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摘 要 检察机关的法律监督权的实现，是保障行政执法与刑事司法衔接机制有效运行的关键。然而因受各方面因素的制约，检察机关的法律监督作用未能充分体现，两法衔接工作还存在诸多问题。本文通过剖析法律监督在衔接机制中面临的困境，提出从立法层面和制度层面加以完善的建议，以期对两法衔接机制的不断发展提供有益帮助。
关键词 两法衔接 衔接机制 检察机关 法律监督
作者简介：宋娟红，北京市房山区人民检察院公诉一处干部，助理检察员。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-076-02
一、法律监督是两法衔接机制的核心
（一）行政执法的内涵是理论依据
行政执法的特征之一是内容的确定性，行政执法主体做出的决定、采取的措施，直接影响个人、组织的权利和义务；行政执法的范围具有广泛性，涉及社会生活的方方面面，且随着社会分工的不断细化，行政执法的空间将不断扩大；再有，行政执法还具有决定单方性的特点，也就是说在行政执法主体行使权力时，以执法主体的单方意思表示为主，不需要征得行政行为相对人的同意。行政执法的诸多特征表明，行政执法行为必须加以监督，只有监督到位，才能保障行政权力的依法、正当行使，才能保障公民的合法权利。在众多的监督形式下，检察机关的法律监督以其强制力为显著特征，在监督体系中发挥着无法代替的关键作用。因次，法律监督权的实现必然也成为衔接机制的核心环节。
（二）衔接机制的设计是现实依据
2001年出台的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条明确规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”。2001年9月高检院颁布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；2004年3月高检院、全国整规办、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》；2006年1月高检院与全国整规办、公安部、监察部联合下发《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。这些规范性文件的颁布实施，在建立健全行政执法机关移送涉嫌犯罪案件制度的同时，也加强了检察机关对移送涉嫌犯罪案件的法律监督作用。
二、两法衔接机制中法律监督面临的困境
（一）两法衔接机制存在的问题
1.有案不移、以罚代刑的问题仍然存在。一方面一些行政机关移送案件意识不强，在是否涉嫌犯罪上缺乏敏感性，错过最佳取证时机，使本应受到刑事处罚的案件因证据问题不能得到追诉；另一方面有的行政机关受地方保护主义或部门保护主义的影响，甚至受利益驱动或徇私枉法，存在有法不依、执法不严甚至其他包庇纵容的现象，严重影响了司法机关对刑事犯罪追究的正常诉讼活动。
2.移送案件立案率不高。在衔接机制中，存在着公安机关不接收或立案率不高的问题。即使行政机关将涉嫌犯罪的案件移送公安机关，公安机关因种种原因（如证据原因等）不接收案件或不予立案，导致二者衔接严重脱节，影响了行政机关移送案件的积极性。
3.追究制度落实不到位。在两法衔接工作中，对于行政机关不移送、降格处理、以罚代刑等问题，对于严重违纪违法的责任人员，应当依法以及给予行政处分，涉嫌犯罪的，应依法追究刑事责任。实践中，由于监督不深入等各种原因，追究制度得不到有效落实。
如果深入分析上述问题，我们不难发现，法律监督的缺失或不力是造成这些问题的重要原因之一。如果能更好的发挥检察机关的职能作用，深化监督机制，提高监督水平，两法衔接机制将得以更好的运行。
（二）法律监督不力的原因
1.信息共享不畅通导致缺乏监督来源。行政执法与刑事司法衔接机制的有效运转离不开执法信息的传递。检察机关的法律监督来源于案件信息的真实、全面的掌握，只有掌握了相关案件的信息才能有针对性的监督案件的移送以及立案等环节，否则就是巧妇难为无米之炊。而现实的情况是，由于信息共享平台的不畅通，检察机关对于涉嫌犯罪的案件数量不清、情况不明，使大量违法活动游离于法律监督之外。
2.立法规定不明确导致缺乏监督力度。虽然衔接机制在设计过程中明确赋予检察机关以法律监督权，但是这一规定仅停留在原则的层面。实践中，检察机关在行使监督权时使用最多的是发放检察建议或移送案件线索，对如何更有效监督行政执法活动和公安机关的立案活动，法律、法规缺乏明确、操作性强的规定，使检察机关的法律监督力度和刚性大打折扣。
