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[内容提要]目前理论界对于党政关系中的内涵问题主要存在着两种不同的观点：第一种观点主张将党政关系理解为共产党与国家政权的关系，第二种观点主张从政治与行政的关系角度理解党政关系。两相对比，后者更为可取。理由之一，这是邓小平及党的十三大论述的党政关系的本义；理由之二，这种理解能够更为全面、深入地分析当前中国政治中存在的根本性问题；理由之三，这种理解可以解释为什么很多学者会将党政关系理解为党与人大的关系。
[关键词]党政关系 内涵 政治 行政
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2009)04-0120-04
党政关系是我国最重要的政治关系之一，因而成为理论界长期关注的重点问题。最近的一些研究表明，关于党政关系概念本身的理解在理论界并非完全一致。在这个问题上，目前主要存在着两种不同的观点：第一种观点主张，党政关系就是共产党与国家政权的关系，即党与人大的关系。第二种观点主张，党政关系就是党与政府的关系，而党与政府的关系可以理解为政治与行政的关系。本文的目的就是分析、比较上述两种观点，以便更深入地理解党政关系问题。
关于党政关系的第一种观点主张，党政关系就是共产党与国家政权的关系。持这种观点的人在理论界有很多。他们认为，这里的党就是指中国共产党，政就是指国家政权机关。在我国，国家政权机关就是指全国人民代表大会，所以党政关系主要就是指党与全国人大的关系，党委与人大的关系是党政关系的首要内容。李庄提出，党政关系的实质就是执政党如何领导并掌握国家政权，实现执政党对国家和社会的有效领导和治理。要有效解决党政关系问题，必须把理顺党与人大的关系作为突破口，做到党对人大实行政治领导，人大对党实行宪法和法律监督。朱联平主张，党政关系的重心在党与最高权力机关之间，理顺了这层关系，党和国家政权的其他关系将更好解决。孙国华也主张，所谓党政关系，就是指中国共产党的领导与我国人民民主专政的国家政权的关系。王贵秀认为，“党”即中国共产党，具体来说，是指中国共产党的各级组织；“政”即国家或者说国家政权机关，包括作为权力机关的各级人民代表大会、作为其执行机关的各级人民政府、作为审判机关的各级人民法院和作为检察机关的各级人民检察院以及作为国家机器重要组成部分的军事机关等。陈红太则从国体与政体的关系角度更为细致、深入地论证了这个观点。他认为，在马克思主义政治学的语境中，国体比政体更为根本，也更为重要。国体的概念并不包括国家的政权机构，而主要是指阶级、阶层与他们的政治代表即各种政党与各种社会政治组织的联合体。为了实现这个联合体对于国家的主宰，于是组建各种国家政权机关，从而产生政体。因此，共产党的执政并不仅仅是与政府的行政权发生关系，而更重要的是与人民发生关系，与人民这个统一战线或政治联合体中的各阶级各政党发生关系。按照上面的理解，党同政府的关系是政体问题，而党同人民的关系、党同人民行使权力的机关——人民代表大会的关系则是国体问题，因此更具有根本的意义。
上述文章有一个共同点，就是把党与人大的关系看作是党政关系的最重要的方面或者说是最根本性的方面。在他们看来，这里的党就是指中国共产党，所谓的政就是国家最高的权力机关，即人大。如果把党政关系理解为主要是党与人大之间的关系，那么必然会引出二者之间的权力究竟谁大的问题。比如，有学者主张，党与人大关系的本质其实就是权力分配关系，党政关系不协调的根本原因是权力分配的不合理，执政党侵占或僭越了本不该自己去运作的权力。所以，执政党有责任和义务实现对自身权力的合理分配与使用，过多地用权不利于民主政治的运作和社会的全面发展，不利于党政关系的和谐发展。许耀桐则明确指出，党与人大的权力关系应当是人大的权力高于党的权力。原因之一，国家权力的行使体现全国人民包括党员在内的意志，党的权力的行使体现的是全体党员的意志。虽然党是人民利益的忠实代表，但是，党的这种代表人民利益的活动必须在国家法律的范围内进行。党对国家的领导，也要服从人民的意志，受人民意志的约束，因此首先要尊重国家权力。