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一、行政诉讼举证责任分配的原则
举证责任是指原被告等当事人之间发生争议的事实，在没有证据或证据不足以证明的情况下，由谁承担败诉的责任，即后果责任。所谓举证之所在，败诉之所在。那么在行政诉讼这一特定领域中，应按照何种原则来分配举证责任才公平合理呢？我认为研究这一问题应从行政诉讼的目的入手，因为举证责任是诉讼中的一项制度，其设计必然要遵循目的、体现目的为诉讼目的服务。行政诉讼的目的有两方面：一是控制政府权力，二是保证行政权效率和正常运行。
控权是行政诉讼制度的首要目的。权力具有自我扩张性和易被滥用性，现代民主政治要求严格限制政府权力，行政诉讼即是其顺应这一要求，通过司法权对行政权进行监督和制衡。行政诉讼通过审查行政行为的合法性来达到保护相对人的合法权益的目的。行政诉讼的这个首要目的体现在举证责任分配上，就必然要求以行政机关负举证责任为原则，要求行政机关为其行政行为的合法性承担举证责任。
行政诉讼的又一重要目的是保障行政权的效率和正常运行，实现公共利益。效率是行政权的特点和优势。如果行政权没有必要的效率，那么也就没有存在的意义。如果为了限制政府权力而使行政权毫无效率，那么这种做法近乎愚蠢。因此保证行政效率必然是行政诉讼的重要目的之一。此目的体现在举证责任的分配上就是要求分担合理，防止滥诉，必要时赋予原告一定的举证责任，使原告在各种救济方式中做出合理选择，以免行政机关疲于应诉和举证，过分耗费宝贵的行政资源。
由以上的分析我们可以得出结论，行政诉讼的目的决定举证责任的分配，控权和效率的权衡下决定了这样的举证责任分配机制：原则上行政机关负举证责任为原则，必要时行政相对人也负一定的举证责任。
下面我将对这一举证责任分配原则做具体分析：
二、原则上行政机关负举证责任
（一）行政机关负主要举证责任的必然性
首先是行政程序中“先取证后裁决”规则的要求。“行政诉讼举证责任，实际上与行政程序中的证明活动有着内在的关联性，两者之间的关系可以简单地概括为一句话，即行政诉讼举证责任是行政程序证明责任的延续和再现。”豎行政案件是在行政过程中形成的，研究行政诉讼总离不开与之密切相关的行政执法过程，举证责任亦如此。行政执法有着严格的程序要求，其基本要求是“先取证后裁决”规则。即要求行政机关将其与相对人互动中信息收集、证明、说服、反驳、抗辩和决定等的各个环节都有证据证明。依法行政的规则必然要求行政机关在行政诉讼中也负同样的举证责任。这正如姜明安所言“在行政法律关系中，行政机关居于主导地位，其对相对人做出的具体行政行为不需要相对人的同意。由被告方负举证责任，有利于行政主体依法行政。”
其次行政机关的举证能力强。行政机关具有丰富的资源和专业优势。其举证能力远比相对人强，从这一点考虑，让行政机关承担举证责任也是合理的。
（二）被告举证责任是否是举证责任倒置
谁主张谁举证是一般的举证原则。一般而言，原告主张权利应该由原告来举证，那么行政诉讼中由被告来举证是否是对该规则的颠覆抑或称之为是举证责任倒置呢？很多人持这种观点：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任将原来的由原告负担的证明责任予以免除，而就该待证事实的反面事实由被告负证明责任”但是也有学者认为由被告举证与谁主张谁举证的规则并不冲突，被告对做出的具体行政行为负有举证责任恰恰是“谁主张，谁举证”的一般举证责任原则在行政诉讼中的特殊体现。如姜明安所言：“行政诉讼主要是审查具体行政行为的合法性而不是审查原告行为的合法性，原告无须为被告的行为违法举证。”本文赞同姜老师观点，行政机关必须证明自己行为的合法性，因此让被告来举证并非举证责任倒置，本质上仍是谁主张谁举证原则的具体体现。
三、必要情况下行政相对人也负一定的举证责任
