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摘要：我国警察权设置垄断、权力广泛，缺乏制约，救济不力，必须明确界定警察权的性质，科学配置权力的范围，切实保障公民的权利，建设社会主义法治国家。
关键词：警察权；法律；控制
中国的警察机关林立，种类繁多，在社会治安管理方面做出了巨大的贡献，但不必讳言，中国警察权也是当前颇受诟病的国家权力。因此有必要对中国的警察权进行深刻的反思与检讨，认真查找病根，以求找到治理的良方。本文剥离中国警察制度的合理因素而仅着力于评价现行制度的不当，并从社会主义宪政建设角度出发谈谈对警察权的完善。
一、当前我国警察权存在的不足
1.法律体系不统一法律冲突严重
当代中国的法律体系经历了几十年的曲折发展后，已经形成了以宪法为核心的社会主义法律体系基本框架。法律体系的理想化要求是门类齐全、结构严密、内在协调。恩格斯曾指出的：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”①但是我国在警察权法律制度方面法律冲突及其严重，根本谈不上内部协调。我国宪法中明文规定，我国的司法机关是人民法院和人民检察院，这两机关及其工作人员理应算是司法工作人员。可是1997年通过的新刑法第94条却赫然规定：本法所称司法工作人员，是指由侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。这一规定可说是“明目张胆”的打破了原来的宪政安排，破坏了法律体系的内部协调，给实践工作造成极大的混乱。警察权的所谓双重属性论调的直接依据就是本条规定，给警察权的扩张提供了法律依据，使警察权背离了行政权的本质而无限的干预社会生活，这也是当前警察权遭到颇多批评的根本原因。
其次，警察机关在具体的办案过程中，由于缺乏上位法的规范，办理案件只能用国务院制定的行政法规、公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》等这样的法规、规章来指导实际工作。这就使警察工作所依据的绝大部分规范性文件的法律层级较低，而且与国家的宪政精神、法律体系多有相悖之处，致使警察权运行不畅，降低了警察权的威信，引起不必要的纠纷，侵蚀了国家法治的基础，侵害了公民的合法权益，遭到法学专家、社会公众的一致批评。
2.权力设置垄断缺乏制约
当前，我国除一般警察机关之外，还设有专业警察机关。这些专业警察机关在业务上受中央警察机关的领导，而不受地方警察机关的管辖。改革开放以来，我国也对警察权进行了分解，但从总体上说，我国警察权的设置国家高度垄断的状况依然非常显著。更为重要的是警察权的范围及其宽泛，几乎可以涵盖公民的一生，而且这些权力受到的法律制约微乎其微，可以说是最具扩张性和自由性的国家权力，这是严重违反现代法治原则的。公安机关在刑事侦查方面拥有地采取侦查行为的权力，既不受民事诉讼的制约也不受行政诉讼的制约，而刑事诉讼却明确加以排除，这对国家权力的制衡是一个极大的破坏。在行政执法领域，公安机关的权力也同样巨大而缺乏制约，其内容之广泛是极其罕见的，并且由于行政职权和刑事职权高度混一，公安机关在行政和刑事之间游刃有余的游走于两者之间，最大限度的保证了自己的部门利益，这可从公安部制定的刑事办案内部规定中清楚地得到验证。
3.权力控制薄弱、救济途径匮乏
现代法治国家非常重视国家权力的相互制约和平衡。随着实践的发展，法律控制是社会控制的一种方式，具有特殊的控制力量和控制效力，法律控制行政权的目的是双重的，一方面防止权力的行使者滥用权力从而保证公民的合法权利不受侵犯，另一方面，使行政权能有效的运作，从而使行政活动发挥效能并能尽为民服务之职责。因此，控制不等同于限制，它不仅仅指对行政权的限制，还包括为权力行使者指明方向、提供行为依据和确立行为标准等内容。 ②在这种情况下，一般是不存在不受约束的权力的。