3.机制不健全导致缺乏主动监督。检察机关受限于其监督者的角色定位，往往不能主动的启动衔接工作机制，只能被动的接受来自行政机关和公安机关的信息。如果衔接机制能够明确强有力的牵头部门协调，赋予检察机关更大的监督权力，检察机关的法律监督权将得以更好的发挥。
三、完善两法衔接机制的建议
（一）立法层面
1.进一步明确检察机关的法律监督权。由于两法衔接机制本身立法位阶较低，检察机关法律监督权在立法上必然存在先天不足。这一缺陷直接导致了法律监督的刚性不足，强制力欠缺。要弥补这一缺憾应尽快在相关立法上予以完善。笔者认为，目前正值《人民检察院组织法》修订中，将检察机关在两法衔接机制中的法律监督权予以明确，不失为一种好的选择。
2.进一步细化检察机关的法律监督权限。检察机关在两法衔接机制中的法律监督不应仅停留在法律规定层面，还要具有相当程度的可操作性。第一，应赋予检察机关知情权。检察机关如何能够获知其是否做到该移必移，除被动接受备案通报外，还应享有知情权，包括对案件信息的查询、查阅等。第二，应赋予检察机关纠正权和移送建议权。检察机关在发现行政机关应当向公安机关移送案件而不移送的，或阻碍移送的，应予以纠正；检察机关针对上述情况建议移送案件的，行政执法机关应当移送，对违法人员有权向其主管部门提出处分建议。第二，应赋予检察机关提前介入权。应建立检察机关的提前介入制度，以便正确引导行政执法机关收集、保全证据，形成被动监督与主动监督相得益彰的局面。当然檢察机关的提前介入应符合一定的条件。多数学者认为，对于一些重大、复杂、敏感的案件，检察机关可提前介入。笔者认为，对于提前介入的案件范围、介入程序、监督效力等问题应随着衔接机制立法的不断完善予以逐步确立。 3.进一步加强对公安机关的立案监督。首先，要加强对不予立案的监督。行政执法机关对不予立案的可以提请公安机关复议，也可以建议检察机关进行立案监督。检察机关应有针对性的对不予立案的案件进行监督。其次，要加强对公安机关撤案的监督。建议将公安机关撤案的门槛提高，设置一个中间环节即赋予检察机关对移送案件撤案的监督权，在制度设计上防止公安机关随意撤案。另外需要强调的是，检察机关的监督应严格按照法律规定的程序进行，绝不能包办代替，更不能干涉公安机关或行政机关的正常司法或执法活动。
（二）配套制度层面
1.网络信息共享平台。两法衔接机制实施以来，许多地方运用高科技手段探索建立网络信息共享平台，在行政机关、检察机关及公安机关之间形成“网上衔接”，为两法衔接提供现代化的手段和长效工作机制。网络信息共享平台应能够清晰的体现行政机关、公安机关、检察机关的权责和工作流程，实现案件移送、信息通报、移送案件备案等各项工作制度。具体来说，行政机关要负责对执法案件的查办情况进行网上录入，公安机关将移送案件的办理情况在自己的操作端口进行登记，而检察机关的监督平台应实现双向监督的功能。撇开技术研发的问题，实践中讨论较多的是行政机关究竟要录入多少案件的问题，也就是录入案件的范围问题。笔者认为，无论是仅录入涉嫌犯罪的案件，还是尽可能的录入所有的案件，都存在明显弊端，前者使监督流于形式，后者则耗时费力。因此笔者建议能否转换思维，将案件录入变成案件导出，在行政机关的固有操作系统上实现信息的共享，涉嫌犯罪的案件必然流转到衔接系统，而其他案件也可以供检察机关适时依法监督。
2.联系会议制度。联系会议首先发挥着信息共享的作用，这点无需过多说明。同时，联系会议还为行政机关、公安机关机关以及检察机关提供了一个个案协调和学习借鉴的平台。对于比较重大、复杂的案件或者引发社会关注的案件，可以通过联系会议进行研究和探讨，避免结论不一、引发争议。另外，联席会议还可以针对证据转化问题、案件移送问题等进行相互学习和探讨，以提高各方执法水平，保证衔接机制目的的实现。
3.信息通报制度。两法衔接机制规定了信息通报制度，即行政执法机关向公安、检察机关通报查处案件情况以及向公安机关移送涉嫌犯罪案件情况；公安机关向行政执法机关、检察机关通报行政执法机关移送案件的受案、立案、追逃、强制措施适用、呈捕、移送起诉以及撤案情况；检察机关向行政执法机关、公安机关通报涉嫌犯罪案件的立案监督、批捕、起诉和判决情况。信息通报制度的设计无疑使行政机关、公安机关、检察机关的信息得以流转和共享，使各方行为处于其他两方的监督之下，但是信息通报制度的源头仍然来自于行政执法信息，因此解决好诸如立法、制度设计等问题，信息通报制度将更加有效。可见，两法衔接机制的各项制度本身也是一個需要相互衔接的制度体系，只有每个制度都经得起考验，整个衔接机制才能有效运转。
