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摘要:民族地区农村家庭少子化导致高储蓄与高教育投资并行,弱化了家庭对老人的经济反哺能力;空巢化、隔代化危及老人的生活照料和精神慰藉;家庭养老供给面临困境的同时也阻碍了农村经济增长。利用正外部性理论和弹性理论分析可以凸显家庭外部途径优化养老资源供给的必要性,从而得出应构建政府、社区、家庭三方驱动的养老支持力相容系统和养老保障机制。
关键词:民族地区;养老支持;经济增长;政府责任
中图分类号:F840.67 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)11-0088-05
一、问题的提出
根据党的十七大和十七届三中全会精神,2009年9月国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,标志“新农保”试点工作正式启动。12月中央经济工作会议仍把扩大内需作为未来一段时期内拉动经济增长的突破口,以迟福林为代表的学者提出应该把目标定位于农村居民群体。这表明党和政府对农村养老和经济增长的高度重视。
学术界对养老问题的研究主要集中在两个方面:一是对养老问题本身进行制度和运行探索;二是分析社会养老保险基金运营与经济增长之间的关系。笔者基于我国多民族聚集于边疆地区、家庭供给养老出现危机的现实,利用弹性理论分析认为外部途径优化养老资源供给对于民族地区农村的必要性并据此提出应构建政府、社区、家庭三方驱动且相容的养老支持力系统和养老保障机制。在机制中强调突出政府责任,旨在解决当前民族地区农村养老困境,并使之与经济增长形成良性互动,为增强民族凝聚力、维护边疆稳定提供有益思考。
二、当前民族地区农村家庭养老资源供给与经济增长的困境分析
我国农村主要通过养儿防老的家庭反哺机制实现养老,民族地区也不例外。传统农业社会,在儒家文化与民族乡风俗规的“孝”文化影响下,多子且共居(或就近居住)结构的大家庭是民族地区农村养老的主要支持力。但伴随着社会主义市场经济体制的深入,民族地区农村受经济、文化、社会政策调整的影响,家庭结构向着少子化、空巢化、隔代化方向发展,由于居民家庭收支结构的调整,家庭养老资源供给出现了困境,并且对经济发展形成阻碍。
首先,受计划生育政策少子化带来的影响①,居民家庭选择储蓄和投资教育换取养老资源。刘永平、陆铭(2008)[1]曾基于Diamond拓展的世代交叠模型分析表明:在养儿防老的经济里,随着人口结构老龄化增加,行为人高储蓄同时也必将伴随着高教育投入。袁志刚、宋铮(1999)[2]研究则发现中国居民投资第一意向为储蓄,子女教育次之,而储蓄的目的中子女教育居于首位。这与民族地区农村的现状是相吻合的。根据现有的国家统计年鉴数据,内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆五个民族自治区的城乡储蓄总量分别由2002年1 137.9亿元、1 733.5亿元、70.4亿元、306.8亿元、1 137.6亿元快速攀升到2006年的2 271.4亿元、2 946.2亿元、139.8亿元、581.1亿元、2 035.6亿元;而从2006年五个民族自治区的人均收入在全国的排名来看,对应分别为10、27、26、22、14[3],一定意义上说明民族地区与非民族地区相比农民家庭收入更低。以笔者对湘西凤凰县吉信村、火炉坪村、岩口村、塘寨村、追仁村五个村人均纯收入的调查数据为例,最低的岩口村是875元,最高的追仁村为930元,相差仅55元,远远低于我国2007年农村人均收入5 791元的水平。民族地区农村有限的家庭收入主要流向了储蓄和子女教育,与非民族地区相比,家庭对老人的经济反哺能力更弱,老人的经济处境艰难。从另一个角度讲,家庭居民出于预防性动机进行的储蓄,致使居民即期消费不足,因此削弱了消费对经济增长的拉动作用;教育投资虽然本身是一项长期投资,未来对经济增长也必然做出贡献,但是由于教育费用偏高,实际已经成为民族地区农村大部分家庭,尤其是贫困家庭的负担。