我国警察权力的行使缺少应有的制约，最为突出的问题是出在警察刑事职权的运行过程中。我国的刑事侦查模式以职权主义为特征，缺乏中立的司法审查机制，公民的合法权利非常容易受到侵犯而得不到及时的救济。我国的刑事诉讼法明确将警察机关的侦察行为排除在行政诉讼之外，使我国的司法审查机制大打折扣。更为离谱的是我国公安机关拥有行政和刑事两方面的权利，可以根据需要随时将行政行为披上刑事行为的外衣以逃避行政诉讼的管辖，将刑事行为转化为行政行为来牟取非法利益。
我国法律虽然规定了检察院的法律监督职权，但是因为有关的法律配套措施没能到位，检察机关对警察机关的监督制约作用一直没能真正落实到实处。在宪法、刑法、行政诉讼法、刑事诉讼法中抽象的规定了检察院的监督主体地位，但这些都只是原则性的规定，缺乏具体性和操作性，法条分散并依附于程序法，尤为重要的是检察机关的监督几乎都是一种事后的监督，缺少事前的监管和事中的监督手段和措施。《国家赔偿法》虽进行了修改，③但问题依然多多，公民的刑事冤狱赔偿救济途径困难依然重重。④
二、完善警察权推动社会主义宪政建设
1.法律的明晰与完备
法律是权力的来源。任何国家权力都是社会成员共同赋予的，作为行政权核心的警察权同样来自于人民的赋予。为防止警察权远离人民或者背叛人民，必须用法律来控制警察权。法律，一方面是对警察权行使者的要求，另一方面也是人民检验警察权行使状况的根据和准则。我国宪法中对警察权的定位非常模糊，这也是实践中警察权经常出位的根本原因。由于宪法中未能对警察权作出准确的界定，各级行政机关都按照自己的理解来看待警察权，运用警察权。一些地方行政首长长官意志严重，以执法领导自居，以言代法、越俎代庖或以权代法、法外特权，使公安机关的正常意见无法得到实施，正常警务活动无法开展。因此，在宪法中应该清楚地表明警察权在国家权力体系中的位置，将警察权的性质确定为行政权力，完善宪政安排，为进一步的国家政治体制改革理顺法律路径。
2.科学配置警察权力⑤ 我国警察权的配置过于集中，体制上非常垄断，不便于公民权利的保护和国家权力的制约，因此，分权和限权就成为必然的选择。陈兴良教授指出，我国警察权的缩减和限制是十分必要，主要的途径就是分权。也就是说，把由一个警察机关行使的警察权改变为由多个机关分散行使的警察权，并且个别权力也可以非警察化。行政警察与司法警察应当分立。⑥警察行政职权与警察刑事职权由不同的警察机关行使，这是警察权分立的第一个步骤。只有将警察行政职权与警察司法职权分离，将警察司法职权纳入检察官的约束之下，使警察刑事职权成为搜集证据，指控犯罪的一项辅助性工作，定罪权完全由法官行使，才能有效地改变警察刑事职权为警察行政职权服务的不正常状况。在这种情况下，作为承担维护治安、预防犯罪使命的行政警察，就必须通过行政手段而非刑事手段做好犯罪预防工作，从而防止了警察刑事职权的滥用。
3.加强警察权的权力控制
（1）检察院的定位和制约
检察院监督一贯薄弱的根本原因是一直以来我们对检察院的定位不准造成的。传统观点认为，检察院属于司法机关，行使的权力性质上是司法权，这一观点得到了现行法律的认同：我国现行宪法明文规定检察院是司法机关之一，也有学者认为，检察权属于行政权，检察权无论是在执行方式还是组织形式或者是职能特征都表现出行政权的性质。⑦也有人认为检察权具有行政和司法双重属性。第四种观点认为检察权是法律监督权，是独立于立法权、行政权和司法权之外的第四种国家权力。⑧从中国的具体国情来说，没有必要非要在行政权和司法权之间作出非此即彼的选择，也不必将二者糅合用双重属性来概括。检察权就是法律监督权，检察机关就是法律监督机关。⑨
党的十八大报告再次强调“加强对权力的制约和监督”，这为我们加强检察权来控制“大公安”，改变警察权执法范围过于宽泛指明了方向。当前，在我国警察机关仍为大一统格局的情况下，最为便利也不打破现有宪政安排的方式，就是通过构建合理的侦察构造来控制警察的侦察权力的滥用问题。许多学者提出建立“检警一体化”的思路。通过“检警一体化”，来改变过去我国警察机关和检察机关的错位关系。
2.确立司法权对警察权的控制制度
