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在西方法治国家,代议机关加强政府部门的预算监督,是权力分立与制衡的生动实践,也是民主政治不可或缺的重要元素。通过立法设计、制度完善、组织建构和预算教育等,预算监督实现着效益最大化。这些对于进行全方位国家改革的中国,有不少可资借鉴之处。
代议机构:天然的预算监督主体
2006年7月1号,美国新泽西州州长乔恩·科赞发布了一道“停工令”——关闭州政府,给4.5万名政府雇员放长假。这是美国州政府第一次因为预算纠纷而关门歇业。美国有线电视网CNN报道,科赞当天上午签署了关闭州政府的行政命令。几分钟后,州内公路建设项目、州法院等机构就都接到了“停工”通知,只有州警察局、监狱、精神病院和儿童福利机构继续运作。
新泽西州政府为什么选择“关门”呢?主要是因为财政预算案没有在州议会通过。在预算案中,科赞建议将州内营业税率提高1个百分点,以弥补州政府45亿美元的财政赤字。但是,这个预算案却遭到了州众议院强烈反对。
根据宪法规定,预算案必须在7月1日 之前通过,如果没有通过,政府就不再拥有财政开支权。于是,在科赞一纸无奈的命令过后,新泽西州政府只好关门大吉。
在西方人眼中,政府预算监督是强有力的对抗行政权力的手段,实现代议机关与行政权力制衡的重要法治途径。人们坚信,上面谈到的科赞州政府,如果没有“预算紧箍咒”,就不会理会州议会,行政权力也就难以得到良好制约。
不妨追溯一下议会预算监督的来龙去脉。 1265年,担任英国摄政王的贵族革新派领袖蒙福尔为解决财政困难,重新召开等级议会,除了大贵族、大主教照例参加外,每郡还推选两名骑士代表、大城市选出两名市民代表参加会议。从此,资产阶级登上政治舞台,使议会成为等级代表机关,掌握了对国王财政收支的监督权。
到1688年英国“光荣革命”后,1689年通过《权利法案》,赋予议会以决定财政预算、监督行政管理等权力,政府必须编制收支表提请议会审查。之后,经过财政统一、收支审计等制度构建,英国于19世纪70年代完成了从税收国家向预算国家的转型。
在实行两院制的国家,下院通常享有审议预算的优先权。日本国宪法专辟一章,规定了国会关于财政的基本权限。在日本,处理国家财政,必须根据国会的决议来行使。换句话说,日本的年度国家预算、补充预算和决算,必须经过国会审议和通过。该国宪法规定:“预算应先向众议院提出。”按照宪法第83—91条规定,这个基本权限包括了对国家预算的审议权。《澳大利亚宪法》也规定:“财政预算案不得由上院提出”,“上院不得修改财政预算法案”。
美国国会两院在财政权方面处于平等地位,美国参议院有修改财政预算案的权力。如果国会两院不能取得协议,财政立法就不能成立。预算案经议会通过并完成公布手续后发生效力。为了监督政府切实执行预算案,在议会内部专门设立审计机关成为西方国家共识。
纵观美国历史,财政权力平衡一直在联邦政府与地方政府之间、立法机关与行政机关之间转移。其预算政治模式也经历了由立法占据显要地位,转变为在预算控制上由行政—立法分享、预算编制和执行以行政主导、预算拨款和效果审计由立法主导的相对平衡模式,但议会的预算监督主导地位,却是毋庸置疑的。
对于预算监督采取何种形式,西方发达国家侧重于议会预算听证。美国《国会预算与财政管理》规定:在为各个财政年度提出预算共同议案时,参众两院的预算委员会应当举行听证会,并应听取国会议员以及联邦政府部门和机构、公众人士和预算委员会认为适当的代表的证词。
在巴西议会中,预算委员会按行业分为七至十个小组,分别审议相关的部门预算,其审议的形式就是举行听证会。通过听证会,议员们详细了解和分析预算目的、内容和结果,从而更好地监督预算活动。
立法与预算教育同步
与之前的税收国家相比,预算国家完善了相关法律法规,通过科学的预算规范,将政府行为约束在一定范围。各国普遍制定了预算法,辅以约束政府行为的其他财务立法,为公众了解并监督政府行为及其绩效,提供了有力支撑。