其次,民族地区集“边、山、穷”特点为一体,地理位置偏狭、交通落后、自然条件差,近年来伴随人口总数增加,人均耕地面积减少,土地带来的收益难以满足家庭花销,外出务工人员不断增多。根据2008年湘西自治州统计数据资料,湘西人均耕地面积为0.82亩,“八山一水一分田”的土地资源结构及频繁的水旱灾害,致使依靠土地获取的经济收入连续降低,因此部分青壮年劳动力选择出乡出省打工或者从事商品流通贸易,子女则由父母代为照管。这带来自身家庭生活改善的同时也客观上加重了老人的负担,造成家庭对老人生活照料和精神慰藉的缺失。示范效应下这种外出务工已经由个别现象发展到普遍现象,2008年湘西凤凰县大部分村寨外出务工人员占总人口平均比例已经达到25%,而据笔者调查显示:凤凰县一些村如茶山村、三角坪村外出务工人员比例达48.12%。这些离家出去的家庭由于不用照顾父母和小孩一心在外打工,而本是继承父母遗产的最小儿子一家,由于需要尽责任赡养父母而失去了外出务工的机会,农业天生的弱质性决定了农业效应较差,结果导致了不需要赡养父母的核心家庭经济实力远远超过了有父母需要赡养的主干家庭,这种不公平引发了大家庭内部矛盾。矛盾突出的则引起劳动力的回流,阻碍了农村剩余劳动力转移。
民族地区农村少子化家庭高储蓄与高教育投资并行,弱化了家庭对老人经济支持的反哺能力,抑制了农民消费,对经济持续发展形成阻碍,影响农村脱贫步伐;农业产出效益低下,比较收益优势的影响下外出务工人员增多,由此带来家庭空巢化、隔代化的现状。老年人生活照料和精神慰藉缺失,引发家庭矛盾,劳动力回流阻碍生产要素的合理流动。民族地区与非民族地区农村相比,家庭养老资源面临的供给困境更为严峻,对经济的阻碍作用更为明显。如果不能突破以家庭为供给主体的民族地区农村养老现状,那么將可能引发一系列社会矛盾,甚至可能成为民族问题产生的诱因。
图1分析了家庭供给养老资源短缺的现状。养老保障是具有正外部性的,这是因为养老保障不仅能满足老年人的养老问题,而且有利于社会的和谐稳定,即养老的社会边际效益大于私人边际效益。假定一定时期内老年人的规模不变,边际成本MC为常数。家庭养老只能提供Q1数量的养老资源,但从社会效益角度,需要Q2数量的养老资源。这意味着家庭养老下,养老资源提供太少了,家庭养老成本太高了。因此,寻求家庭外部的养老资源供给成为现实选择。
三、优化民族地区农村家庭养老资源供给,促进经济增长
(一)民族地区农村家庭养老资源均衡的经济学分析
从经济学弹性理论分析[4],养老资源需求是缺乏弹性的(0
(二)民族地区农村养老支持系统的构建
家庭作为民族地区农村养老主要的支持力独木难支,寻求家庭外部支持力,从而构建养老支持系统方能解决这一难题。根据现代社会保障理论,农村养老的主要供给主体有政府、社区、家庭。但长期以来家庭独挑重担,政府和社区作用非常有限,三方未能形成合力系统支持民族地区农村养老。
陈功教授在对养老问题产生的历史进程分析中指出,政府介入养老问题是顺应经济社会发展的需要。虽然早在20世纪80年代社会保障在民族地区农村就相继建立,但是由于“旧农保”主要强调个人责任,政府、集体责任缺位,“旧农保”政策受农民个人参保能力低、收益差等因素制约逐渐陷入僵局。根据国家统计年鉴,宁夏的农村社会养老保险基金收支在2003年之后基本没有变动,2005年后国家统计年鉴则不再公布这项数据;2007年国家统计年鉴显示的五个民族自治区农村社会养老保险参保人数和领取人数的数据,宁夏对应仅有2.2萬人、0.5万人,新疆参保人员中领取养老金人数为0.1万人,对参保人数没有显示,其他自治区的农村社会养老保险也陷入极度萎缩状态。政府对民族地区农村社会养老未能提供必要的财政支持,这是政府职能缺位的一种表现,造成居民对社会保障政策持续性和稳定性的怀疑,可能产生政府信用危机,激化社会矛盾。
社区是宝贵的本土资源。目前民族地区农村劳动力外出务工人员逐年增多,直接减少了农村青壮年劳动力,滞留农村的多是老人和儿童。出于生产、生活的需要,以往民族地区村寨相对固定的直系亲属帮扶养老模式逐渐打破,逐渐扩大到了家族和邻里,这种帮扶主要表现为劳动支持、生活照料以及精神慰藉。这种变化就是社区弥补家庭养老的萌芽。
重新定位政府职能,培养社区服务,构建以政府、社区、家庭三方驱动的养老保障系统是目前民族地区农村的现实选择。在这个系统中,政府、社区和家庭三方形成铁三角关系共同服务于养老的客体:老人。老人在政府和社区资源的监督和支持下,得到更多的养老资源供给,既能满足老人对居家养老这种人性化养老的需求,又能减轻家庭子女、配偶的负担,顺畅民族地区农村生产要素的合理流通,融洽社会关系,促进家庭和谐,增强民族团结;家庭养老事业得到社区的援助,有助于农村社区成员频繁互动,交流感情,对于“大群居、小杂居”的民族地区有增强归属感和凝聚力的重要作用;政府为社区和家庭提供财政支持和政策保障,来提高老人的经济能力,减轻农民负担,缓解就业压力,增加居民收入,降低贫困率,带来更多税收;政府协调监督管理过程中体现的服务型政府理念将提升居民对政府的信任度和民族认同感。三方互相依托形成牢固的铁三角关系(见图3所示)。