审判实践中，要求被告对行政诉讼中的所有事项承担举证责任是不现实的。为了保证行政权的效率和正常运行，有必要对原告赋予一定的举证责任。那么应该在哪些情况下赋予原告举证责任呢？
本文认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称解释）以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）的精神，原告负有四种举证责任：一是初步证明责任；二是申请证明责任；三是损害证明责任；四是其它证明责任。
（一）初步证明责任
就诉讼而言，起诉人对提起的诉讼是否符合行政诉讼法规定的起诉条件，应当承担初步证明责任抑或推进的证明责任。“我们认为，既然诉讼是由原告来启动的，那么原则上他就要承担推进的举证责任”。
行政诉讼法第四十一条对起诉的条件做出了规定：“提起诉讼应当符合下列条件：
其一，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
其二，有明确的被告；
其三，有具体的诉讼请求和事实根据；
其四，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”
可见起诉的门槛并不高，原告可以很容易实现，且被告在诉讼过程中可以提出反驳证据，以证明原告不符合起诉条件。这样既防止了原告滥诉，又没有给正当原告造成过重的举证负担。
（二）申请证明责任
在原告诉行政机关不作为的案件中，一般应当由原告举证自己曾经向行政机关提出过申请，即由原告承担举证责任。这个道理也是显而易见的，原告证明自己曾经提出过申请是相对较为容易的（如持有行政机关的回执等），但是如果让行政机关证明原告没有向他提出过申请便近乎是不可能完成的任务——难道让行政机关每天派人跟踪行政相对人以证明他没有提出过申请？这显然是荒谬的。因此出于行政效率的考虑，有必要将申请证明责任赋予原告。但是根据证据规定第四条，在原告负申请证明责任的原则下还有两项例外，即在行政机关依职权履行职责和申请登记制度不完备的情况下举证责任又发生了变化：
在依职权的行为中，行政机关应当依据法律的规定，主动地行使职权，如公安机关对扰乱社会治安的相对人给予行政处罚，工商局对销售假冒伪劣的个体工商户吊销营业执照等，都属于行政机关依职权主动采取的行为，这种情况不需要公民提出申请，行政机关就应当主动作为。因此在这种情况下原告并没有申请证明责任，只要行政机关不作为就应当承担相应的后果。
在行政机关登记制度不完备的情形下，原告的举证责任也应发生转移。因为原告的申请证据很大程度上需要行政机关提供，如行政机关在办事登记簿上予以登记，给予相对人回执等。但是如果行政机关不配合或者没有相应的登记制度，那么相对人很难有证据证明自己提出过申请。因此证据规定中规定：在同时具备申请“登记制度不完备”和原告“作出合理说明”这两个条件的情况下，举证责任再次转移给被告。值得注意的是证据规定并没有说只要行政机关登记制度不完备举证责任就转移，而是补充了一个条件—原告“作出合理说明”，这是因为如果没有这个条件，可能会有人根本没有向行政机关申请，却利用行政机关登记制度不完备的漏洞，无理取闹的向法院提出行政机关不作为的诉讼，而在行政机关不能举证相对人没有申请的情况下，法院只能判决被告败诉，出现了原告没有任何作为却能胜诉的现状。因此要求原告作出合理说明是必要的，如让原告提出其曾经到过行政机关或者向行政机关邮寄过材料等事实的证据，就可以间接证明原告向行政机关提出过申请，相对人就完成了合理说明义务，举证责任随之转移给被告。
（三）损害证明责任
对于原告受到的损害应当由原告来举证而不宜由行政机关举证。因为原告对于自己的损害最清楚，举证最方便，也最有积极性。而即使让行政机关来举证，不仅被告举证不易而且原告往往会提出反驳从而导致最后还是原告来举证。因此对于损害证明责任原则上由原告来举证，原告应就损害事实的存在、损害由被告违法公务行为引起、损害的程度等提供证据，而被告有异议的可以提出反驳。《关于审理行政赔偿案件的若干规定》第32条对此也作出规定“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。”