在美国,有关预算监督的法律体系较为完备。该国宪法规定了国会的征税权、举债权和拨款权,国会运用此三项权力征收联邦税、发行公债以及为联邦政府开支授权和拨款。
除宪法外,美国关于预算控制和监督的重要法律,还有《1921年预算与审计法案》、《1974年国会预算和截流控制法案》、《1985年平衡预算和赤字紧急控制法案》和《1993年政府绩效及结果法案》等。通过这些监督法律,美国建立了一套体系比较完整、职责比较明确、依据比较充分的预算监督系统,一整套预算的程序逐步得到完善。依靠严密的职权设计和程序保障,从预算的形成、审批、预算的划拨、执行、调整到最后决算,美国议会预算监管的全过程,都有规范程序作为保障。
比如,在预算执行阶段,美国国会最有效的监督途径,是进行拨款控制。按照预算程序,授权是预算监督的第一关,拨款是预算监督的第二关。国会通过了授权法案只是同意立项,但政府要拿到钱,还需要通过拨款程序。即使在预算法案生效以后,要完成拨款活动,仍须国会批准。除非根据拨款法案,否则谁也不能从国库提取一分钱。
而且,国会相关委员会还可以要求,有关单位提交进展报告或者陈述工作,检查预算执行情况,获满意后才能获得进一步拨款。预算执行中的开支,必须经过总审计署核准,证明开支款项经过国会立法,并符合国会批准的拨款限额。
对于预算规则、财务术语、报表等在内的技术规范,并不为普通公众理解。在美国,破除公众参与预算监督的技术性障碍,是通过预算教育的实践被削弱的。20世纪初,纽约市在政府引入英国预算制度时,便通过宣传、讲座、展览、等方式开展预算教育,向公众灌输“通晓预算是个好公民”的理念,最终将预算纳入政治术语,与正义、自治、公民权等量齐观。
随后,美国国会于1921年通过了《预算与会计法》,进一步强化了预算教育的重要性。通过预算教育,引导公众“发现”预算权利和责任,公众通过真实的预算接触,在财务数据与政府行为之间建立起“财权一事权”的对应关系,并因此反思其政治选举的责任,加速了美国民主的进程。
国会的预算监督
在美国,国会的预算监督权是一项宪法权力,但是这并不必然意味着实际能力。要有效行使这些权力,国会还需要专业的辅助机构、高素质的专业人员、充分的信息等作为保障。
美国国会参、众两院都拥有一套审核监督联邦预算的“班底”。首先是国会预算委员会。这是一个常设委员会,对国会编制预算全面责任,并决定预算中的原则性问题。其次是国会预算局(CBO)。这是由财务专家组成的国会预算管理办事机构,是一个非党派的专业机构,目的是帮助国会客观、公正、有效地编制预算,并审查行政预算。再次是国会参众两院拨款委员会、拨款小组委员会,最后是总审计署(GAO)。总审计署隶属于国会,其主要职能是审计联邦财政预算执行结果。
国会拨款委员会是预算监督的“大门”。当该委员会认为行政机关的活动有缺点时,可以在向国会提出的拨款报告中,公开发表对行政机关的批评,监督行政机关改进。 该委员会还可以在拨款条款中附加一些限制要求,甚至直接削减或停止行政机关的拨款,强迫行政机关进行改革,制止行政机关滥用权力。调查申请权是国会拨款委员会的“尚方宝剑”,他们可以要求行政机关对某一事项调查,向国会提出报告或改进措施,从而将预算监督权真正落到实处。
在上述机构中,美国国会预算局在辅助国会行使职权、提升预算监督能力方面作用也至为重要。
国会预算局负有向两院预算委员会提供审查预算资料的职责。当两院预算委员会要求时,提供协助的义务,调派职员前往帮办。为了履行职责,国会预算局还有权调取行政部门有关机构及立法部门有关单位资料,经各机构主管同意后,甚至可以调用其人员或设备。
国会预算局必须向两院提供预算相关信息,以及成本评估与计划备选方案等评估报告。情况报告必须客观公正,在不偏袒任一政党的原则下,完成报告内容。每年一月底,国会预算局在现有法律不变的情况下,对经济及预算展望提出报告,内容包括对未来10年收入与支出进行评估。报告内容,是两院议员提出立法案的参考基础和判断依据。
每年夏天,国会预算局都会根据最新的经济预测,以及国会通过的最新法律加以更新。此外,国会预算局每年必须在总统提出预算后的一个月内,针对其所提出的预算草案,相应提出另外一份经过专业判断后的预算,供国会两院进行参考,让国会审查总统所提预算草案时,有更为客观的衡量标准。■
