论文部分内容阅读
[中图分类号] C93 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2016）07-0002-02
村务监督委员会（以下简称村监会），是村级民主监督机构，由村民会议或村民代表会议推选产生，属村民自我管理、自我监督的群众性组织，依法独立行使对村民委员会的监督权，向村民会议和村民代表会议负责。建立村监会，积极搭建起村党组织、村委会、村务监督委员会这三个决策、执行、监督互相制衡的村民自治权力结构是推动基层党风廉政建设最直接、最有效的载体和抓手。村监会要在村党组织领导下开展工作，既要监督村“两委”，又要配合村“两委”做好工作。
近年来，浙江等地在建立和完善村监会方面进行了积极探索，创造了很好的经验。实践证明，村监会是对村党组织领导核心地位的加强，是对村民自治制度的完善，是农村基层工作的机制创新，有利于从源头上遏制发生在农民群众身边的不正之风和腐败问题，有利于促进农村和谐稳定。
关于建立健全村监会，中央纪委、中央组织部、民政部等十二部委印发了《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》（民发〔2012〕162号），我省按照省委书记强卫同志“引进城市社区管理的先进理念，探索新型农村社区建设模式，完善村民自治组织设置，加强农民理事会、村务监督委员会等建设，不断提高农民自我管理、自我发展的水平”的要求，省委组织部印发了《关于建立完善村务监督委员会的通知》（赣组字〔2015〕25号）以及省委组织部、省民政厅印发了《江西省村务监督委员会工作规程的通知》（赣民发〔2015〕17号）等有关政策规定，明确了村监会监督职责、权利义务、工作流程等，为这一工作的开展提供了制度保障。
为了解这一机构作用发挥情况，课题调研组以南昌市为典型，深入县区尤其是深入南昌县有关县直单位和乡镇村进行了专题调研。
1 村务监督委员会建设基本情况
从调研掌握到的情况，南昌市在2012年9月印发了《关于建立村务监督委员会的实施方案》（洪纪字〔2012〕65号）、南昌县在2012年3月印发了《关于在全县农村基层建立村务监督委员会的通知》（南纪发〔2012〕10号），截止2015年9月底，南昌市1141个和南昌县263个行政村均建立了村监会。根据调研掌握的数据，以南昌县为典型，经统计分析，我们发现村监会成员呈现以下特点，并且这些特点在我省其他县区中也同样普遍存在。
1.1 性别比例失衡：该县村监会978名成员中，男性人数占938人，占比96.91%；女性人数占40人，占比4.09%；
1.2 年龄结构偏大：50岁以下270人，占比27.61%；50-60岁307人，占比31.39%；60-70岁292人，占比29.86%；70-80岁100人，占比10.22%；80岁以上9人，占比0.92%，平均年龄近56岁；
1.3 学历层次偏低：高中学历占总人数的1.33%，初中学历占总人数的8.79%，初中以下学历879人，占总人数的89.88%，所有村监会成员中无一具有高中以上学历。
2 村务监督委员会运行中存在的主要问题
虽然村监会工作有了良好的起步，在我省村级事务监督中也发挥了一定作用，但作为一个新生组织，其在运行中还存在不少问题和不足。
2.1 重视程度不够，工作开展未及预期。从纪委层面来看，按照上级要求，村监会工作主要由纪委牵头抓总、规范把关。调研发现，在实施操作过程中，各级纪委并没有发挥推进、把关作用。如相关文件明确规定：“村民委员会成员及其亲属不得担任村监会成员。”而某县的一个镇所有村监会主任均由村“两委”成员兼任，其他乡镇中村监会主任和委员任职不符合规定的现象也普遍存在。又如，南昌市纪委下发的关于建立村务监督委员会的文件比某县纪委下发的相关文件时间要晚，而该县并没有及时转发南昌市文件或是结合本县实际重新制定相应的实施方案，导致相关工作衔接推进不到位。