（四）其它证明责任
这里的其它证明责任主要是指新事实或小概率的事实。如交警对在高速公路上停车的相对人进行处罚，该相对人在诉讼中提出新的事实：他是为了救助伤员而停车，这样的事实是应当由原告来证明的。再比如警察对相对人进行处罚后相对人在诉讼中提出抗辩说自己是精神病患者。这样的事实也应当由原告来证明。这种情况下由原告举证的原因是显而易见的：行政机关在作出具体行政行为时只能根据一般的正常的情况而做出判断，而不可能为了百分百正确而一一排除所有小概率的特殊情况。就这两个例子而言，发现相对人在高速公路上长时间停车就基本上可以判断其为违章停车（尽管不排除其有因为救助伤员而停车的可能性），倘若要求交警在作出处罚决定时必须百分百的证明相对人违章，百分百的证明相对人没有救助伤员等小概率的免责情形就显得过于苛刻；同样，违法的相对人是精神病人的可能性微乎其微，如果要求警察在进行行政处罚时必须排除这种可能，而使警察不得不挨个调查相对人是否是精神病人将显得可笑，如果将这种小概率的事实的证明责任交给行政机关，那么行政机关将战战兢兢，谨小慎微，极大的影响行政效率，甚至行政机关将做不出任何行政行为。可见对于小概率事件的证明理应由原告来完成。
因此在控权和效率的权衡之下，我们不得不将主要事实的证明责任分配给被告的同时，将小概率的事实的证明责任分配给原告，以此来平衡控权和效率的关系。
对于《解释》第27条的最后一项的兜底条款“其它证明责任”，我认为应当严格加以限制以防止滥用。行政诉讼的主旨在于限制政府权力，可是如果在司法中滥用该条款转移属于行政机关的举证责任，则背离了行政诉讼的主旨。因此一方面在立法上应当对其它证明责任加以细化，不留立法空白，另一方面在司法实践中应当慎用该条款，在举证责任分配上尽量有利于行政相对人。
参考文献：
［1］王名扬．法国行政法．中国政法大学出版社．1989年版．
举证责任是指原被告等当事人之间发生争议的事实，在没有证据或证据不足以证明的情况下，由谁承担败诉的责任，即后果责任。所谓举证之所在，败诉之所在。那么在行政诉讼这一特定领域中，应按照何种原则来分配举证责任才公平合理呢？我认为研究这一问题应从行政诉讼的目的入手，因为举证责任是诉讼中的一项制度，其设计必然要遵循目的、体现目的为诉讼目的服务。行政诉讼的目的有两方面：一是控制政府权力，二是保证行政权效率和正常运行。
控权是行政诉讼制度的首要目的。权力具有自我扩张性和易被滥用性，现代民主政治要求严格限制政府权力，行政诉讼即是其顺应这一要求，通过司法权对行政权进行监督和制衡。行政诉讼通过审查行政行为的合法性来达到保护相对人的合法权益的目的。行政诉讼的这个首要目的体现在举证责任分配上，就必然要求以行政机关负举证责任为原则，要求行政机关为其行政行为的合法性承担举证责任。
行政诉讼的又一重要目的是保障行政权的效率和正常运行，实现公共利益。效率是行政权的特点和优势。如果行政权没有必要的效率，那么也就没有存在的意义。如果为了限制政府权力而使行政权毫无效率，那么这种做法近乎愚蠢。因此保证行政效率必然是行政诉讼的重要目的之一。此目的体现在举证责任的分配上就是要求分担合理，防止滥诉，必要时赋予原告一定的举证责任，使原告在各种救济方式中做出合理选择，以免行政机关疲于应诉和举证，过分耗费宝贵的行政资源。
由以上的分析我们可以得出结论，行政诉讼的目的决定举证责任的分配，控权和效率的权衡下决定了这样的举证责任分配机制：原则上行政机关负举证责任为原则，必要时行政相对人也负一定的举证责任。
下面我将对这一举证责任分配原则做具体分析：
二、原则上行政机关负举证责任
（一）行政机关负主要举证责任的必然性