原因之二，国家政权是由全体人民直接或间接选举产生的，国家权力源于全体人民的授予；而我们的党是由中国工人阶级、中国人民和中华各民族的先进分子自愿结合组成的政治组织，党的权力源于全体党员的授予。尽管党来自人民，但它只是全体人民的一部分，党的地位显然不应凌驾于国家政权之上。原因之三，党行使权力、发挥作用的目的是支持和保障人民拥有当家作主的权利，除此之外，党没有自身的权力目的。而国家权力，就是要由人民来行使的，这个目的也就构成了党的目的。。还有的学者从代表理论出发，试图揭示党与人大之间产生冲突的根本原因。这种观点认为，我们现在实行的人大制度与西方议会政治的基本逻辑是一样的，从理论上说，人大制度与西方议会政治的代表中介角色、代表基础以及代表的合法性均源于自下而上的定期选举。可以说，没有选举就没有代表，选举是代议制政府的核心。人大代表是一种“选举式代表”。与“选举式代表”不同的是，在中国还存在着另一种重要的政治代表，这就是中国共产党的先锋队代表。中国共产党的代表性来自一套由诸多要素组成的精致的意识形态体系。这种意识形态体系主张共产党最根本的性质是洞察了历史规律、代表了历史前进方向的先锋队，这一套特定的代表理论话语，显然与人大制度的代表原则处在不同的理论脉络之中。该观点将这种自上而下的政治代表理论概括为“规律一使命式”代表。党的代表性来自于对历史规律的把握，人大的代表性来自人民，这二者之间的巨大差异是党与人大之间产生冲突的根本原因。
本文认为，中国共产党的代表性虽然来自一套由诸多要素组成的精致的意识形态体系，但是更主要的还是来自对人民群众根本利益的深透把握。马克思主义基本原理一方面主张，历史进程有其自身发展的客观规律；另一方面主张，人民群众是创造历史的主人，是推动历史进步的决定力量。人民群众的历史地位和作用，决定了我们党必须紧紧依靠人民群众，始终代表中国最广大人民的根本利益、坚决维护中国最广大人民的根本利益、不断实现中国最广大人民的根本利益，这一点早已经被确立为党的性质和宗旨。刘少奇明确指出：“党和群众的关系应该怎样建立呢?党是群众的领袖，群众的先锋队……我们不是在组织上直接要求群众服从党的指挥，要求群众团体接受党的命令，而是要使群众自愿地接受党的政治主张……自动地跟着我们行动，而不是以共产党员或者自命为领袖的资格去命令和指挥群众。”邓小平在党的八大上所作的《关于修改党的章程的报告》中对党群关系作了深刻阐述：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众 在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”邓小平还指出：“中国共产党员的含意或任务，如果用概括的语言来说，只有两句话：全心全意为人民服务，一切以人民利益作为每一个党员的最高准绳。”。进入21世纪，江泽民同志指出：“始终保持同人民群众的血肉联系，是我们党战胜各种困难和风险、不断取得事业成功的根本保证。在任何时候任何情况下，与人民群众同呼吸共命运的立场不能变，全心全意为人民服务的宗旨不能忘，坚信群众是真正英雄的历史唯物主义观点不能丢。”。所以，从我们党的性质和任务来看，党的代表性与人大的代表性是一致的，二者都是自下而上的，党与人民群众的关系同人大与人民群众的关系并无本质性的区别。将党的代表性确定为是自上而下产生的，人大的代表性确定为是自下而上产生的，是不恰当的。
依据上面的分析，将党政关系理解为党与人大的关系并且争论二者之间的权力究竟谁大的问题是没有意义的。即使我们可以将党政关系理解为党与人大的关系，也并不妨碍我们一方面主张人大是最高的权力机关，党的地位不应凌驾于国家政权之上，另一方面主张党对人大的领导功能。因为无论是社会主义国家的执政党还是资本主义国家的执政党，它们作为政党的共同点就在于，都是“代表一定阶级、阶层或集团的利益，旨在执掌或参与国家政权的以实现其政纲的政治组织”。在现实生活中，不同的阶级、阶层都有各自的利益诉求，他们都希望自己的利益能够得到国家权力的承认与保障。而政党最基本的政治功能就是对不同的利益进行整合，将其传达到代议制机构，并按照一定的立法程序变成国家的意志，加以贯彻执行。正是在这个意义上，我们可以坚持人大的权力比党的权力大，但是并不能因此就拒绝承认党在人大中所应当具有的政治功能，而要实现这一政治功能，就必须对人大具有领导作用。