编辑:靳伟华jinweihua1014@sohu.com
代议机构:天然的预算监督主体
2006年7月1号,美国新泽西州州长乔恩·科赞发布了一道“停工令”——关闭州政府,给4.5万名政府雇员放长假。这是美国州政府第一次因为预算纠纷而关门歇业。美国有线电视网CNN报道,科赞当天上午签署了关闭州政府的行政命令。几分钟后,州内公路建设项目、州法院等机构就都接到了“停工”通知,只有州警察局、监狱、精神病院和儿童福利机构继续运作。
新泽西州政府为什么选择“关门”呢?主要是因为财政预算案没有在州议会通过。在预算案中,科赞建议将州内营业税率提高1个百分点,以弥补州政府45亿美元的财政赤字。但是,这个预算案却遭到了州众议院强烈反对。
根据宪法规定,预算案必须在7月1日 之前通过,如果没有通过,政府就不再拥有财政开支权。于是,在科赞一纸无奈的命令过后,新泽西州政府只好关门大吉。
在西方人眼中,政府预算监督是强有力的对抗行政权力的手段,实现代议机关与行政权力制衡的重要法治途径。人们坚信,上面谈到的科赞州政府,如果没有“预算紧箍咒”,就不会理会州议会,行政权力也就难以得到良好制约。
不妨追溯一下议会预算监督的来龙去脉。 1265年,担任英国摄政王的贵族革新派领袖蒙福尔为解决财政困难,重新召开等级议会,除了大贵族、大主教照例参加外,每郡还推选两名骑士代表、大城市选出两名市民代表参加会议。从此,资产阶级登上政治舞台,使议会成为等级代表机关,掌握了对国王财政收支的监督权。
到1688年英国“光荣革命”后,1689年通过《权利法案》,赋予议会以决定财政预算、监督行政管理等权力,政府必须编制收支表提请议会审查。之后,经过财政统一、收支审计等制度构建,英国于19世纪70年代完成了从税收国家向预算国家的转型。
在实行两院制的国家,下院通常享有审议预算的优先权。日本国宪法专辟一章,规定了国会关于财政的基本权限。在日本,处理国家财政,必须根据国会的决议来行使。换句话说,日本的年度国家预算、补充预算和决算,必须经过国会审议和通过。该国宪法规定:“预算应先向众议院提出。”按照宪法第83—91条规定,这个基本权限包括了对国家预算的审议权。《澳大利亚宪法》也规定:“财政预算案不得由上院提出”,“上院不得修改财政预算法案”。
美国国会两院在财政权方面处于平等地位,美国参议院有修改财政预算案的权力。如果国会两院不能取得协议,财政立法就不能成立。预算案经议会通过并完成公布手续后发生效力。为了监督政府切实执行预算案,在议会内部专门设立审计机关成为西方国家共识。
纵观美国历史,财政权力平衡一直在联邦政府与地方政府之间、立法机关与行政机关之间转移。其预算政治模式也经历了由立法占据显要地位,转变为在预算控制上由行政—立法分享、预算编制和执行以行政主导、预算拨款和效果审计由立法主导的相对平衡模式,但议会的预算监督主导地位,却是毋庸置疑的。
对于预算监督采取何种形式,西方发达国家侧重于议会预算听证。美国《国会预算与财政管理》规定:在为各个财政年度提出预算共同议案时,参众两院的预算委员会应当举行听证会,并应听取国会议员以及联邦政府部门和机构、公众人士和预算委员会认为适当的代表的证词。
在巴西议会中,预算委员会按行业分为七至十个小组,分别审议相关的部门预算,其审议的形式就是举行听证会。通过听证会,议员们详细了解和分析预算目的、内容和结果,从而更好地监督预算活动。
立法与预算教育同步
与之前的税收国家相比,预算国家完善了相关法律法规,通过科学的预算规范,将政府行为约束在一定范围。各国普遍制定了预算法,辅以约束政府行为的其他财务立法,为公众了解并监督政府行为及其绩效,提供了有力支撑。
在美国,有关预算监督的法律体系较为完备。该国宪法规定了国会的征税权、举债权和拨款权,国会运用此三项权力征收联邦税、发行公债以及为联邦政府开支授权和拨款。