从组织部层面来看，关于村监会换届和人员调整问题，组织部门也有相关的指导意见，明确与村“两委”换届同时进行。但我们了解到的情况是，2015年村“两委”换届结束后，这一工作并未开展。
从乡镇层面来看，部分基层干部受传统意识影响，认为村级组织关键在党组织和村委会。在调研中，我们还发现乡镇对村监会这一工作，负责衔接的是纪委书记，对村监会工作开展情况比较清楚的是农经站，而乡镇党政主要领导对这一工作似乎没有涉及。
2.2 思想认识不足，作用发挥难于实现。从村“两委”层面来看，有些村干部认为建立村监会就是对自己的不信任，有抵触情绪；觉得村监会监督束缚了手脚，是在找麻烦，影响办事效率；有些更是存私心，怕被“夺权”，不愿接受监督，担心被监督之后，以权谋私的空间就没了。
从村监会层面来看，部分村监会成员在心里愿意监督，但实际工作中却蹑手蹑脚，不敢监督，怕干部不理解得罪他们，怕惹恼群众乡亲埋怨，最后招来报复，得不偿失。调研时，某镇农经站也指出，对做过了的事情和报了账的发票不合理的要拎出来怕得罪人。
从村民层面来看，缺少必要的、有效的、多渠道的宣传形式，群众对该机构不了解，对村监会存在的必要性和重要性认识不足，没有形成广大群众积极支持村监会工作的良好格局。
2.3 人员素质不高，工作效果不甚明显。由于村监会成员普遍存在学历偏底、年龄偏大，又加之缺少培训的情况，因此此项工作开展差强人意。调研中了解到，南昌建立村监会两年多来，针对村监会主任和委员的有关培训没有举办过。业务培训滞后，能力培养不够及时，导致村监会成员对村经济运行、财务状况、上级政策及村集体项目等重大事项不了解，对监督的重点和容易出现问题的环节不明确，缺少相关业务知识而导致不会监督。
2.4 保障措施不力，履职尽责差强人意。一是办公条件没有落实。从我们此次重点调研的几个乡镇村来看，塘南镇田万村挂了村监会的牌子且有比较齐全的工作流程图，有村监会权利和义务、主任和委员职责等工作制度；向塘镇剑霞村有村监会的印章和固定的办公场所；其他的村基本是无牌子、无印章（仍沿用以前民主理财小组的印章）、无办公场所、无工作制度。在与某县农业局经管站和部分乡镇有关人员座谈时了解到，全县村监会离“六有”标准还有很大的差距。二是基本待遇没有落实。南昌市《实施方案》激励约束机制第一条明确规定“县区、乡镇政府应将村务监督委员会成员的误工补贴列入财政预算，其标准由各乡镇确定”。据我们调研了解，这一规定在县、乡镇都未得到落实。 2.5 考核机制缺失，工作热情难于调动。调研中，某县一个镇经管站人员谈到村监会建立两年多以来，作用一直发挥不明显的问题。认为主要原因是没有完善的可供操作的规章制度，尤其是检查督查、考核激励机制等。县财政、审计等相关部门及所在乡镇检查核查村级事务时，很少涉及村监会的工作。该镇全年仅有10%左右的村委会邀请村监会对一年的账务审查一次，并在账务凭证装定封面签字，其他的村很少像这样参与账务审查，只是报账前通知村监会成员过来签个字，监督职能基本流于形式。
3 关于进一步推进我省村务监督委员会工作的意见建议
在全面从严治党、全面加强基层党建工作、全面落实中央八项规定新常态、新形势下，我们认为，切实发挥村监会作用是有效遏制村“两委”班子成员腐败的有效抓手，也是实施把纪律挺在前面工作的有效切入点，更是发挥基层村级组织功能作用、巩固党的基层政权的重要举措，对贯彻实施强卫书记“发展升级、小康提速、绿色崛起、实干兴赣”十六字战略方针有着重要的现实意义和深远的历史意义。结合调研中发现的问题和薄弱环节，要开展好这项工作，应重点抓好以下五个方面。