三方共同驱动下形成家庭养老、社区养老、社会保障共同作用的有效养老保障机制。表1通过建立矩阵对比分析了各个养老方式、养老层次的优势。家庭养老依靠子女获得精神的满足感是其他养老方式难以取代的;农村社区将对空巢、隔代家庭的养老尤其是生活照料方面发挥突出作用;社会保障的互济作用以及社保基金的安全投资运营产生的增值收益将惠及个人。
(三)民族地区农村养老机制的构建与经济增长之间关系分析
由家庭、社区、政府三方共同驱动建立的有效养老保障机制将与民族地区的农村经济增长形成良性互动(见图4所示)。
有效养老保障机制对经济增长的作用体现在:社会保障可弥补家庭养老不具备的互济作用,从而调节社会收入分配,缓解贫富分化,在公平正义的社会环境中有序促进了经济增长;社区服务与社会保障的购买和参与将引导农民把储蓄转化为即期消费从而拉动经济增长;社区服务将解决空巢、隔代家庭老人的生活照料危机,缓解就业压力,促进生产要素合理流动和农村剩余劳动力的快速转移,增加农民收入;社会保障基金储蓄与资本效应为经济增长提供可能的资金支持。社区在提供公共服务方面有独特的优势,能够解决政府和市场难以解决的复杂问题,能够填补政府部门的难以介入,一方面,各种社区组织更关心其服务对象,更强调自下而上的参与,更有优势立足于本土来解决这些问题,在提供公共服务时比政府部门和市场机制更有弹性、更有效率、更有创意和更有关怀精神;另一方面,通过整合社区资源,社区组织能够推动社区成员参与社区的发展计划,参与解决社区内的公共事务,并使公共服务直接处于民众的监督和控制下,这使得个人融入社会,减少对社会的疏离感,萌生社区意识,产生对社区的认同感、归属感和责任感。
农村经济增长对养老保障的作用则表现在:经济增长带来更多的剩余产品,通过政府的二次分配把财富不断转移到养老保障系统,养老保障得以逐渐完善进而实现民族地区居民老有所养,弱化民族与非民族地区的贫富差距。民族地区农村养老机制与经济增长的良性互动也必将对融洽民族社会关系,维护边疆安全稳定起到基础性的保障作用。
四、优化家庭养老资源供给的对策
(一)明确民族地区农村养老资源供给中家庭的地位
政府与社区弥补家庭养老不足的优势在短期内还不能很快凸显,而且限于民族地区农村薄弱的经济基础,当前社会保障覆盖面低,因此家庭在未来长时期内,还必须继续发挥基础性的养老保障作用。目前在民族地区农村,出现了家庭对养老困境的自行调整:兄弟几个轮流外出务工,兄弟间协商留一家人在老家与父母生活并从事农业生产,其他外出打工的家庭则为在家务农的家庭提供农业生产需要的资金,并负责自己子女的生活费用。家庭结构发生由“单一家庭”为主其他姊妹为辅向“大家庭”为主“单一家庭”为辅的转变。要对类似的家庭养老的“自适应”给予正确指导,并积极探索与社区养老的创新。此外,还要逐步推广“新农保”,做好试点工作,使这项具有普惠意义的制度尽快覆盖民族地区的所有农村。
(二)加快民族地区农村基本公共服务体系的建设
要转变政府职能在民族地区农村缺位的现状,加大政府对基本公共服务体系包括养老、教育、卫生在内等多方面的财政转移支付力度。据测算,2005年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5 810.7亿元,如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位,消费率至少可以提高4个百分点~5个百分点。“新农保”的实施表明了政府对农村养老与经济发展的关注,但政策本身有其局限性,就筹资中对集体出资可“根据各级政府的经济发展实力而确定”这一提法而言,引发了学者对中央政府与地方政府事权与财权不匹配的讨论。民族地区农村经济实力落后于全国平均水平,一定要妥善协调中央与地方之间的事权与财权关系,以免影响到全国基本公共服务均等化目标的实现,避免激化民族矛盾。另外,民族地区农村贫困依然严重,政府要加快完善农村最低生活保障制度的建设。
(三)大力发展民族地区农村经济
要利用西部大开发政策合理开发民族地区旅游资源、能源资源、矿产资源以此拉动经济发展。在此过程中应注意强化政府宏观经济调控的作用,给予民族地区农村经济发展必要的政策和财政支持;弱化政府微观干预,凡是市场机制能发挥积极作用的,政府要远离、退出资源的直接配置和地方企业的微观运行,以免造成政府失灵下的经济损失。针对民族地区的现实环境,现阶段要发挥“强政府”作用,为民族地方企业、集体的发展提供政策扶持和财政补助,保障更多的税收转移到养老保障系统中。同时可以鼓励非政府组织、社会基层组织等第三部门在民族地区农村养老中发挥积极作用。