二
关于党政关系的第二种观点认为，党政关系就是党与政府的关系，而党与政府的关系可以理解为政治与行政的关系。明确提出这一观点的是郑永年。郑永年指出：“从理想层面来说，党政应当分野，党管政治，政府管行政。政党应当履行政治责任，而政府的焦点则是行政效率问题。就是说，党权应当是政治权，不是行政权。”
关于政治与行政关系的权威讨论，从政治理论发展史来看，最早来自美国政治理论家威尔逊与古德诺。威尔逊的论文《行政的研究》首次对政治与行政的关系加以研究，他提出，政治就是指所涉事情重大而普遍的国家活动；与政治相比较而言，行政是关于个人和细琐事情的国家活动。因此，政治是政治活动家的特殊领域，行政则是技术官员的领域。古德诺的《政治与行政》一书对政治与行政的关系进行了系统论证。他认为，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”
依据威尔逊与古德诺的理论，所谓政治，其本质就是国家意志的表达。在现代国家中，表达国家意志的基本程序就是民主。民主就是将人民的意志上升为国家意志的一种程序，担当这一政治功能的主体就是政党。无论是在资本主义国家，还是在社会主义国家，政党最根本的功能就是承担将民众的意志上升为国家意志的功能，这就要求政党必须广泛地了解民众的利益需求，对来自于社会方方面面的需求进行科学的整理，形成党的路线、方针和政策。在这个意义上，政治的价值取向就是民主。
如果说政治的价值取向是民主，那么行政的价值取向就是效率。依据威尔逊与古德诺的理论，所谓行政就是国家或民众意志的执行，而承担这一功能的最有效率的组织就是韦伯意义上的官僚制体系或科层制体系。韦伯揭示出了官僚制的四个基本特征：一是非人格性。现代官僚制度的非人格性特征克服了传统政治生活中的人格性以及由这种人格性所派生出来的特权性、因人而异的专断性，体现了现代政治对平等的追求，保障了人与人之间在制度面前的形式上的平等权利。二是合理性。官僚制的合理性体现在它“没有憎恨与激情，因此也没有爱与狂热”。三是专职性。从事行政管理的官员具有职业性，是受过专门的职业训练的，其工作的忠诚心主要来自职业道德，而不是来自对于上级官员的忠诚心与人身的依附性。行政管理不断向着职业化和专业化方向发展，有效地促进了实证科学知识在行政管理中的广泛应用，从而极大地提高了行政管理的效率。四是“可预计性”。由于上述四个特征，韦伯认为：“纯粹的官僚体制的行政管理……纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。”
正如韦伯所观察到的那样，西方国家现代化的过程，也就是西方理性主义在其中推进社会发展，从而日益实现生活“合理化”的过程。体现这一过程的就是行政渐渐从政治当中脱离出来、独立出来。最典型的一个例子就是美国政治制度发展的历史。美国国会于1883年通过彭德尔顿法之前的80多年时间里盛行的是“政党分赃制”。所谓“政党分赃制”，就是在竞选中获胜的政党将行政职位分配给本党主要骨干的做法。这种制度的严重弊病表现在三个方面：第一，行政人员的录用，不是看他们是否胜任行政机关所需要的必要知识与技能，而是看对象是否效忠于政党，这势必会严重影响行政管理的效率。第二，在上次竞选中竞争获胜的政党，如果下次竞选失败，该党所占据的所有行政职位都将一律被撤换下来。这就导致政府官员和其他公务人员处于极不稳定的状态，官员们无从积累经验，行政能力普遍低下。第三，执政党一上台便尽力利用掌握的权力尽可能地攫取行政资源，以巩固自己的政治基础，腐败行为近乎掠夺。1883年，美国国会通过了乔治·彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”。依据该法案的规定，美国开始建立了一个不受党派控制的文官委员会，该委员会负责对联邦文官实行统一管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用；禁止文官(公务员)参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本。可以说，“彭德尔顿法案”奠定了美国乃至整个西方的行政管理体系。随着“彭德尔顿法案”的实行，美国政治中的腐败现象得到了逐步的扭转。