按照现行宪法的规定，作为追诉机关之一，公安机关在侦查程序中拥有强大的权力，可以自行决定实施旨在限制或剥夺公民基本权利的强制性措施，诸如逮捕、拘留、搜查、扣押、检查等，而且无需获得中立的司法机构的授权和审查，因此公民所受到的不公正待遇也难以获得有效的司法救济。这就很可能使名义上的诉讼活动变成警察针对公民自己实施的单方面治罪活动。这种司法救济机制的缺失，直接导致我国警察权力的无限膨胀甚至滥用。按照现行的刑事诉讼法，对于治安行政案件，检察机关当然没有对公安机关的监督权；对于刑事诉讼中的侦查，检察机关在案件侦查终结以前，除批准逮捕过程中的审查以外，其他侦查行为，没有规定对检察机关的任何专门监督行为。也就是说，一个刑事案件，如果不要批准逮捕，整个侦查过程不给检察机关任何信息，检察机关不作任何过问，也是正常和合法的。在王振忠制造假案的过程中，“犯罪嫌疑人”死亡的，案件自然终止，不会进入检察和审判环节，其他机关没有介入的机会。如果不是他对陈信滔陷害而牵出了卞里忠一案，没有后来因办理陈信滔案而导致对假案的反复回放，并被检察、法院等机关的专业人士多次审查，卞里忠被杀的假案可能永远不能大白于天下。这种假设的后果，让人想起来不寒而栗。因此，确立司法审查机制以制约警察权成为当前建设法治政府的当务之急。
注 释：
①刘作翔主编：《法理学》[M]，社会科学文献出版社2005年版第137页.
②杨解君：《当代中国行政法学的两大主题》[J]，《中国法学》1997年第5期.
③《中华人民共和国国家赔偿法》于2012年10月26日修订，2013年1月日起施行.
④有关国家赔偿法的详细论述可参见江必新：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年版；马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版.
⑤⑥陈兴良：《限权与分权：刑事法治参见视野中的警察权》[J]，《法律科学》，2002年第1期.
⑦参见洪皓：《检察权论》[M]，武汉大学出版社2001年版，第157页.
⑧参见童建明：《关于我国检察机关法律监督问题的若干思考》，在孙谦、刘立宪主编：《检察论丛》第一卷，法律出版社2000年版，第69-85页.
⑨参见胡建淼主编：《公权力研究》[M]，浙江大学出版社2005年版第362页.
关键词：警察权；法律；控制
中国的警察机关林立，种类繁多，在社会治安管理方面做出了巨大的贡献，但不必讳言，中国警察权也是当前颇受诟病的国家权力。因此有必要对中国的警察权进行深刻的反思与检讨，认真查找病根，以求找到治理的良方。本文剥离中国警察制度的合理因素而仅着力于评价现行制度的不当，并从社会主义宪政建设角度出发谈谈对警察权的完善。
一、当前我国警察权存在的不足
1.法律体系不统一法律冲突严重
当代中国的法律体系经历了几十年的曲折发展后，已经形成了以宪法为核心的社会主义法律体系基本框架。法律体系的理想化要求是门类齐全、结构严密、内在协调。恩格斯曾指出的：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”①但是我国在警察权法律制度方面法律冲突及其严重，根本谈不上内部协调。我国宪法中明文规定，我国的司法机关是人民法院和人民检察院，这两机关及其工作人员理应算是司法工作人员。可是1997年通过的新刑法第94条却赫然规定：本法所称司法工作人员，是指由侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。这一规定可说是“明目张胆”的打破了原来的宪政安排，破坏了法律体系的内部协调，给实践工作造成极大的混乱。警察权的所谓双重属性论调的直接依据就是本条规定，给警察权的扩张提供了法律依据，使警察权背离了行政权的本质而无限的干预社会生活，这也是当前警察权遭到颇多批评的根本原因。
其次，警察机关在具体的办案过程中，由于缺乏上位法的规范，办理案件只能用国务院制定的行政法规、公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》等这样的法规、规章来指导实际工作。这就使警察工作所依据的绝大部分规范性文件的法律层级较低，而且与国家的宪政精神、法律体系多有相悖之处，致使警察权运行不畅，降低了警察权的威信，引起不必要的纠纷，侵蚀了国家法治的基础，侵害了公民的合法权益，遭到法学专家、社会公众的一致批评。