(四)增强民族地区农村居民对养老保障机制构建的心理认同
民族地區农村养老保障机制的构建需要得到居民普遍的心理认同。“新农保”在民族地区试点工作已经开展,各级政府前期要加大政策宣传力度,坚持正确的舆论导向,运用通俗易懂的方式,加强对试点工作重要意义、基本原则和操作方式的宣传,使这项惠民政策深入人心,引导适龄农民参保并逐渐形成示范效应,鼓励更多人群参与。同时要保证政策在后期执行中的稳定性,避免“朝令夕改”引发的政府信用危机。
养老是民族问题的一个重要方面。民族养老既有共性又有个性,养老保障机制构建要充分尊重民族个性、适应地方经济发展水平,妥善处理好政府、社区、家庭与老人之间的关系。强化政府责任对解决民族地区农村养老困境、促进地方经济增长,尤其是对增强民族团结、稳定边疆安全有着更强的正外部效应。
注释:
①中华人民共和国国务院新闻办公室1999年《中国少数民族政策与实践白皮书》:国家对少数民族家庭生育政策宽于汉族的生育政策,一般规定可以生育两个或三个孩子;边境地区和自然环境恶劣的地区、人口特别稀少的少数民族可以生育三个孩子;西藏自治区的藏族农牧民可以不限制地生育子女。但即便允许生育2~3胎与传统家庭养老机制下多子供给养老仍旧有很大差距。
参考文献:
[1]刘永平,陆铭.从家庭养老角度看老龄化的中国经济能否持续增长[J].世界经济,2008,(1).
[2]袁志刚,宋铮.城镇居民消费行为变异与我国经济增长[J].经济研究,1999,(11).
[3]田辉,孙坚平,朱英明.我国各地区农村社会发展的综合测度分析[J].经济管理,2008,(2).
[4]高鸿业.西方经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
[5]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
责任编辑:焦世玲
责任校对:王岩云
Consideration on Optimizing Countryside Family Retirement Resources' Supply
Guo Wenjuana1, Ma Xuefeng2
(1. School of International Business, Shanxi Normal University, Xi'an 712046, China;
2. Business School, Jishou University; Jishou 416000, China)
Abstract: The less children of countryside family in national areas has caused the high deposit and the high educational investment, has attenuated the families' economical ability to return nurturing to the old people. The spatial nest and the generation separation endanger the life care and the spirit consoles of old persons. The family retirement supplies has faced with difficulty and also has hindered the rural economy. Using the theory of positive externalities and elasticity, the article has analyze the family outer endowment resource supply, and construct old-age security system and endowment safeguard mechanism which droved by the government, community and family tripartite aspects.