关键词 两法衔接 衔接机制 检察机关 法律监督
作者简介：宋娟红，北京市房山区人民检察院公诉一处干部，助理检察员。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-076-02
一、法律监督是两法衔接机制的核心
（一）行政执法的内涵是理论依据
行政执法的特征之一是内容的确定性，行政执法主体做出的决定、采取的措施，直接影响个人、组织的权利和义务；行政执法的范围具有广泛性，涉及社会生活的方方面面，且随着社会分工的不断细化，行政执法的空间将不断扩大；再有，行政执法还具有决定单方性的特点，也就是说在行政执法主体行使权力时，以执法主体的单方意思表示为主，不需要征得行政行为相对人的同意。行政执法的诸多特征表明，行政执法行为必须加以监督，只有监督到位，才能保障行政权力的依法、正当行使，才能保障公民的合法权利。在众多的监督形式下，检察机关的法律监督以其强制力为显著特征，在监督体系中发挥着无法代替的关键作用。因次，法律监督权的实现必然也成为衔接机制的核心环节。
（二）衔接机制的设计是现实依据
2001年出台的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条明确规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”。2001年9月高检院颁布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；2004年3月高检院、全国整规办、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》；2006年1月高检院与全国整规办、公安部、监察部联合下发《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。这些规范性文件的颁布实施，在建立健全行政执法机关移送涉嫌犯罪案件制度的同时，也加强了检察机关对移送涉嫌犯罪案件的法律监督作用。
二、两法衔接机制中法律监督面临的困境
（一）两法衔接机制存在的问题
1.有案不移、以罚代刑的问题仍然存在。一方面一些行政机关移送案件意识不强，在是否涉嫌犯罪上缺乏敏感性，错过最佳取证时机，使本应受到刑事处罚的案件因证据问题不能得到追诉；另一方面有的行政机关受地方保护主义或部门保护主义的影响，甚至受利益驱动或徇私枉法，存在有法不依、执法不严甚至其他包庇纵容的现象，严重影响了司法机关对刑事犯罪追究的正常诉讼活动。
2.移送案件立案率不高。在衔接机制中，存在着公安机关不接收或立案率不高的问题。即使行政机关将涉嫌犯罪的案件移送公安机关，公安机关因种种原因（如证据原因等）不接收案件或不予立案，导致二者衔接严重脱节，影响了行政机关移送案件的积极性。
3.追究制度落实不到位。在两法衔接工作中，对于行政机关不移送、降格处理、以罚代刑等问题，对于严重违纪违法的责任人员，应当依法以及给予行政处分，涉嫌犯罪的，应依法追究刑事责任。实践中，由于监督不深入等各种原因，追究制度得不到有效落实。
如果深入分析上述问题，我们不难发现，法律监督的缺失或不力是造成这些问题的重要原因之一。如果能更好的发挥检察机关的职能作用，深化监督机制，提高监督水平，两法衔接机制将得以更好的运行。
（二）法律监督不力的原因
1.信息共享不畅通导致缺乏监督来源。行政执法与刑事司法衔接机制的有效运转离不开执法信息的传递。检察机关的法律监督来源于案件信息的真实、全面的掌握，只有掌握了相关案件的信息才能有针对性的监督案件的移送以及立案等环节，否则就是巧妇难为无米之炊。而现实的情况是，由于信息共享平台的不畅通，检察机关对于涉嫌犯罪的案件数量不清、情况不明，使大量违法活动游离于法律监督之外。
2.立法规定不明确导致缺乏监督力度。虽然衔接机制在设计过程中明确赋予检察机关以法律监督权，但是这一规定仅停留在原则的层面。实践中，检察机关在行使监督权时使用最多的是发放检察建议或移送案件线索，对如何更有效监督行政执法活动和公安机关的立案活动，法律、法规缺乏明确、操作性强的规定，使检察机关的法律监督力度和刚性大打折扣。