3.1 强化责任落实。村监会建设涉及到多个职能部门，各相关部门应各负其责，密切协作，形成推进工作的合力。纪委系统要切实履行好牵头抓总、推进把关作用。尤其是县乡纪委要认真组织实施，切实抓好具体工作的落实。组织、民政、农经等相关职能部门应按照各自的职能，各负其职、相互配合、共同推进。据了解，浙江省台州玉环市在抓此项工作方面走在前面，他们的主要做法是：多个部门形成合力加强对村监会的指导：纪委加强对村务、财务公开情况的督查，把此项工作列入村级党组织建设的重要内容来抓；农经部门加强对村监会人员的业务指导，让他们熟悉财务审计和“三资”管理等工作，严把村级财务管理关；民政部门做好村监会与村民自治有关法律法规的衔接，并进一步细化村监会在保障村务公开和民主管理上的措施；人大、组织、财政、民政等相关部门定期开展相关业务培训，增强村监会的监督意识，切实提高监督实效。对此，我省值得学习借鉴。
3.2 规范工作职责。综合各地的实践探索，结合当前农村的实际情况，应切实把握好五个监督重点。一是加强村务决策监督，主要监督村务决策是否按程序进行；二是加强村务公开监督，主要监督村级财务收支公开制度执行情况；三是加强村级资源、资产、资金管理监督，参与制定集体财务计划和各项财务管理制度，对财务支出事项定期审查；四是加强工程项目建设的监督，对项目招投标、预算决算、建设施工、质量标准等进行全过程监督；五是加强惠农政策措施落实监督，对支农资金物质使用、农村基础设施和公共服务建设等进行监督。在规范村务监督时，加强耕地保护、土地流转工作的监督，对那些违反决策程序、违反财务管理制度、违反土地使用政策、侵占挪用惠农补贴的行为，村监会应及时发现、坚决纠正。
3.3 强化保障举措。建议从四个方面入手，为村监会运行提供必要保障。一是人员选拔方面，县、乡纪委要加大对选举和人员调整的指导，并根据实际情况作出一些硬性规定，坚决执行亲属回避制度，村“两委”班子成员及其直系亲属不得担任村监会成员。二是办公条件方面，依照相关政策规定和文件精神，为村监会提供必要的办公经费，做到管理有组织、工作有制度、办公有场所、对外有牌子、监审有章子、活动有记录、监督有实效。三是福利待遇方面，县、乡应将村监会成员的误工补贴列入财政预算，在待遇发放上可参照有些地区的做法，针对成员中专职岗位落实基本报酬，即固定工资，而非专职岗位列入村享受务工补贴范围，通过参加会议和开展活动次数计发。四是职责履行方面，在村监会遇到困难，难以履行合法、有效的监督时，乡镇党委和政府要给予大力支持；在村监会反映村干部违纪违法问题时，乡镇纪委要及时调查处理，为村监会撑腰提气。
3.4 加强教育培训。要使村监会成员充分发挥监督职能，解决其“不会监督”的问题，加强教育培训显得尤为重要。在培训对象上重点加强对新进入人员的培训；在培训内容上既要加强思想政治教育和作风教育，也要加强对业务能力的教育培训，重点培训村监会设立的目的意义、职责权限、监督方式和程序，邀请财会管理、账目审计、法律法规方面的专家授课；在培训方式上采取集中与分片培训相结合，例如江苏省海门市根据纯农型、资源型、工贸型、城郊型等村特点，定期邀请农经、水利、工程建设、财务等专业人员对监委会成员进行定向业务培训。
3.5 完善工作机制。根据履职情况、现实表现兑现奖罚，是调动村监会成员履职积极性的一个重要手段。一是建立村务情况分析制度，定期召开会议，研判和梳理村务财务等情况，及时发现苗头性问题，及时提醒监督解决；二是建立村务监督工作报告制度，由村监会定期向村党组织、村民会议或村民代表会议报告工作，对监督中发现的重要问题及时向党组织反映；三是建立年度工作考核激励制度，每年由村民会议或村民代表会议对村监会工作进行评议，由乡镇对村监会履职情况进行考核。四是建立考勤制度，并与误工补贴挂钩。如福建光泽县采取对村监会成员实行误工补贴和考评奖惩相结合的办法就值得我们借鉴。他们的做法是：由乡镇纪委每年按考评细则对村监会进行检查考评，年终通过乡镇党委组织的“廉政盘点”和村民代表大会，对村监会一年来的履职情况进行双重评议和考评，与村两委干部的履职考评同步进行，对履行监督到位的给予表彰奖励，对履职监督不到位的建议村民代表大会给予罢免和调整。
