动：
（1）不相容岗位相分离。内部控制建设要求单位必须合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应制约、相互监督的工作机制。例如，执行与审批要分离，经办与验收要分离，出纳与会计要分离。之所以强调岗位相互分离，原理是不同岗位在职责上存在相互复核和监督的关系。
（2）内部授权审批控制。内部控制建设要求明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。我单位的支出审批权限较好的诠释了这一点。具体规定如下：分管财务领导可直接审批的费用支出：职工工资以外的人员经费支出；日常公用经费支出（主要指办公费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、物业管理费、材料购置费及其他日常公用支出）；5000元以下的会议费、差旅费；一次或单项在5万元以下的修缮、基建、设备购置、网络功能改造等专项支出。需要由班子会议集体研究决定的费用支出（大额或特殊支出）：福利费、员工培训费、招待费；5000元以上的会议费、差旅费；一次或单项在5万元以上的修缮、基建、设备购置、网络功能改造等专项支出以及由中心分管财务领导提议上会的其他大额支出。需要上会的大额支出形成决议后，形成会议纪要，参与决策领导实行集体签字。
（3）归口管理。内部控制建设要求根据单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组明确牵头部门或牵头人等方式，对有关经济活动实行统一管理。实行归口管理的目的，就是强化责任落实，确保事事有人负责。事业单位的业务分散在各个科室，所以一定要对其进行归口管理，做到真正有人负责，有人管。
5.完善监督机制。监督影响着决策和执行，所以监督工作很重要。完善监督工作可以从以下两方面着手：第一，强化内部监督，充分发挥内部纪检委员的作用。在选拔纪检委员时，侧重选择那些具有部门工作经验，综合素质高，最好具有一定财务专业知识的人来负责监督工作，这样才能充分发挥监督作用。第二，强化外部监督，充分发挥财政局、审计局、纪检监察局的监督作用，多管齐下。
五、结语
国家对事业单位要求越来越严格，同时制度缺失容易滋生腐败，部分事业单位议事决策过程不规范使得资金使用效率低下，有些单位提供公共服务效率和效果不佳，因此，内部控制建设是事业单位近年亟待解决与规范的问题。要想做好内部控制建设工作，必须提升单位负责人的认识，优化事业单位内部组织架构，提升队伍整体素质，完善风险评估体系，充分运用控制方法，并且强化监督机制。单位负责人应当在思想上高度重视内部控制建设工作，充分认识此项工作的重要性与难度。制度建设过程中要细致梳理各个经济活动业务流程与环节，明确工作步骤与职责，切实采取不相容岗位相互分离、内部授权审批、归口管理等控制方法。同时，还要注意内部控制是贯穿单位经济活动决策、执行和监督全过程的制度，约束单位所有部门和员工的行为，因此，所有相关工作人员都要参与到建设工作中。
内部控制制度建立容易，但如何建好，使制度有效、实用、可操作性强，让制度在单位生根发芽不沦为摆设却很难。事业单位应当投入大量精力，配备高素质人力，仔细研究业务风险与应对策略，建立一套符合本单位业务特色、解决实际问题、行之有效的内部控制制度。制度建立后，加强制度执行情况的考核与监督，强化制度落实。
参考文献：
[1]乔春华.行政事业单位内部控制若干理论问题探讨.会计之友，2014（22）：22-27.
[2]杨淑静.从《行政事业单位内部控制规范（试行）》看行政事业单位内部控制存在的问题及对策.会计师，2014（08）：44-45.
[3]唐大鹏，吉津海，支博.行政事业单位内部控制评价：模式选择与指标构建.会计研究，2015（1）：68-75.