Key words: national area; retirement support; economic growth; government responsibility
关键词:民族地区;养老支持;经济增长;政府责任
中图分类号:F840.67 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)11-0088-05
一、问题的提出
根据党的十七大和十七届三中全会精神,2009年9月国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,标志“新农保”试点工作正式启动。12月中央经济工作会议仍把扩大内需作为未来一段时期内拉动经济增长的突破口,以迟福林为代表的学者提出应该把目标定位于农村居民群体。这表明党和政府对农村养老和经济增长的高度重视。
学术界对养老问题的研究主要集中在两个方面:一是对养老问题本身进行制度和运行探索;二是分析社会养老保险基金运营与经济增长之间的关系。笔者基于我国多民族聚集于边疆地区、家庭供给养老出现危机的现实,利用弹性理论分析认为外部途径优化养老资源供给对于民族地区农村的必要性并据此提出应构建政府、社区、家庭三方驱动且相容的养老支持力系统和养老保障机制。在机制中强调突出政府责任,旨在解决当前民族地区农村养老困境,并使之与经济增长形成良性互动,为增强民族凝聚力、维护边疆稳定提供有益思考。
二、当前民族地区农村家庭养老资源供给与经济增长的困境分析
我国农村主要通过养儿防老的家庭反哺机制实现养老,民族地区也不例外。传统农业社会,在儒家文化与民族乡风俗规的“孝”文化影响下,多子且共居(或就近居住)结构的大家庭是民族地区农村养老的主要支持力。但伴随着社会主义市场经济体制的深入,民族地区农村受经济、文化、社会政策调整的影响,家庭结构向着少子化、空巢化、隔代化方向发展,由于居民家庭收支结构的调整,家庭养老资源供给出现了困境,并且对经济发展形成阻碍。
首先,受计划生育政策少子化带来的影响①,居民家庭选择储蓄和投资教育换取养老资源。刘永平、陆铭(2008)[1]曾基于Diamond拓展的世代交叠模型分析表明:在养儿防老的经济里,随着人口结构老龄化增加,行为人高储蓄同时也必将伴随着高教育投入。袁志刚、宋铮(1999)[2]研究则发现中国居民投资第一意向为储蓄,子女教育次之,而储蓄的目的中子女教育居于首位。这与民族地区农村的现状是相吻合的。根据现有的国家统计年鉴数据,内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆五个民族自治区的城乡储蓄总量分别由2002年1 137.9亿元、1 733.5亿元、70.4亿元、306.8亿元、1 137.6亿元快速攀升到2006年的2 271.4亿元、2 946.2亿元、139.8亿元、581.1亿元、2 035.6亿元;而从2006年五个民族自治区的人均收入在全国的排名来看,对应分别为10、27、26、22、14[3],一定意义上说明民族地区与非民族地区相比农民家庭收入更低。以笔者对湘西凤凰县吉信村、火炉坪村、岩口村、塘寨村、追仁村五个村人均纯收入的调查数据为例,最低的岩口村是875元,最高的追仁村为930元,相差仅55元,远远低于我国2007年农村人均收入5 791元的水平。民族地区农村有限的家庭收入主要流向了储蓄和子女教育,与非民族地区相比,家庭对老人的经济反哺能力更弱,老人的经济处境艰难。从另一个角度讲,家庭居民出于预防性动机进行的储蓄,致使居民即期消费不足,因此削弱了消费对经济增长的拉动作用;教育投资虽然本身是一项长期投资,未来对经济增长也必然做出贡献,但是由于教育费用偏高,实际已经成为民族地区农村大部分家庭,尤其是贫困家庭的负担。