村务监督委员会（以下简称村监会），是村级民主监督机构，由村民会议或村民代表会议推选产生，属村民自我管理、自我监督的群众性组织，依法独立行使对村民委员会的监督权，向村民会议和村民代表会议负责。建立村监会，积极搭建起村党组织、村委会、村务监督委员会这三个决策、执行、监督互相制衡的村民自治权力结构是推动基层党风廉政建设最直接、最有效的载体和抓手。村监会要在村党组织领导下开展工作，既要监督村“两委”，又要配合村“两委”做好工作。
近年来，浙江等地在建立和完善村监会方面进行了积极探索，创造了很好的经验。实践证明，村监会是对村党组织领导核心地位的加强，是对村民自治制度的完善，是农村基层工作的机制创新，有利于从源头上遏制发生在农民群众身边的不正之风和腐败问题，有利于促进农村和谐稳定。
关于建立健全村监会，中央纪委、中央组织部、民政部等十二部委印发了《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》（民发〔2012〕162号），我省按照省委书记强卫同志“引进城市社区管理的先进理念，探索新型农村社区建设模式，完善村民自治组织设置，加强农民理事会、村务监督委员会等建设，不断提高农民自我管理、自我发展的水平”的要求，省委组织部印发了《关于建立完善村务监督委员会的通知》（赣组字〔2015〕25号）以及省委组织部、省民政厅印发了《江西省村务监督委员会工作规程的通知》（赣民发〔2015〕17号）等有关政策规定，明确了村监会监督职责、权利义务、工作流程等，为这一工作的开展提供了制度保障。
为了解这一机构作用发挥情况，课题调研组以南昌市为典型，深入县区尤其是深入南昌县有关县直单位和乡镇村进行了专题调研。
1 村务监督委员会建设基本情况
从调研掌握到的情况，南昌市在2012年9月印发了《关于建立村务监督委员会的实施方案》（洪纪字〔2012〕65号）、南昌县在2012年3月印发了《关于在全县农村基层建立村务监督委员会的通知》（南纪发〔2012〕10号），截止2015年9月底，南昌市1141个和南昌县263个行政村均建立了村监会。根据调研掌握的数据，以南昌县为典型，经统计分析，我们发现村监会成员呈现以下特点，并且这些特点在我省其他县区中也同样普遍存在。
1.1 性别比例失衡：该县村监会978名成员中，男性人数占938人，占比96.91%；女性人数占40人，占比4.09%；
1.2 年龄结构偏大：50岁以下270人，占比27.61%；50-60岁307人，占比31.39%；60-70岁292人，占比29.86%；70-80岁100人，占比10.22%；80岁以上9人，占比0.92%，平均年龄近56岁；
1.3 学历层次偏低：高中学历占总人数的1.33%，初中学历占总人数的8.79%，初中以下学历879人，占总人数的89.88%，所有村监会成员中无一具有高中以上学历。
2 村务监督委员会运行中存在的主要问题
虽然村监会工作有了良好的起步，在我省村级事务监督中也发挥了一定作用，但作为一个新生组织，其在运行中还存在不少问题和不足。
2.1 重视程度不够，工作开展未及预期。从纪委层面来看，按照上级要求，村监会工作主要由纪委牵头抓总、规范把关。调研发现，在实施操作过程中，各级纪委并没有发挥推进、把关作用。如相关文件明确规定：“村民委员会成员及其亲属不得担任村监会成员。”而某县的一个镇所有村监会主任均由村“两委”成员兼任，其他乡镇中村监会主任和委员任职不符合规定的现象也普遍存在。又如，南昌市纪委下发的关于建立村务监督委员会的文件比某县纪委下发的相关文件时间要晚，而该县并没有及时转发南昌市文件或是结合本县实际重新制定相应的实施方案，导致相关工作衔接推进不到位。