首先是行政程序中“先取证后裁决”规则的要求。“行政诉讼举证责任，实际上与行政程序中的证明活动有着内在的关联性，两者之间的关系可以简单地概括为一句话，即行政诉讼举证责任是行政程序证明责任的延续和再现。”豎行政案件是在行政过程中形成的，研究行政诉讼总离不开与之密切相关的行政执法过程，举证责任亦如此。行政执法有着严格的程序要求，其基本要求是“先取证后裁决”规则。即要求行政机关将其与相对人互动中信息收集、证明、说服、反驳、抗辩和决定等的各个环节都有证据证明。依法行政的规则必然要求行政机关在行政诉讼中也负同样的举证责任。这正如姜明安所言“在行政法律关系中，行政机关居于主导地位，其对相对人做出的具体行政行为不需要相对人的同意。由被告方负举证责任，有利于行政主体依法行政。”
其次行政机关的举证能力强。行政机关具有丰富的资源和专业优势。其举证能力远比相对人强，从这一点考虑，让行政机关承担举证责任也是合理的。
（二）被告举证责任是否是举证责任倒置
谁主张谁举证是一般的举证原则。一般而言，原告主张权利应该由原告来举证，那么行政诉讼中由被告来举证是否是对该规则的颠覆抑或称之为是举证责任倒置呢？很多人持这种观点：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任将原来的由原告负担的证明责任予以免除，而就该待证事实的反面事实由被告负证明责任”但是也有学者认为由被告举证与谁主张谁举证的规则并不冲突，被告对做出的具体行政行为负有举证责任恰恰是“谁主张，谁举证”的一般举证责任原则在行政诉讼中的特殊体现。如姜明安所言：“行政诉讼主要是审查具体行政行为的合法性而不是审查原告行为的合法性，原告无须为被告的行为违法举证。”本文赞同姜老师观点，行政机关必须证明自己行为的合法性，因此让被告来举证并非举证责任倒置，本质上仍是谁主张谁举证原则的具体体现。
三、必要情况下行政相对人也负一定的举证责任
审判实践中，要求被告对行政诉讼中的所有事项承担举证责任是不现实的。为了保证行政权的效率和正常运行，有必要对原告赋予一定的举证责任。那么应该在哪些情况下赋予原告举证责任呢？
本文认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称解释）以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）的精神，原告负有四种举证责任：一是初步证明责任；二是申请证明责任；三是损害证明责任；四是其它证明责任。
（一）初步证明责任
就诉讼而言，起诉人对提起的诉讼是否符合行政诉讼法规定的起诉条件，应当承担初步证明责任抑或推进的证明责任。“我们认为，既然诉讼是由原告来启动的，那么原则上他就要承担推进的举证责任”。
行政诉讼法第四十一条对起诉的条件做出了规定：“提起诉讼应当符合下列条件：
其一，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
其二，有明确的被告；
其三，有具体的诉讼请求和事实根据；
其四，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”
可见起诉的门槛并不高，原告可以很容易实现，且被告在诉讼过程中可以提出反驳证据，以证明原告不符合起诉条件。这样既防止了原告滥诉，又没有给正当原告造成过重的举证负担。
（二）申请证明责任
在原告诉行政机关不作为的案件中，一般应当由原告举证自己曾经向行政机关提出过申请，即由原告承担举证责任。这个道理也是显而易见的，原告证明自己曾经提出过申请是相对较为容易的（如持有行政机关的回执等），但是如果让行政机关证明原告没有向他提出过申请便近乎是不可能完成的任务——难道让行政机关每天派人跟踪行政相对人以证明他没有提出过申请？这显然是荒谬的。因此出于行政效率的考虑，有必要将申请证明责任赋予原告。但是根据证据规定第四条，在原告负申请证明责任的原则下还有两项例外，即在行政机关依职权履行职责和申请登记制度不完备的情况下举证责任又发生了变化：