其次,民族地区集“边、山、穷”特点为一体,地理位置偏狭、交通落后、自然条件差,近年来伴随人口总数增加,人均耕地面积减少,土地带来的收益难以满足家庭花销,外出务工人员不断增多。根据2008年湘西自治州统计数据资料,湘西人均耕地面积为0.82亩,“八山一水一分田”的土地资源结构及频繁的水旱灾害,致使依靠土地获取的经济收入连续降低,因此部分青壮年劳动力选择出乡出省打工或者从事商品流通贸易,子女则由父母代为照管。这带来自身家庭生活改善的同时也客观上加重了老人的负担,造成家庭对老人生活照料和精神慰藉的缺失。示范效应下这种外出务工已经由个别现象发展到普遍现象,2008年湘西凤凰县大部分村寨外出务工人员占总人口平均比例已经达到25%,而据笔者调查显示:凤凰县一些村如茶山村、三角坪村外出务工人员比例达48.12%。这些离家出去的家庭由于不用照顾父母和小孩一心在外打工,而本是继承父母遗产的最小儿子一家,由于需要尽责任赡养父母而失去了外出务工的机会,农业天生的弱质性决定了农业效应较差,结果导致了不需要赡养父母的核心家庭经济实力远远超过了有父母需要赡养的主干家庭,这种不公平引发了大家庭内部矛盾。矛盾突出的则引起劳动力的回流,阻碍了农村剩余劳动力转移。
民族地区农村少子化家庭高储蓄与高教育投资并行,弱化了家庭对老人经济支持的反哺能力,抑制了农民消费,对经济持续发展形成阻碍,影响农村脱贫步伐;农业产出效益低下,比较收益优势的影响下外出务工人员增多,由此带来家庭空巢化、隔代化的现状。老年人生活照料和精神慰藉缺失,引发家庭矛盾,劳动力回流阻碍生产要素的合理流动。民族地区与非民族地区农村相比,家庭养老资源面临的供给困境更为严峻,对经济的阻碍作用更为明显。如果不能突破以家庭为供给主体的民族地区农村养老现状,那么將可能引发一系列社会矛盾,甚至可能成为民族问题产生的诱因。
图1分析了家庭供给养老资源短缺的现状。养老保障是具有正外部性的,这是因为养老保障不仅能满足老年人的养老问题,而且有利于社会的和谐稳定,即养老的社会边际效益大于私人边际效益。假定一定时期内老年人的规模不变,边际成本MC为常数。家庭养老只能提供Q1数量的养老资源,但从社会效益角度,需要Q2数量的养老资源。这意味着家庭养老下,养老资源提供太少了,家庭养老成本太高了。因此,寻求家庭外部的养老资源供给成为现实选择。
三、优化民族地区农村家庭养老资源供给,促进经济增长
(一)民族地区农村家庭养老资源均衡的经济学分析
从经济学弹性理论分析[4],养老资源需求是缺乏弹性的(0
家庭作为民族地区农村养老主要的支持力独木难支,寻求家庭外部支持力,从而构建养老支持系统方能解决这一难题。根据现代社会保障理论,农村养老的主要供给主体有政府、社区、家庭。但长期以来家庭独挑重担,政府和社区作用非常有限,三方未能形成合力系统支持民族地区农村养老。
陈功教授在对养老问题产生的历史进程分析中指出,政府介入养老问题是顺应经济社会发展的需要。虽然早在20世纪80年代社会保障在民族地区农村就相继建立,但是由于“旧农保”主要强调个人责任,政府、集体责任缺位,“旧农保”政策受农民个人参保能力低、收益差等因素制约逐渐陷入僵局。根据国家统计年鉴,宁夏的农村社会养老保险基金收支在2003年之后基本没有变动,2005年后国家统计年鉴则不再公布这项数据;2007年国家统计年鉴显示的五个民族自治区农村社会养老保险参保人数和领取人数的数据,宁夏对应仅有2.2萬人、0.5万人,新疆参保人员中领取养老金人数为0.1万人,对参保人数没有显示,其他自治区的农村社会养老保险也陷入极度萎缩状态。政府对民族地区农村社会养老未能提供必要的财政支持,这是政府职能缺位的一种表现,造成居民对社会保障政策持续性和稳定性的怀疑,可能产生政府信用危机,激化社会矛盾。
社区是宝贵的本土资源。目前民族地区农村劳动力外出务工人员逐年增多,直接减少了农村青壮年劳动力,滞留农村的多是老人和儿童。出于生产、生活的需要,以往民族地区村寨相对固定的直系亲属帮扶养老模式逐渐打破,逐渐扩大到了家族和邻里,这种帮扶主要表现为劳动支持、生活照料以及精神慰藉。这种变化就是社区弥补家庭养老的萌芽。
重新定位政府职能,培养社区服务,构建以政府、社区、家庭三方驱动的养老保障系统是目前民族地区农村的现实选择。在这个系统中,政府、社区和家庭三方形成铁三角关系共同服务于养老的客体:老人。老人在政府和社区资源的监督和支持下,得到更多的养老资源供给,既能满足老人对居家养老这种人性化养老的需求,又能减轻家庭子女、配偶的负担,顺畅民族地区农村生产要素的合理流通,融洽社会关系,促进家庭和谐,增强民族团结;家庭养老事业得到社区的援助,有助于农村社区成员频繁互动,交流感情,对于“大群居、小杂居”的民族地区有增强归属感和凝聚力的重要作用;政府为社区和家庭提供财政支持和政策保障,来提高老人的经济能力,减轻农民负担,缓解就业压力,增加居民收入,降低贫困率,带来更多税收;政府协调监督管理过程中体现的服务型政府理念将提升居民对政府的信任度和民族认同感。三方互相依托形成牢固的铁三角关系(见图3所示)。