西方国家的这种行政渐渐从政治当中脱离、独立出来的过程是具有普遍性的。在西方国家，政治功能主要是政党通过议会来担当的，而行政功能则是由政府来担当的。而在我国，我们党既担当政治功能，也承担了复杂的行政功能。这就不可避免地导致我们党的政治功能衰落以及行政效率低下。邓小平指出：“效率不高与我们的机构臃肿、人浮于世、作风拖拉有关。但更主要的是涉及党政不分。”
三
本文认为，将党政关系理解为党与政府的关系，进而理解为政治与行政的关系，要比第一种观点更为可取一些。 首先，将党政关系理解为党与政府的关系，进而理解为政治与行政的关系，正是邓小平以及党的十三大报告所论述的党政关系的本义。邓小平在为十一届三中全会作的主题报告中指出了党政不分问题的具体表现：“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。1980年8月，在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中，邓小平要求将党与政府在职能上彻底分开，“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方党委发指示、作决定”。邓小平在《贯彻调整方针，保证安定团结》中指出：“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力，来做思想政治工作，做人的工作、做群众的工作。”。上述论断充分说明，邓小平所说的党政关系是党与政府的关系。另外，将党政关系理解为党与政府的关系，也是党的十三大所阐述的党政关系的本义。1987年，中共十三大报告对“党政分开”作了专题阐发，指出政治体制改革的关键在于党政分开，即党政职能分开，并且规定了党对国家事务实行政治领导，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委，党委办事机构要少而精，应当撤销与政府机构重叠对口的部门，撤销政府各部门的党组等。
其次，将党政关系理解为党与政府的关系，进而理解为政治与行政的关系，能够更为全面、深入地分析当前中国政治中存在的根本性问题，即中国政治的民主化问题。从政治与行政的关系角度来理解党政关系问题，更明确地强调了我们党在当前迫切需要做的工作就是回归、强化其原初的政治功能，回归到实现民主上去。党作为现代国家中将民众意志上升为国家意志的主体，积极有效地推进党内民主与人民民主是其履行职能的基本途径。这正是学者们这些年来一直不断地呼吁的。正如俞可平在《民主是共和国的生命》中所说，民主应当是无产阶级政党奋斗的最终目标之一：“中国共产党从成立之日起，就一直把追求中国人民的民主当作自己义不容辞的历史责任。中国共产党领导的人民解放事业，就是波澜壮阔的人民民主事业。当年中国共产党之所以能够推翻国民党专制统治，就是因为它所追求的民主事业代表了中华民族的进步方向，顺应了历史发展的潮流，博得了广大人民群众的支持，具有最深厚的群众基础。
最后，将党政关系理解为党与政府的关系，进而理解为政治与行政的关系，能够解释为什么很多学者会将党政关系理解为党与人大的关系。这是由于我们党没有真正将自己的功能定位在人大这个政治领域，而是定位在政府这个行政领域，而在我们国家的现实政治当中，政治与行政的关系所对应的就是党与人大的关系。于是，很多学者将党政关系理解成为党与人大的关系。如果我们党将自身的功能定位于人大这个最高权力机关，那么，党政关系就自然会被理解为党与政府的关系。
总之，从政治与行政的关系角度来理解党政关系，既能够突出我们党现在面临的重大的历史任务就是充分有效地履行其政治功能，又能够充分揭示出我们的行政机关缺乏效率的根本原因在于政治因素的严重干扰，导致行政机关充满了传统政治生活中才有的人格性以及由这种人格性所派生出来的特权性、因人而异的专断性，从而无法体现现代国家对民主与平等的追求，以至于至今也无法建立起现代官僚制度。因此，从政治与行政的角度来看，党政分开对于当前我国的政治文明建设与政治体制改革有着极为重大的意义。