2.权力设置垄断缺乏制约
当前，我国除一般警察机关之外，还设有专业警察机关。这些专业警察机关在业务上受中央警察机关的领导，而不受地方警察机关的管辖。改革开放以来，我国也对警察权进行了分解，但从总体上说，我国警察权的设置国家高度垄断的状况依然非常显著。更为重要的是警察权的范围及其宽泛，几乎可以涵盖公民的一生，而且这些权力受到的法律制约微乎其微，可以说是最具扩张性和自由性的国家权力，这是严重违反现代法治原则的。公安机关在刑事侦查方面拥有地采取侦查行为的权力，既不受民事诉讼的制约也不受行政诉讼的制约，而刑事诉讼却明确加以排除，这对国家权力的制衡是一个极大的破坏。在行政执法领域，公安机关的权力也同样巨大而缺乏制约，其内容之广泛是极其罕见的，并且由于行政职权和刑事职权高度混一，公安机关在行政和刑事之间游刃有余的游走于两者之间，最大限度的保证了自己的部门利益，这可从公安部制定的刑事办案内部规定中清楚地得到验证。
3.权力控制薄弱、救济途径匮乏
现代法治国家非常重视国家权力的相互制约和平衡。随着实践的发展，法律控制是社会控制的一种方式，具有特殊的控制力量和控制效力，法律控制行政权的目的是双重的，一方面防止权力的行使者滥用权力从而保证公民的合法权利不受侵犯，另一方面，使行政权能有效的运作，从而使行政活动发挥效能并能尽为民服务之职责。因此，控制不等同于限制，它不仅仅指对行政权的限制，还包括为权力行使者指明方向、提供行为依据和确立行为标准等内容。 ②在这种情况下，一般是不存在不受约束的权力的。
我国警察权力的行使缺少应有的制约，最为突出的问题是出在警察刑事职权的运行过程中。我国的刑事侦查模式以职权主义为特征，缺乏中立的司法审查机制，公民的合法权利非常容易受到侵犯而得不到及时的救济。我国的刑事诉讼法明确将警察机关的侦察行为排除在行政诉讼之外，使我国的司法审查机制大打折扣。更为离谱的是我国公安机关拥有行政和刑事两方面的权利，可以根据需要随时将行政行为披上刑事行为的外衣以逃避行政诉讼的管辖，将刑事行为转化为行政行为来牟取非法利益。
我国法律虽然规定了检察院的法律监督职权，但是因为有关的法律配套措施没能到位，检察机关对警察机关的监督制约作用一直没能真正落实到实处。在宪法、刑法、行政诉讼法、刑事诉讼法中抽象的规定了检察院的监督主体地位，但这些都只是原则性的规定，缺乏具体性和操作性，法条分散并依附于程序法，尤为重要的是检察机关的监督几乎都是一种事后的监督，缺少事前的监管和事中的监督手段和措施。《国家赔偿法》虽进行了修改，③但问题依然多多，公民的刑事冤狱赔偿救济途径困难依然重重。④
二、完善警察权推动社会主义宪政建设
1.法律的明晰与完备
法律是权力的来源。任何国家权力都是社会成员共同赋予的，作为行政权核心的警察权同样来自于人民的赋予。为防止警察权远离人民或者背叛人民，必须用法律来控制警察权。法律，一方面是对警察权行使者的要求，另一方面也是人民检验警察权行使状况的根据和准则。我国宪法中对警察权的定位非常模糊，这也是实践中警察权经常出位的根本原因。由于宪法中未能对警察权作出准确的界定，各级行政机关都按照自己的理解来看待警察权，运用警察权。一些地方行政首长长官意志严重，以执法领导自居，以言代法、越俎代庖或以权代法、法外特权，使公安机关的正常意见无法得到实施，正常警务活动无法开展。因此，在宪法中应该清楚地表明警察权在国家权力体系中的位置，将警察权的性质确定为行政权力，完善宪政安排，为进一步的国家政治体制改革理顺法律路径。