从组织部层面来看，关于村监会换届和人员调整问题，组织部门也有相关的指导意见，明确与村“两委”换届同时进行。但我们了解到的情况是，2015年村“两委”换届结束后，这一工作并未开展。
从乡镇层面来看，部分基层干部受传统意识影响，认为村级组织关键在党组织和村委会。在调研中，我们还发现乡镇对村监会这一工作，负责衔接的是纪委书记，对村监会工作开展情况比较清楚的是农经站，而乡镇党政主要领导对这一工作似乎没有涉及。
2.2 思想认识不足，作用发挥难于实现。从村“两委”层面来看，有些村干部认为建立村监会就是对自己的不信任，有抵触情绪；觉得村监会监督束缚了手脚，是在找麻烦，影响办事效率；有些更是存私心，怕被“夺权”，不愿接受监督，担心被监督之后，以权谋私的空间就没了。
从村监会层面来看，部分村监会成员在心里愿意监督，但实际工作中却蹑手蹑脚，不敢监督，怕干部不理解得罪他们，怕惹恼群众乡亲埋怨，最后招来报复，得不偿失。调研时，某镇农经站也指出，对做过了的事情和报了账的发票不合理的要拎出来怕得罪人。
从村民层面来看，缺少必要的、有效的、多渠道的宣传形式，群众对该机构不了解，对村监会存在的必要性和重要性认识不足，没有形成广大群众积极支持村监会工作的良好格局。
2.3 人员素质不高，工作效果不甚明显。由于村监会成员普遍存在学历偏底、年龄偏大，又加之缺少培训的情况，因此此项工作开展差强人意。调研中了解到，南昌建立村监会两年多来，针对村监会主任和委员的有关培训没有举办过。业务培训滞后，能力培养不够及时，导致村监会成员对村经济运行、财务状况、上级政策及村集体项目等重大事项不了解，对监督的重点和容易出现问题的环节不明确，缺少相关业务知识而导致不会监督。
2.4 保障措施不力，履职尽责差强人意。一是办公条件没有落实。从我们此次重点调研的几个乡镇村来看，塘南镇田万村挂了村监会的牌子且有比较齐全的工作流程图，有村监会权利和义务、主任和委员职责等工作制度；向塘镇剑霞村有村监会的印章和固定的办公场所；其他的村基本是无牌子、无印章（仍沿用以前民主理财小组的印章）、无办公场所、无工作制度。在与某县农业局经管站和部分乡镇有关人员座谈时了解到，全县村监会离“六有”标准还有很大的差距。二是基本待遇没有落实。南昌市《实施方案》激励约束机制第一条明确规定“县区、乡镇政府应将村务监督委员会成员的误工补贴列入财政预算，其标准由各乡镇确定”。据我们调研了解，这一规定在县、乡镇都未得到落实。 2.5 考核机制缺失，工作热情难于调动。调研中，某县一个镇经管站人员谈到村监会建立两年多以来，作用一直发挥不明显的问题。认为主要原因是没有完善的可供操作的规章制度，尤其是检查督查、考核激励机制等。县财政、审计等相关部门及所在乡镇检查核查村级事务时，很少涉及村监会的工作。该镇全年仅有10%左右的村委会邀请村监会对一年的账务审查一次，并在账务凭证装定封面签字，其他的村很少像这样参与账务审查，只是报账前通知村监会成员过来签个字，监督职能基本流于形式。
3 关于进一步推进我省村务监督委员会工作的意见建议
在全面从严治党、全面加强基层党建工作、全面落实中央八项规定新常态、新形势下，我们认为，切实发挥村监会作用是有效遏制村“两委”班子成员腐败的有效抓手，也是实施把纪律挺在前面工作的有效切入点，更是发挥基层村级组织功能作用、巩固党的基层政权的重要举措，对贯彻实施强卫书记“发展升级、小康提速、绿色崛起、实干兴赣”十六字战略方针有着重要的现实意义和深远的历史意义。结合调研中发现的问题和薄弱环节，要开展好这项工作，应重点抓好以下五个方面。