三方共同驱动下形成家庭养老、社区养老、社会保障共同作用的有效养老保障机制。表1通过建立矩阵对比分析了各个养老方式、养老层次的优势。家庭养老依靠子女获得精神的满足感是其他养老方式难以取代的;农村社区将对空巢、隔代家庭的养老尤其是生活照料方面发挥突出作用;社会保障的互济作用以及社保基金的安全投资运营产生的增值收益将惠及个人。
(三)民族地区农村养老机制的构建与经济增长之间关系分析
由家庭、社区、政府三方共同驱动建立的有效养老保障机制将与民族地区的农村经济增长形成良性互动(见图4所示)。
有效养老保障机制对经济增长的作用体现在:社会保障可弥补家庭养老不具备的互济作用,从而调节社会收入分配,缓解贫富分化,在公平正义的社会环境中有序促进了经济增长;社区服务与社会保障的购买和参与将引导农民把储蓄转化为即期消费从而拉动经济增长;社区服务将解决空巢、隔代家庭老人的生活照料危机,缓解就业压力,促进生产要素合理流动和农村剩余劳动力的快速转移,增加农民收入;社会保障基金储蓄与资本效应为经济增长提供可能的资金支持。社区在提供公共服务方面有独特的优势,能够解决政府和市场难以解决的复杂问题,能够填补政府部门的难以介入,一方面,各种社区组织更关心其服务对象,更强调自下而上的参与,更有优势立足于本土来解决这些问题,在提供公共服务时比政府部门和市场机制更有弹性、更有效率、更有创意和更有关怀精神;另一方面,通过整合社区资源,社区组织能够推动社区成员参与社区的发展计划,参与解决社区内的公共事务,并使公共服务直接处于民众的监督和控制下,这使得个人融入社会,减少对社会的疏离感,萌生社区意识,产生对社区的认同感、归属感和责任感。
农村经济增长对养老保障的作用则表现在:经济增长带来更多的剩余产品,通过政府的二次分配把财富不断转移到养老保障系统,养老保障得以逐渐完善进而实现民族地区居民老有所养,弱化民族与非民族地区的贫富差距。民族地区农村养老机制与经济增长的良性互动也必将对融洽民族社会关系,维护边疆安全稳定起到基础性的保障作用。
四、优化家庭养老资源供给的对策
(一)明确民族地区农村养老资源供给中家庭的地位
政府与社区弥补家庭养老不足的优势在短期内还不能很快凸显,而且限于民族地区农村薄弱的经济基础,当前社会保障覆盖面低,因此家庭在未来长时期内,还必须继续发挥基础性的养老保障作用。目前在民族地区农村,出现了家庭对养老困境的自行调整:兄弟几个轮流外出务工,兄弟间协商留一家人在老家与父母生活并从事农业生产,其他外出打工的家庭则为在家务农的家庭提供农业生产需要的资金,并负责自己子女的生活费用。家庭结构发生由“单一家庭”为主其他姊妹为辅向“大家庭”为主“单一家庭”为辅的转变。要对类似的家庭养老的“自适应”给予正确指导,并积极探索与社区养老的创新。此外,还要逐步推广“新农保”,做好试点工作,使这项具有普惠意义的制度尽快覆盖民族地区的所有农村。
(二)加快民族地区农村基本公共服务体系的建设
要转变政府职能在民族地区农村缺位的现状,加大政府对基本公共服务体系包括养老、教育、卫生在内等多方面的财政转移支付力度。据测算,2005年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5 810.7亿元,如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位,消费率至少可以提高4个百分点~5个百分点。“新农保”的实施表明了政府对农村养老与经济发展的关注,但政策本身有其局限性,就筹资中对集体出资可“根据各级政府的经济发展实力而确定”这一提法而言,引发了学者对中央政府与地方政府事权与财权不匹配的讨论。民族地区农村经济实力落后于全国平均水平,一定要妥善协调中央与地方之间的事权与财权关系,以免影响到全国基本公共服务均等化目标的实现,避免激化民族矛盾。另外,民族地区农村贫困依然严重,政府要加快完善农村最低生活保障制度的建设。
(三)大力发展民族地区农村经济