【关键词】事业单位；内部控制；控制制度建设
一、前言
2014年1月1日我国正式推出《行政事业单位内部控制规范》（试行）。规范颁布后，各部门积极响应，但由于缺少经验、动力不足等原因，内控制度建设工作普遍开展的不好，规范没有有效贯彻落实。制度建设和管理工作的滞后，带来了国有资产流失、使用效益低、各种违法违规、舞弊和腐败等严重问题。加强事业单位内部控制建设，建立一套行之有效的内控控制体系已经到了刻不容缓的时候。
建立完善内部控制是加强廉政建设的重要举措，是推进单位经济活动稳健高效、合法合规运行的有效措施。内控规范通过制定制度、实施措施和执行程序，实现对单位经济活动风险的防范和管控。从财务控制管理角度讲，内控管理主要是在预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理以及合同管理等主要经济活动中通过有效风险控制机制，进一步严肃财经纪律，强化责任意识，提高单位财务管理水平。
二、事业单位内部控制建设普遍存在的问题
1.内外部环境基础不牢
内部环境主要包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计机制、人力资源政策、企业文化等。有一个好的内部环境，是单位建立与实施内部控制的基础。目前我国事业单位内外部控制环境基础整体来说不佳，没有给内控建设工作提供一个优良的土壤。
2.内控制度建设不健全
健全制度是基础，是管理的重要抓手。没有制度，就等于缺少执行的依据，缺少执行的约束力，缺少执行的标准，一切无章可循。目前，多数事业单位内控制度都不太完善，要不没有，要不就是制定的制度中体现不出内控的管理精髓。
3.风险评估体系不健全
我国事业单位在风险评估工作上存在两方面问题：
（1）缺少风险意识。大家普遍认为事业单位不搞经营，不存在风险。其实是忽略了事业单位特有的风险，比如违法违规风险，贪污腐败风险，资产浪费使用效益低风险、单位公信力缺失风险等。
（2）风险评估机构没有设置，风险评估机制没有建立。由于对以上风险认识不到位，导致单位缺少建立风险评估机构和机制的动力，至今很少有单位建立并形成专业的风险评估机制和体系。
4.制度落实不严格
制度规定的再好，如果落实不好也是事倍功半。事实上，国家出台了很多财务管理制度、法规和规范。之所以各种违法、违规问题还是层出不穷，屡见不鲜，归根到底还是人们对各项制度、法规执行的不坚决、不彻底，管理松懈，落实不到位。
5.内部监督和外部监督作用发挥不够。事业单位具有自己的管理模式和特点，受机构设置和编制限制，很多单位没有单独的监督部门，监督力量薄弱。
三、导致问题的原因分析
1.单位负责人对内控建设认识不到位
单位负责人对内控建设的认知程度和重视程度至关重要。内控建设是一项复杂的、专业的、长期的工作。尤其是初期建设阶段，如果没有一定的决心和毅力，不仅推开的慢，而且很容易虎头蛇尾和搞形式主义。很多单位负责人对内控建设工作的态度不积极，重视程度不高，法治意识淡薄是主要原因。
2.内控关键岗位人员力量配备不足，素质跟不上管理需求
目前我国事业单位财务人员和一些关键岗位人员力量欠缺是普遍现象，整体素质与管理的需要不相适应。
3.组织架构不合理，职责分配不清
内控要想起作用，必须具备合理的组织架构。目前，很多事业单位在权力制衡方面不完善，没有独立的决策、执行和监督机构。在岗位职责分工上也没有完全形成相互制约的局面。一方面是编制有限，人员短缺，客观条件上不具备，尤其是基层单位；另一方面根据现阶段管理要求，大多数基层单位都设置了纪检监察委员，但多是兼职，因为主要忙于其他业务，纪检委员的职责有其名无其实，真正能发挥作用的不多。
4.推行内控建设工作全员参与的力量不够
大部分人认为内控建设就是财务的事，对于内控建设工作秉持着一种不关己、不理解、不支持、不参与的态度。事实上，内控工作是对一个单位进行管理的手段，内控建设贯穿整个单位经济活动的始终，需要全员参与和配合。当然，全员参与需要加大对内控建设工作的宣传和培训。
5.推行内控建设工作的政策法规保障力度不够
目前，我国落实内控制度建设工作的主体责任是明確的，但相应的追责机制没有建立起来，对于开展缓慢或是没有达到建设要求的单位，如何追责、怎么追，没有具体明确的规定。这也是内控工作进展缓慢和质量不高的一个原因。
四、加强内部控制的改进措施
1.建立良好的内外部环境
（1）不断提升单位负责人的政策水平，提升对内控建设工作的重视程度。单位负责人对工作的重视程度直接决定了单位内部控制建设和实施的质量。首先，上级部门在组织内部控制建设工作时，一定要把单位负责人摆进来，单位负责人要直接参与，要对单位内部控制建设的建立健全和有效实施负责。第二，安排专题培训，专门学习内控制度建设方面知识和政策要求，提高对这项工作的重视程度和专业知识、能力水平。第三，从选人用人角度，要选拔那些综合素质高、自我约束能力强、有担当、善管理的人来担任单位负责人。 （2）完善组织架构，成立專职或兼职的内控部门。首先，成立工作领导小组，需要注意的是工作小组不能都是领导班子成员，技术人员要占三分之二，确保有充足的人力负责做具体工作。第二，明确内控建设工作牵头部门。成立专职或兼职的内控部门。基层事业单位现在普遍没有专职的内控部门，一般规定财务部门作为内控建设的牵头部门，负责组织内部控制工作。建立沟通协调机制，应当充分发挥两个作用：充分发挥财务部门在内控制度建设的牵头作用，积极发挥经济活动相关部门或岗位在内部控制中的作用。第三，充分发挥单位纪检监督在内部控制中的作用。应当建立纪检监督独立工作机制，纪检委员应该转职能，与其他业务作脱钩，逐步由兼职变为专职，使纪检监督作用充分得到发挥。第四，制定关键岗位责任书，并形成书面文字，为正确行使岗位职责提供依据。