责任编辑 文慧
[关键词]党政关系 内涵 政治 行政
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2009)04-0120-04
党政关系是我国最重要的政治关系之一，因而成为理论界长期关注的重点问题。最近的一些研究表明，关于党政关系概念本身的理解在理论界并非完全一致。在这个问题上，目前主要存在着两种不同的观点：第一种观点主张，党政关系就是共产党与国家政权的关系，即党与人大的关系。第二种观点主张，党政关系就是党与政府的关系，而党与政府的关系可以理解为政治与行政的关系。本文的目的就是分析、比较上述两种观点，以便更深入地理解党政关系问题。
关于党政关系的第一种观点主张，党政关系就是共产党与国家政权的关系。持这种观点的人在理论界有很多。他们认为，这里的党就是指中国共产党，政就是指国家政权机关。在我国，国家政权机关就是指全国人民代表大会，所以党政关系主要就是指党与全国人大的关系，党委与人大的关系是党政关系的首要内容。李庄提出，党政关系的实质就是执政党如何领导并掌握国家政权，实现执政党对国家和社会的有效领导和治理。要有效解决党政关系问题，必须把理顺党与人大的关系作为突破口，做到党对人大实行政治领导，人大对党实行宪法和法律监督。朱联平主张，党政关系的重心在党与最高权力机关之间，理顺了这层关系，党和国家政权的其他关系将更好解决。孙国华也主张，所谓党政关系，就是指中国共产党的领导与我国人民民主专政的国家政权的关系。王贵秀认为，“党”即中国共产党，具体来说，是指中国共产党的各级组织；“政”即国家或者说国家政权机关，包括作为权力机关的各级人民代表大会、作为其执行机关的各级人民政府、作为审判机关的各级人民法院和作为检察机关的各级人民检察院以及作为国家机器重要组成部分的军事机关等。陈红太则从国体与政体的关系角度更为细致、深入地论证了这个观点。他认为，在马克思主义政治学的语境中，国体比政体更为根本，也更为重要。国体的概念并不包括国家的政权机构，而主要是指阶级、阶层与他们的政治代表即各种政党与各种社会政治组织的联合体。为了实现这个联合体对于国家的主宰，于是组建各种国家政权机关，从而产生政体。因此，共产党的执政并不仅仅是与政府的行政权发生关系，而更重要的是与人民发生关系，与人民这个统一战线或政治联合体中的各阶级各政党发生关系。按照上面的理解，党同政府的关系是政体问题，而党同人民的关系、党同人民行使权力的机关——人民代表大会的关系则是国体问题，因此更具有根本的意义。
上述文章有一个共同点，就是把党与人大的关系看作是党政关系的最重要的方面或者说是最根本性的方面。在他们看来，这里的党就是指中国共产党，所谓的政就是国家最高的权力机关，即人大。如果把党政关系理解为主要是党与人大之间的关系，那么必然会引出二者之间的权力究竟谁大的问题。比如，有学者主张，党与人大关系的本质其实就是权力分配关系，党政关系不协调的根本原因是权力分配的不合理，执政党侵占或僭越了本不该自己去运作的权力。所以，执政党有责任和义务实现对自身权力的合理分配与使用，过多地用权不利于民主政治的运作和社会的全面发展，不利于党政关系的和谐发展。许耀桐则明确指出，党与人大的权力关系应当是人大的权力高于党的权力。原因之一，国家权力的行使体现全国人民包括党员在内的意志，党的权力的行使体现的是全体党员的意志。虽然党是人民利益的忠实代表，但是，党的这种代表人民利益的活动必须在国家法律的范围内进行。党对国家的领导，也要服从人民的意志，受人民意志的约束，因此首先要尊重国家权力。原因之二，国家政权是由全体人民直接或间接选举产生的，国家权力源于全体人民的授予；而我们的党是由中国工人阶级、中国人民和中华各民族的先进分子自愿结合组成的政治组织，党的权力源于全体党员的授予。尽管党来自人民，但它只是全体人民的一部分，党的地位显然不应凌驾于国家政权之上。