要利用西部大开发政策合理开发民族地区旅游资源、能源资源、矿产资源以此拉动经济发展。在此过程中应注意强化政府宏观经济调控的作用,给予民族地区农村经济发展必要的政策和财政支持;弱化政府微观干预,凡是市场机制能发挥积极作用的,政府要远离、退出资源的直接配置和地方企业的微观运行,以免造成政府失灵下的经济损失。针对民族地区的现实环境,现阶段要发挥“强政府”作用,为民族地方企业、集体的发展提供政策扶持和财政补助,保障更多的税收转移到养老保障系统中。同时可以鼓励非政府组织、社会基层组织等第三部门在民族地区农村养老中发挥积极作用。
(四)增强民族地区农村居民对养老保障机制构建的心理认同
民族地區农村养老保障机制的构建需要得到居民普遍的心理认同。“新农保”在民族地区试点工作已经开展,各级政府前期要加大政策宣传力度,坚持正确的舆论导向,运用通俗易懂的方式,加强对试点工作重要意义、基本原则和操作方式的宣传,使这项惠民政策深入人心,引导适龄农民参保并逐渐形成示范效应,鼓励更多人群参与。同时要保证政策在后期执行中的稳定性,避免“朝令夕改”引发的政府信用危机。
养老是民族问题的一个重要方面。民族养老既有共性又有个性,养老保障机制构建要充分尊重民族个性、适应地方经济发展水平,妥善处理好政府、社区、家庭与老人之间的关系。强化政府责任对解决民族地区农村养老困境、促进地方经济增长,尤其是对增强民族团结、稳定边疆安全有着更强的正外部效应。
注释:
①中华人民共和国国务院新闻办公室1999年《中国少数民族政策与实践白皮书》:国家对少数民族家庭生育政策宽于汉族的生育政策,一般规定可以生育两个或三个孩子;边境地区和自然环境恶劣的地区、人口特别稀少的少数民族可以生育三个孩子;西藏自治区的藏族农牧民可以不限制地生育子女。但即便允许生育2~3胎与传统家庭养老机制下多子供给养老仍旧有很大差距。
参考文献:
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[5]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
责任编辑:焦世玲
责任校对:王岩云
Consideration on Optimizing Countryside Family Retirement Resources' Supply
Guo Wenjuana1, Ma Xuefeng2
(1. School of International Business, Shanxi Normal University, Xi'an 712046, China;
2. Business School, Jishou University; Jishou 416000, China)
Abstract: The less children of countryside family in national areas has caused the high deposit and the high educational investment, has attenuated the families' economical ability to return nurturing to the old people. The spatial nest and the generation separation endanger the life care and the spirit consoles of old persons. The family retirement supplies has faced with difficulty and also has hindered the rural economy. Using the theory of positive externalities and elasticity, the article has analyze the family outer endowment resource supply, and construct old-age security system and endowment safeguard mechanism which droved by the government, community and family tripartite aspects.
Key words: national area; retirement support; economic growth; government responsibility