2.科学配置警察权力⑤ 我国警察权的配置过于集中，体制上非常垄断，不便于公民权利的保护和国家权力的制约，因此，分权和限权就成为必然的选择。陈兴良教授指出，我国警察权的缩减和限制是十分必要，主要的途径就是分权。也就是说，把由一个警察机关行使的警察权改变为由多个机关分散行使的警察权，并且个别权力也可以非警察化。行政警察与司法警察应当分立。⑥警察行政职权与警察刑事职权由不同的警察机关行使，这是警察权分立的第一个步骤。只有将警察行政职权与警察司法职权分离，将警察司法职权纳入检察官的约束之下，使警察刑事职权成为搜集证据，指控犯罪的一项辅助性工作，定罪权完全由法官行使，才能有效地改变警察刑事职权为警察行政职权服务的不正常状况。在这种情况下，作为承担维护治安、预防犯罪使命的行政警察，就必须通过行政手段而非刑事手段做好犯罪预防工作，从而防止了警察刑事职权的滥用。
3.加强警察权的权力控制
（1）检察院的定位和制约
检察院监督一贯薄弱的根本原因是一直以来我们对检察院的定位不准造成的。传统观点认为，检察院属于司法机关，行使的权力性质上是司法权，这一观点得到了现行法律的认同：我国现行宪法明文规定检察院是司法机关之一，也有学者认为，检察权属于行政权，检察权无论是在执行方式还是组织形式或者是职能特征都表现出行政权的性质。⑦也有人认为检察权具有行政和司法双重属性。第四种观点认为检察权是法律监督权，是独立于立法权、行政权和司法权之外的第四种国家权力。⑧从中国的具体国情来说，没有必要非要在行政权和司法权之间作出非此即彼的选择，也不必将二者糅合用双重属性来概括。检察权就是法律监督权，检察机关就是法律监督机关。⑨
党的十八大报告再次强调“加强对权力的制约和监督”，这为我们加强检察权来控制“大公安”，改变警察权执法范围过于宽泛指明了方向。当前，在我国警察机关仍为大一统格局的情况下，最为便利也不打破现有宪政安排的方式，就是通过构建合理的侦察构造来控制警察的侦察权力的滥用问题。许多学者提出建立“检警一体化”的思路。通过“检警一体化”，来改变过去我国警察机关和检察机关的错位关系。
2.确立司法权对警察权的控制制度
按照现行宪法的规定，作为追诉机关之一，公安机关在侦查程序中拥有强大的权力，可以自行决定实施旨在限制或剥夺公民基本权利的强制性措施，诸如逮捕、拘留、搜查、扣押、检查等，而且无需获得中立的司法机构的授权和审查，因此公民所受到的不公正待遇也难以获得有效的司法救济。这就很可能使名义上的诉讼活动变成警察针对公民自己实施的单方面治罪活动。这种司法救济机制的缺失，直接导致我国警察权力的无限膨胀甚至滥用。按照现行的刑事诉讼法，对于治安行政案件，检察机关当然没有对公安机关的监督权；对于刑事诉讼中的侦查，检察机关在案件侦查终结以前，除批准逮捕过程中的审查以外，其他侦查行为，没有规定对检察机关的任何专门监督行为。也就是说，一个刑事案件，如果不要批准逮捕，整个侦查过程不给检察机关任何信息，检察机关不作任何过问，也是正常和合法的。在王振忠制造假案的过程中，“犯罪嫌疑人”死亡的，案件自然终止，不会进入检察和审判环节，其他机关没有介入的机会。如果不是他对陈信滔陷害而牵出了卞里忠一案，没有后来因办理陈信滔案而导致对假案的反复回放，并被检察、法院等机关的专业人士多次审查，卞里忠被杀的假案可能永远不能大白于天下。这种假设的后果，让人想起来不寒而栗。因此，确立司法审查机制以制约警察权成为当前建设法治政府的当务之急。
注 释：
①刘作翔主编：《法理学》[M]，社会科学文献出版社2005年版第137页.
②杨解君：《当代中国行政法学的两大主题》[J]，《中国法学》1997年第5期.
③《中华人民共和国国家赔偿法》于2012年10月26日修订，2013年1月日起施行.
④有关国家赔偿法的详细论述可参见江必新：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年版；马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版.
⑤⑥陈兴良：《限权与分权：刑事法治参见视野中的警察权》[J]，《法律科学》，2002年第1期.
⑦参见洪皓：《检察权论》[M]，武汉大学出版社2001年版，第157页.
⑧参见童建明：《关于我国检察机关法律监督问题的若干思考》，在孙谦、刘立宪主编：《检察论丛》第一卷，法律出版社2000年版，第69-85页.
⑨参见胡建淼主编：《公权力研究》[M]，浙江大学出版社2005年版第362页.