原因之三，党行使权力、发挥作用的目的是支持和保障人民拥有当家作主的权利，除此之外，党没有自身的权力目的。而国家权力，就是要由人民来行使的，这个目的也就构成了党的目的。。还有的学者从代表理论出发，试图揭示党与人大之间产生冲突的根本原因。这种观点认为，我们现在实行的人大制度与西方议会政治的基本逻辑是一样的，从理论上说，人大制度与西方议会政治的代表中介角色、代表基础以及代表的合法性均源于自下而上的定期选举。可以说，没有选举就没有代表，选举是代议制政府的核心。人大代表是一种“选举式代表”。与“选举式代表”不同的是，在中国还存在着另一种重要的政治代表，这就是中国共产党的先锋队代表。中国共产党的代表性来自一套由诸多要素组成的精致的意识形态体系。这种意识形态体系主张共产党最根本的性质是洞察了历史规律、代表了历史前进方向的先锋队，这一套特定的代表理论话语，显然与人大制度的代表原则处在不同的理论脉络之中。该观点将这种自上而下的政治代表理论概括为“规律一使命式”代表。党的代表性来自于对历史规律的把握，人大的代表性来自人民，这二者之间的巨大差异是党与人大之间产生冲突的根本原因。
本文认为，中国共产党的代表性虽然来自一套由诸多要素组成的精致的意识形态体系，但是更主要的还是来自对人民群众根本利益的深透把握。马克思主义基本原理一方面主张，历史进程有其自身发展的客观规律；另一方面主张，人民群众是创造历史的主人，是推动历史进步的决定力量。人民群众的历史地位和作用，决定了我们党必须紧紧依靠人民群众，始终代表中国最广大人民的根本利益、坚决维护中国最广大人民的根本利益、不断实现中国最广大人民的根本利益，这一点早已经被确立为党的性质和宗旨。刘少奇明确指出：“党和群众的关系应该怎样建立呢?党是群众的领袖，群众的先锋队……我们不是在组织上直接要求群众服从党的指挥，要求群众团体接受党的命令，而是要使群众自愿地接受党的政治主张……自动地跟着我们行动，而不是以共产党员或者自命为领袖的资格去命令和指挥群众。”邓小平在党的八大上所作的《关于修改党的章程的报告》中对党群关系作了深刻阐述：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众 在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”邓小平还指出：“中国共产党员的含意或任务，如果用概括的语言来说，只有两句话：全心全意为人民服务，一切以人民利益作为每一个党员的最高准绳。”。进入21世纪，江泽民同志指出：“始终保持同人民群众的血肉联系，是我们党战胜各种困难和风险、不断取得事业成功的根本保证。在任何时候任何情况下，与人民群众同呼吸共命运的立场不能变，全心全意为人民服务的宗旨不能忘，坚信群众是真正英雄的历史唯物主义观点不能丢。”。所以，从我们党的性质和任务来看，党的代表性与人大的代表性是一致的，二者都是自下而上的，党与人民群众的关系同人大与人民群众的关系并无本质性的区别。将党的代表性确定为是自上而下产生的，人大的代表性确定为是自下而上产生的，是不恰当的。
依据上面的分析，将党政关系理解为党与人大的关系并且争论二者之间的权力究竟谁大的问题是没有意义的。即使我们可以将党政关系理解为党与人大的关系，也并不妨碍我们一方面主张人大是最高的权力机关，党的地位不应凌驾于国家政权之上，另一方面主张党对人大的领导功能。因为无论是社会主义国家的执政党还是资本主义国家的执政党，它们作为政党的共同点就在于，都是“代表一定阶级、阶层或集团的利益，旨在执掌或参与国家政权的以实现其政纲的政治组织”。在现实生活中，不同的阶级、阶层都有各自的利益诉求，他们都希望自己的利益能够得到国家权力的承认与保障。而政党最基本的政治功能就是对不同的利益进行整合，将其传达到代议制机构，并按照一定的立法程序变成国家的意志，加以贯彻执行。正是在这个意义上，我们可以坚持人大的权力比党的权力大，但是并不能因此就拒绝承认党在人大中所应当具有的政治功能，而要实现这一政治功能，就必须对人大具有领导作用。