（3）建立健全单位内控工作的工作机制。包括：建立单位经济活动的决策、执行和监督相互分离的机制；建立健全议事决策机制；建立健全内部控制关键岗位责任制。
（4）内控关键岗位配备高素质人员。内控工作专业性高、系统性强，人员的素质很重要，在人员的选聘上一定要把好人员入口关，讲职业道德修养和专业胜任能力作为选拔和任用的重要标准，确保为内部控制关键岗位配备的工作人员具备与其工作岗位相适应的资格和能力。
2.建立健全单位内部控制制度。建立内控制度应遵循全面性、重要性、制衡性、适应性原则，内部控制制度应该主要包括预算内控管理制度、收支内控管理制度、政府采购内控管理、资产内控管理制度、建设项目内控管理以及合同内控管理制度。
3.完善内部控制的评估体系
完善内控主要从两方面进行：
（1）提高全体人员的风险意识。首先就是开展职业道德教育，强调敬业精神和职业精神，增强工作责任心，提高工作标准，增强主动履职意识。第二，引入竞争机制，通过一种倒逼机制，使其不得不做好本职工作。
（2）建立风险评估机制。首先，成立风险评估小组，明确责任。第二，单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次；当外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行评估。第三，建立长效机制，风险评估是一个动态的过程，要不断进行，要随着评估结果不断变化而补充完善。第四，充分考虑经济活动特点和相互之间关系，准确瞄准薄弱环节，重点强调机制建设，把制衡机制嵌入到内部管理之中，每项活动都要体现。
4.严抓控制活动环节
建立内控工作的出发点和落脚点是加强廉政建设，规范权力运行，让单位经济活动安全高效运行，预防和控制腐败问题发生。制度中要体现措施和工作步骤，严格到每一个环节，嵌入到实际管理中去并具体化。可以从以下三方面着手严抓控制活动：
（1）不相容岗位相分离。内部控制建设要求单位必须合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应制约、相互监督的工作机制。例如，执行与审批要分离，经办与验收要分离，出纳与会计要分离。之所以强调岗位相互分离，原理是不同岗位在职责上存在相互复核和监督的关系。
（2）内部授权审批控制。内部控制建设要求明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。我单位的支出审批权限较好的诠释了这一点。具体规定如下：分管财务领导可直接审批的费用支出：职工工资以外的人员经费支出；日常公用经费支出（主要指办公费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、物业管理费、材料购置费及其他日常公用支出）；5000元以下的会议费、差旅费；一次或单项在5万元以下的修缮、基建、设备购置、网络功能改造等专项支出。需要由班子会议集体研究决定的费用支出（大额或特殊支出）：福利费、员工培训费、招待费；5000元以上的会议费、差旅费；一次或单项在5万元以上的修缮、基建、设备购置、网络功能改造等专项支出以及由中心分管财务领导提议上会的其他大额支出。需要上会的大额支出形成决议后，形成会议纪要，参与决策领导实行集体签字。
（3）归口管理。内部控制建设要求根据单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组明确牵头部门或牵头人等方式，对有关经济活动实行统一管理。实行归口管理的目的，就是强化责任落实，确保事事有人负责。事业单位的业务分散在各个科室，所以一定要对其进行归口管理，做到真正有人负责，有人管。
5.完善监督机制。监督影响着决策和执行，所以监督工作很重要。完善监督工作可以从以下两方面着手：第一，强化内部监督，充分发挥内部纪检委员的作用。在选拔纪检委员时，侧重选择那些具有部门工作经验，综合素质高，最好具有一定财务专业知识的人来负责监督工作，这样才能充分发挥监督作用。第二，强化外部监督，充分发挥财政局、审计局、纪检监察局的监督作用，多管齐下。
五、结语
国家对事业单位要求越来越严格，同时制度缺失容易滋生腐败，部分事业单位议事决策过程不规范使得资金使用效率低下，有些单位提供公共服务效率和效果不佳，因此，内部控制建设是事业单位近年亟待解决与规范的问题。要想做好内部控制建设工作，必须提升单位负责人的认识，优化事业单位内部组织架构，提升队伍整体素质，完善风险评估体系，充分运用控制方法，并且强化监督机制。单位负责人应当在思想上高度重视内部控制建设工作，充分认识此项工作的重要性与难度。制度建设过程中要细致梳理各个经济活动业务流程与环节，明确工作步骤与职责，切实采取不相容岗位相互分离、内部授权审批、归口管理等控制方法。同时，还要注意内部控制是贯穿单位经济活动决策、执行和监督全过程的制度，约束单位所有部门和员工的行为，因此，所有相关工作人员都要参与到建设工作中。
内部控制制度建立容易，但如何建好，使制度有效、实用、可操作性强，让制度在单位生根发芽不沦为摆设却很难。事业单位应当投入大量精力，配备高素质人力，仔细研究业务风险与应对策略，建立一套符合本单位业务特色、解决实际问题、行之有效的内部控制制度。制度建立后，加强制度执行情况的考核与监督，强化制度落实。
参考文献：
[1]乔春华.行政事业单位内部控制若干理论问题探讨.会计之友，2014（22）：22-27.
[2]杨淑静.从《行政事业单位内部控制规范（试行）》看行政事业单位内部控制存在的问题及对策.会计师，2014（08）：44-45.
[3]唐大鹏，吉津海，支博.行政事业单位内部控制评价：模式选择与指标构建.会计研究，2015（1）：68-75.