在依职权的行为中，行政机关应当依据法律的规定，主动地行使职权，如公安机关对扰乱社会治安的相对人给予行政处罚，工商局对销售假冒伪劣的个体工商户吊销营业执照等，都属于行政机关依职权主动采取的行为，这种情况不需要公民提出申请，行政机关就应当主动作为。因此在这种情况下原告并没有申请证明责任，只要行政机关不作为就应当承担相应的后果。
在行政机关登记制度不完备的情形下，原告的举证责任也应发生转移。因为原告的申请证据很大程度上需要行政机关提供，如行政机关在办事登记簿上予以登记，给予相对人回执等。但是如果行政机关不配合或者没有相应的登记制度，那么相对人很难有证据证明自己提出过申请。因此证据规定中规定：在同时具备申请“登记制度不完备”和原告“作出合理说明”这两个条件的情况下，举证责任再次转移给被告。值得注意的是证据规定并没有说只要行政机关登记制度不完备举证责任就转移，而是补充了一个条件—原告“作出合理说明”，这是因为如果没有这个条件，可能会有人根本没有向行政机关申请，却利用行政机关登记制度不完备的漏洞，无理取闹的向法院提出行政机关不作为的诉讼，而在行政机关不能举证相对人没有申请的情况下，法院只能判决被告败诉，出现了原告没有任何作为却能胜诉的现状。因此要求原告作出合理说明是必要的，如让原告提出其曾经到过行政机关或者向行政机关邮寄过材料等事实的证据，就可以间接证明原告向行政机关提出过申请，相对人就完成了合理说明义务，举证责任随之转移给被告。
（三）损害证明责任
对于原告受到的损害应当由原告来举证而不宜由行政机关举证。因为原告对于自己的损害最清楚，举证最方便，也最有积极性。而即使让行政机关来举证，不仅被告举证不易而且原告往往会提出反驳从而导致最后还是原告来举证。因此对于损害证明责任原则上由原告来举证，原告应就损害事实的存在、损害由被告违法公务行为引起、损害的程度等提供证据，而被告有异议的可以提出反驳。《关于审理行政赔偿案件的若干规定》第32条对此也作出规定“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。”
（四）其它证明责任
这里的其它证明责任主要是指新事实或小概率的事实。如交警对在高速公路上停车的相对人进行处罚，该相对人在诉讼中提出新的事实：他是为了救助伤员而停车，这样的事实是应当由原告来证明的。再比如警察对相对人进行处罚后相对人在诉讼中提出抗辩说自己是精神病患者。这样的事实也应当由原告来证明。这种情况下由原告举证的原因是显而易见的：行政机关在作出具体行政行为时只能根据一般的正常的情况而做出判断，而不可能为了百分百正确而一一排除所有小概率的特殊情况。就这两个例子而言，发现相对人在高速公路上长时间停车就基本上可以判断其为违章停车（尽管不排除其有因为救助伤员而停车的可能性），倘若要求交警在作出处罚决定时必须百分百的证明相对人违章，百分百的证明相对人没有救助伤员等小概率的免责情形就显得过于苛刻；同样，违法的相对人是精神病人的可能性微乎其微，如果要求警察在进行行政处罚时必须排除这种可能，而使警察不得不挨个调查相对人是否是精神病人将显得可笑，如果将这种小概率的事实的证明责任交给行政机关，那么行政机关将战战兢兢，谨小慎微，极大的影响行政效率，甚至行政机关将做不出任何行政行为。可见对于小概率事件的证明理应由原告来完成。
因此在控权和效率的权衡之下，我们不得不将主要事实的证明责任分配给被告的同时，将小概率的事实的证明责任分配给原告，以此来平衡控权和效率的关系。
对于《解释》第27条的最后一项的兜底条款“其它证明责任”，我认为应当严格加以限制以防止滥用。行政诉讼的主旨在于限制政府权力，可是如果在司法中滥用该条款转移属于行政机关的举证责任，则背离了行政诉讼的主旨。因此一方面在立法上应当对其它证明责任加以细化，不留立法空白，另一方面在司法实践中应当慎用该条款，在举证责任分配上尽量有利于行政相对人。
参考文献：
［1］王名扬．法国行政法．中国政法大学出版社．1989年版．