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关于党政关系的第二种观点认为，党政关系就是党与政府的关系，而党与政府的关系可以理解为政治与行政的关系。明确提出这一观点的是郑永年。郑永年指出：“从理想层面来说，党政应当分野，党管政治，政府管行政。政党应当履行政治责任，而政府的焦点则是行政效率问题。就是说，党权应当是政治权，不是行政权。”
关于政治与行政关系的权威讨论，从政治理论发展史来看，最早来自美国政治理论家威尔逊与古德诺。威尔逊的论文《行政的研究》首次对政治与行政的关系加以研究，他提出，政治就是指所涉事情重大而普遍的国家活动；与政治相比较而言，行政是关于个人和细琐事情的国家活动。因此，政治是政治活动家的特殊领域，行政则是技术官员的领域。古德诺的《政治与行政》一书对政治与行政的关系进行了系统论证。他认为，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”
依据威尔逊与古德诺的理论，所谓政治，其本质就是国家意志的表达。在现代国家中，表达国家意志的基本程序就是民主。民主就是将人民的意志上升为国家意志的一种程序，担当这一政治功能的主体就是政党。无论是在资本主义国家，还是在社会主义国家，政党最根本的功能就是承担将民众的意志上升为国家意志的功能，这就要求政党必须广泛地了解民众的利益需求，对来自于社会方方面面的需求进行科学的整理，形成党的路线、方针和政策。在这个意义上，政治的价值取向就是民主。
如果说政治的价值取向是民主，那么行政的价值取向就是效率。依据威尔逊与古德诺的理论，所谓行政就是国家或民众意志的执行，而承担这一功能的最有效率的组织就是韦伯意义上的官僚制体系或科层制体系。韦伯揭示出了官僚制的四个基本特征：一是非人格性。现代官僚制度的非人格性特征克服了传统政治生活中的人格性以及由这种人格性所派生出来的特权性、因人而异的专断性，体现了现代政治对平等的追求，保障了人与人之间在制度面前的形式上的平等权利。二是合理性。官僚制的合理性体现在它“没有憎恨与激情，因此也没有爱与狂热”。三是专职性。从事行政管理的官员具有职业性，是受过专门的职业训练的，其工作的忠诚心主要来自职业道德，而不是来自对于上级官员的忠诚心与人身的依附性。行政管理不断向着职业化和专业化方向发展，有效地促进了实证科学知识在行政管理中的广泛应用，从而极大地提高了行政管理的效率。四是“可预计性”。由于上述四个特征，韦伯认为：“纯粹的官僚体制的行政管理……纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。”
正如韦伯所观察到的那样，西方国家现代化的过程，也就是西方理性主义在其中推进社会发展，从而日益实现生活“合理化”的过程。体现这一过程的就是行政渐渐从政治当中脱离出来、独立出来。最典型的一个例子就是美国政治制度发展的历史。美国国会于1883年通过彭德尔顿法之前的80多年时间里盛行的是“政党分赃制”。所谓“政党分赃制”，就是在竞选中获胜的政党将行政职位分配给本党主要骨干的做法。这种制度的严重弊病表现在三个方面：第一，行政人员的录用，不是看他们是否胜任行政机关所需要的必要知识与技能，而是看对象是否效忠于政党，这势必会严重影响行政管理的效率。第二，在上次竞选中竞争获胜的政党，如果下次竞选失败，该党所占据的所有行政职位都将一律被撤换下来。这就导致政府官员和其他公务人员处于极不稳定的状态，官员们无从积累经验，行政能力普遍低下。第三，执政党一上台便尽力利用掌握的权力尽可能地攫取行政资源，以巩固自己的政治基础，腐败行为近乎掠夺。1883年，美国国会通过了乔治·彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”。依据该法案的规定，美国开始建立了一个不受党派控制的文官委员会，该委员会负责对联邦文官实行统一管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用；禁止文官(公务员)参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本。可以说，“彭德尔顿法案”奠定了美国乃至整个西方的行政管理体系。随着“彭德尔顿法案”的实行，美国政治中的腐败现象得到了逐步的扭转。