3.1 强化责任落实。村监会建设涉及到多个职能部门，各相关部门应各负其责，密切协作，形成推进工作的合力。纪委系统要切实履行好牵头抓总、推进把关作用。尤其是县乡纪委要认真组织实施，切实抓好具体工作的落实。组织、民政、农经等相关职能部门应按照各自的职能，各负其职、相互配合、共同推进。据了解，浙江省台州玉环市在抓此项工作方面走在前面，他们的主要做法是：多个部门形成合力加强对村监会的指导：纪委加强对村务、财务公开情况的督查，把此项工作列入村级党组织建设的重要内容来抓；农经部门加强对村监会人员的业务指导，让他们熟悉财务审计和“三资”管理等工作，严把村级财务管理关；民政部门做好村监会与村民自治有关法律法规的衔接，并进一步细化村监会在保障村务公开和民主管理上的措施；人大、组织、财政、民政等相关部门定期开展相关业务培训，增强村监会的监督意识，切实提高监督实效。对此，我省值得学习借鉴。
3.2 规范工作职责。综合各地的实践探索，结合当前农村的实际情况，应切实把握好五个监督重点。一是加强村务决策监督，主要监督村务决策是否按程序进行；二是加强村务公开监督，主要监督村级财务收支公开制度执行情况；三是加强村级资源、资产、资金管理监督，参与制定集体财务计划和各项财务管理制度，对财务支出事项定期审查；四是加强工程项目建设的监督，对项目招投标、预算决算、建设施工、质量标准等进行全过程监督；五是加强惠农政策措施落实监督，对支农资金物质使用、农村基础设施和公共服务建设等进行监督。在规范村务监督时，加强耕地保护、土地流转工作的监督，对那些违反决策程序、违反财务管理制度、违反土地使用政策、侵占挪用惠农补贴的行为，村监会应及时发现、坚决纠正。
3.3 强化保障举措。建议从四个方面入手，为村监会运行提供必要保障。一是人员选拔方面，县、乡纪委要加大对选举和人员调整的指导，并根据实际情况作出一些硬性规定，坚决执行亲属回避制度，村“两委”班子成员及其直系亲属不得担任村监会成员。二是办公条件方面，依照相关政策规定和文件精神，为村监会提供必要的办公经费，做到管理有组织、工作有制度、办公有场所、对外有牌子、监审有章子、活动有记录、监督有实效。三是福利待遇方面，县、乡应将村监会成员的误工补贴列入财政预算，在待遇发放上可参照有些地区的做法，针对成员中专职岗位落实基本报酬，即固定工资，而非专职岗位列入村享受务工补贴范围，通过参加会议和开展活动次数计发。四是职责履行方面，在村监会遇到困难，难以履行合法、有效的监督时，乡镇党委和政府要给予大力支持；在村监会反映村干部违纪违法问题时，乡镇纪委要及时调查处理，为村监会撑腰提气。
3.4 加强教育培训。要使村监会成员充分发挥监督职能，解决其“不会监督”的问题，加强教育培训显得尤为重要。在培训对象上重点加强对新进入人员的培训；在培训内容上既要加强思想政治教育和作风教育，也要加强对业务能力的教育培训，重点培训村监会设立的目的意义、职责权限、监督方式和程序，邀请财会管理、账目审计、法律法规方面的专家授课；在培训方式上采取集中与分片培训相结合，例如江苏省海门市根据纯农型、资源型、工贸型、城郊型等村特点，定期邀请农经、水利、工程建设、财务等专业人员对监委会成员进行定向业务培训。
3.5 完善工作机制。根据履职情况、现实表现兑现奖罚，是调动村监会成员履职积极性的一个重要手段。一是建立村务情况分析制度，定期召开会议，研判和梳理村务财务等情况，及时发现苗头性问题，及时提醒监督解决；二是建立村务监督工作报告制度，由村监会定期向村党组织、村民会议或村民代表会议报告工作，对监督中发现的重要问题及时向党组织反映；三是建立年度工作考核激励制度，每年由村民会议或村民代表会议对村监会工作进行评议，由乡镇对村监会履职情况进行考核。四是建立考勤制度，并与误工补贴挂钩。如福建光泽县采取对村监会成员实行误工补贴和考评奖惩相结合的办法就值得我们借鉴。他们的做法是：由乡镇纪委每年按考评细则对村监会进行检查考评，年终通过乡镇党委组织的“廉政盘点”和村民代表大会，对村监会一年来的履职情况进行双重评议和考评，与村两委干部的履职考评同步进行，对履行监督到位的给予表彰奖励，对履职监督不到位的建议村民代表大会给予罢免和调整。