3.机制不健全导致缺乏主动监督。检察机关受限于其监督者的角色定位，往往不能主动的启动衔接工作机制，只能被动的接受来自行政机关和公安机关的信息。如果衔接机制能够明确强有力的牵头部门协调，赋予检察机关更大的监督权力，检察机关的法律监督权将得以更好的发挥。
三、完善两法衔接机制的建议
（一）立法层面
1.进一步明确检察机关的法律监督权。由于两法衔接机制本身立法位阶较低，检察机关法律监督权在立法上必然存在先天不足。这一缺陷直接导致了法律监督的刚性不足，强制力欠缺。要弥补这一缺憾应尽快在相关立法上予以完善。笔者认为，目前正值《人民检察院组织法》修订中，将检察机关在两法衔接机制中的法律监督权予以明确，不失为一种好的选择。
2.进一步细化检察机关的法律监督权限。检察机关在两法衔接机制中的法律监督不应仅停留在法律规定层面，还要具有相当程度的可操作性。第一，应赋予检察机关知情权。检察机关如何能够获知其是否做到该移必移，除被动接受备案通报外，还应享有知情权，包括对案件信息的查询、查阅等。第二，应赋予检察机关纠正权和移送建议权。检察机关在发现行政机关应当向公安机关移送案件而不移送的，或阻碍移送的，应予以纠正；检察机关针对上述情况建议移送案件的，行政执法机关应当移送，对违法人员有权向其主管部门提出处分建议。第二，应赋予检察机关提前介入权。应建立检察机关的提前介入制度，以便正确引导行政执法机关收集、保全证据，形成被动监督与主动监督相得益彰的局面。当然檢察机关的提前介入应符合一定的条件。多数学者认为，对于一些重大、复杂、敏感的案件，检察机关可提前介入。笔者认为，对于提前介入的案件范围、介入程序、监督效力等问题应随着衔接机制立法的不断完善予以逐步确立。 3.进一步加强对公安机关的立案监督。首先，要加强对不予立案的监督。行政执法机关对不予立案的可以提请公安机关复议，也可以建议检察机关进行立案监督。检察机关应有针对性的对不予立案的案件进行监督。其次，要加强对公安机关撤案的监督。建议将公安机关撤案的门槛提高，设置一个中间环节即赋予检察机关对移送案件撤案的监督权，在制度设计上防止公安机关随意撤案。另外需要强调的是，检察机关的监督应严格按照法律规定的程序进行，绝不能包办代替，更不能干涉公安机关或行政机关的正常司法或执法活动。
（二）配套制度层面
1.网络信息共享平台。两法衔接机制实施以来，许多地方运用高科技手段探索建立网络信息共享平台，在行政机关、检察机关及公安机关之间形成“网上衔接”，为两法衔接提供现代化的手段和长效工作机制。网络信息共享平台应能够清晰的体现行政机关、公安机关、检察机关的权责和工作流程，实现案件移送、信息通报、移送案件备案等各项工作制度。具体来说，行政机关要负责对执法案件的查办情况进行网上录入，公安机关将移送案件的办理情况在自己的操作端口进行登记，而检察机关的监督平台应实现双向监督的功能。撇开技术研发的问题，实践中讨论较多的是行政机关究竟要录入多少案件的问题，也就是录入案件的范围问题。笔者认为，无论是仅录入涉嫌犯罪的案件，还是尽可能的录入所有的案件，都存在明显弊端，前者使监督流于形式，后者则耗时费力。因此笔者建议能否转换思维，将案件录入变成案件导出，在行政机关的固有操作系统上实现信息的共享，涉嫌犯罪的案件必然流转到衔接系统，而其他案件也可以供检察机关适时依法监督。
2.联系会议制度。联系会议首先发挥着信息共享的作用，这点无需过多说明。同时，联系会议还为行政机关、公安机关机关以及检察机关提供了一个个案协调和学习借鉴的平台。对于比较重大、复杂的案件或者引发社会关注的案件，可以通过联系会议进行研究和探讨，避免结论不一、引发争议。另外，联席会议还可以针对证据转化问题、案件移送问题等进行相互学习和探讨，以提高各方执法水平，保证衔接机制目的的实现。
3.信息通报制度。两法衔接机制规定了信息通报制度，即行政执法机关向公安、检察机关通报查处案件情况以及向公安机关移送涉嫌犯罪案件情况；公安机关向行政执法机关、检察机关通报行政执法机关移送案件的受案、立案、追逃、强制措施适用、呈捕、移送起诉以及撤案情况；检察机关向行政执法机关、公安机关通报涉嫌犯罪案件的立案监督、批捕、起诉和判决情况。信息通报制度的设计无疑使行政机关、公安机关、检察机关的信息得以流转和共享，使各方行为处于其他两方的监督之下，但是信息通报制度的源头仍然来自于行政执法信息，因此解决好诸如立法、制度设计等问题，信息通报制度将更加有效。可见，两法衔接机制的各项制度本身也是一個需要相互衔接的制度体系，只有每个制度都经得起考验，整个衔接机制才能有效运转。