西方国家的这种行政渐渐从政治当中脱离、独立出来的过程是具有普遍性的。在西方国家，政治功能主要是政党通过议会来担当的，而行政功能则是由政府来担当的。而在我国，我们党既担当政治功能，也承担了复杂的行政功能。这就不可避免地导致我们党的政治功能衰落以及行政效率低下。邓小平指出：“效率不高与我们的机构臃肿、人浮于世、作风拖拉有关。但更主要的是涉及党政不分。”
三
本文认为，将党政关系理解为党与政府的关系，进而理解为政治与行政的关系，要比第一种观点更为可取一些。 首先，将党政关系理解为党与政府的关系，进而理解为政治与行政的关系，正是邓小平以及党的十三大报告所论述的党政关系的本义。邓小平在为十一届三中全会作的主题报告中指出了党政不分问题的具体表现：“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。1980年8月，在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中，邓小平要求将党与政府在职能上彻底分开，“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方党委发指示、作决定”。邓小平在《贯彻调整方针，保证安定团结》中指出：“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力，来做思想政治工作，做人的工作、做群众的工作。”。上述论断充分说明，邓小平所说的党政关系是党与政府的关系。另外，将党政关系理解为党与政府的关系，也是党的十三大所阐述的党政关系的本义。1987年，中共十三大报告对“党政分开”作了专题阐发，指出政治体制改革的关键在于党政分开，即党政职能分开，并且规定了党对国家事务实行政治领导，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委，党委办事机构要少而精，应当撤销与政府机构重叠对口的部门，撤销政府各部门的党组等。
其次，将党政关系理解为党与政府的关系，进而理解为政治与行政的关系，能够更为全面、深入地分析当前中国政治中存在的根本性问题，即中国政治的民主化问题。从政治与行政的关系角度来理解党政关系问题，更明确地强调了我们党在当前迫切需要做的工作就是回归、强化其原初的政治功能，回归到实现民主上去。党作为现代国家中将民众意志上升为国家意志的主体，积极有效地推进党内民主与人民民主是其履行职能的基本途径。这正是学者们这些年来一直不断地呼吁的。正如俞可平在《民主是共和国的生命》中所说，民主应当是无产阶级政党奋斗的最终目标之一：“中国共产党从成立之日起，就一直把追求中国人民的民主当作自己义不容辞的历史责任。中国共产党领导的人民解放事业，就是波澜壮阔的人民民主事业。当年中国共产党之所以能够推翻国民党专制统治，就是因为它所追求的民主事业代表了中华民族的进步方向，顺应了历史发展的潮流，博得了广大人民群众的支持，具有最深厚的群众基础。
最后，将党政关系理解为党与政府的关系，进而理解为政治与行政的关系，能够解释为什么很多学者会将党政关系理解为党与人大的关系。这是由于我们党没有真正将自己的功能定位在人大这个政治领域，而是定位在政府这个行政领域，而在我们国家的现实政治当中，政治与行政的关系所对应的就是党与人大的关系。于是，很多学者将党政关系理解成为党与人大的关系。如果我们党将自身的功能定位于人大这个最高权力机关，那么，党政关系就自然会被理解为党与政府的关系。
总之，从政治与行政的关系角度来理解党政关系，既能够突出我们党现在面临的重大的历史任务就是充分有效地履行其政治功能，又能够充分揭示出我们的行政机关缺乏效率的根本原因在于政治因素的严重干扰，导致行政机关充满了传统政治生活中才有的人格性以及由这种人格性所派生出来的特权性、因人而异的专断性，从而无法体现现代国家对民主与平等的追求，以至于至今也无法建立起现代官僚制度。因此，从政治与行政的角度来看，党政分开对于当前我国的政治文明建设与政治体制改革有着极为重大的意义。
责任编辑 文慧