除宪法外,美国关于预算控制和监督的重要法律,还有《1921年预算与审计法案》、《1974年国会预算和截流控制法案》、《1985年平衡预算和赤字紧急控制法案》和《1993年政府绩效及结果法案》等。通过这些监督法律,美国建立了一套体系比较完整、职责比较明确、依据比较充分的预算监督系统,一整套预算的程序逐步得到完善。依靠严密的职权设计和程序保障,从预算的形成、审批、预算的划拨、执行、调整到最后决算,美国议会预算监管的全过程,都有规范程序作为保障。
比如,在预算执行阶段,美国国会最有效的监督途径,是进行拨款控制。按照预算程序,授权是预算监督的第一关,拨款是预算监督的第二关。国会通过了授权法案只是同意立项,但政府要拿到钱,还需要通过拨款程序。即使在预算法案生效以后,要完成拨款活动,仍须国会批准。除非根据拨款法案,否则谁也不能从国库提取一分钱。
而且,国会相关委员会还可以要求,有关单位提交进展报告或者陈述工作,检查预算执行情况,获满意后才能获得进一步拨款。预算执行中的开支,必须经过总审计署核准,证明开支款项经过国会立法,并符合国会批准的拨款限额。
对于预算规则、财务术语、报表等在内的技术规范,并不为普通公众理解。在美国,破除公众参与预算监督的技术性障碍,是通过预算教育的实践被削弱的。20世纪初,纽约市在政府引入英国预算制度时,便通过宣传、讲座、展览、等方式开展预算教育,向公众灌输“通晓预算是个好公民”的理念,最终将预算纳入政治术语,与正义、自治、公民权等量齐观。
随后,美国国会于1921年通过了《预算与会计法》,进一步强化了预算教育的重要性。通过预算教育,引导公众“发现”预算权利和责任,公众通过真实的预算接触,在财务数据与政府行为之间建立起“财权一事权”的对应关系,并因此反思其政治选举的责任,加速了美国民主的进程。
国会的预算监督
在美国,国会的预算监督权是一项宪法权力,但是这并不必然意味着实际能力。要有效行使这些权力,国会还需要专业的辅助机构、高素质的专业人员、充分的信息等作为保障。
美国国会参、众两院都拥有一套审核监督联邦预算的“班底”。首先是国会预算委员会。这是一个常设委员会,对国会编制预算全面责任,并决定预算中的原则性问题。其次是国会预算局(CBO)。这是由财务专家组成的国会预算管理办事机构,是一个非党派的专业机构,目的是帮助国会客观、公正、有效地编制预算,并审查行政预算。再次是国会参众两院拨款委员会、拨款小组委员会,最后是总审计署(GAO)。总审计署隶属于国会,其主要职能是审计联邦财政预算执行结果。
国会拨款委员会是预算监督的“大门”。当该委员会认为行政机关的活动有缺点时,可以在向国会提出的拨款报告中,公开发表对行政机关的批评,监督行政机关改进。 该委员会还可以在拨款条款中附加一些限制要求,甚至直接削减或停止行政机关的拨款,强迫行政机关进行改革,制止行政机关滥用权力。调查申请权是国会拨款委员会的“尚方宝剑”,他们可以要求行政机关对某一事项调查,向国会提出报告或改进措施,从而将预算监督权真正落到实处。
在上述机构中,美国国会预算局在辅助国会行使职权、提升预算监督能力方面作用也至为重要。
国会预算局负有向两院预算委员会提供审查预算资料的职责。当两院预算委员会要求时,提供协助的义务,调派职员前往帮办。为了履行职责,国会预算局还有权调取行政部门有关机构及立法部门有关单位资料,经各机构主管同意后,甚至可以调用其人员或设备。
国会预算局必须向两院提供预算相关信息,以及成本评估与计划备选方案等评估报告。情况报告必须客观公正,在不偏袒任一政党的原则下,完成报告内容。每年一月底,国会预算局在现有法律不变的情况下,对经济及预算展望提出报告,内容包括对未来10年收入与支出进行评估。报告内容,是两院议员提出立法案的参考基础和判断依据。
每年夏天,国会预算局都会根据最新的经济预测,以及国会通过的最新法律加以更新。此外,国会预算局每年必须在总统提出预算后的一个月内,针对其所提出的预算草案,相应提出另外一份经过专业判断后的预算,供国会两院进行参考,让国会审查总统所提预算草案时,有更为客观的衡量标准。■
编辑:靳伟华jinweihua1014@sohu.com