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我国检察机关承担着国家工作人员职务犯罪侦查任务,这是我国刑事侦查工作的重要组成部分,是我国检察机关各项工作中的重中之重。在反腐败工作中,检察机关对国家工作人员职务犯罪的侦查工作占据着非常重要的地位,对于打击和预防国家工作人员的各种腐败案件起着十分重要的作用。检察机关行使职务犯罪侦查权,是打击贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员职务犯罪等腐败现象非常强有力的且最为严厉的手段。但我国目前的法律规定和侦查体制,检察机关对职务犯罪案件属于侦、监一体,在具体执行和操作中主要依靠自我控制与约束,外部监督制约机制匮乏无力,没有形成系统而完善的监督制约机制。侦查权与监督权的矛盾,也是近年来不断提出检察机关的职务犯罪侦查权应由谁来行使、谁来监督的原因。基于此,高检院在实施职务犯罪案件审查逮捕程序改革中提出了由上级检察院侦查监督部门决定是否逮捕下级检察院职务犯罪报捕案件的改革方案。职务犯罪案件检察机关决定逮捕权上提一级能够显著增强对侦查权的监督制约,但该改革措施在执行过程中的可行性及可能存在问题是必须思考的问题。面对新形势下法律监督的新发展,本文采用比较分析的方法,阐述英美法系和大陆法系等典型国家对职务犯罪侦查制约制度,与我国进行比较,分析这一规定的可行性及可能遇到的问题。
一、国外检察机关职务犯罪侦查权监督制约机制的立法概况及与我国立法的比较分析
由于中外在诉讼价值观念、司法体制、刑事诉讼构造上存在差异,相应地导致职务犯罪侦查行为的制约方式也不尽相同。考察世界主要国家的立法与实践,对检察机关侦查案件的侦查监督,主要有以下模式:
1. 英美法系当事人主义监督模式。在英美法系国家中,不承认侦控机关单方面的强制处分权,法官作为第三者介入侦查,监督、制约检察官的侦查活动。根据司法令状主义,在当事人主义国家,侦查机关无论采取强制措施,还是侦查手段,都需要由法院令状的形式批准得以实施。但法官中立化,不可自行侦查。比如美国两个侦查机关,即警察机关和检察机关,如果在执行公务中发现犯罪,可以对罪犯当场逮捕而无需逮捕证;如果被害人或目击者向其报告的,侦查机关经过初步调查,认为理由充足,便可以向法院申请搜查证和逮捕证,在法院签署后将犯罪嫌疑人逮捕归案。[1]
2. 大陆法系的职权主义监督模式。在大陆法系尤其是德、法、意等国,由于预审法官可随时介入侦查,领导检察官进行侦查,检察官侦查案件的监督权归属于预审法官。在法国,检察官在场时,司法警察卸去职责、丧失权力,由共和国检察官负责,而一旦预审法官到达现场时,共和国检察官和司法警察即卸去职责,此时预审法官负责领导完成全部侦查活动。预审法官为了侦查的必要,可以决定截留、登记和抄录邮电通讯,可以根据情况需要签发传票、拘传证、拘留证或逮捕证。[2]而在德国,非任意侦查手段的监督控制权也归属于预审法官,如对于扣押、监视电讯设备、扫描侦查、使用技术侦查手段、派遣秘密侦查员、搜查、拉网拘捕等侦查手段,只允许法官决定实施,在延误就有危险时,也可由检察官或者由他的辅助员决定,并应当不延迟地提请法官确认,在三日内未得到法官确认的,决定失去效
力。[3]
3. 日本的折中主义监督模式。在日本,侦查手段也有任意侦查和强制侦查两种,任意侦查手段一律由检察官监督,强制侦查手段不管是警察还是检察官进行的,其监督权都归属于法官,由法官通过司法令状来实施,法官中立化,不介入侦查,无权决定提起侦查和侦查终结。
总体来说,两大法系国家实行不同的监督制约机制。在大陆法系国家,立法通常将侦查权、侦查指挥权都赋予检察机关,整个侦查活动在检察机关的统一领导指挥下进行,大陆法系国家对职务犯罪侦查实行的是“双重监督”:一是法官通过司法令状实行强制处分;二是检察官的监督和制约。在英美法系国家,由于十分强调人权的保障,其侦查程序实行的是强控制模式,由法官对侦查活动实行司法审查。由于检察官拥有公诉裁量权可以决定案件的公诉与不诉,因此英美法系国家对侦查活动主要由法官实行“一重监督和控制”,并且这种监督比大陆法系国家更加严格。尽管两大法系国家实行不同的侦查监督制约体制,但是在侦查监督的问题上,西方国家都有一些相同的做法,如普遍实行“令状制度”,必须经过法院经过审查发布令状,才可进行强制性侦查措施。
与其他国家相比,我国职务犯罪案件的侦查监督模式却有独特之处,具体呈现出以下一些特点:
根据法律规定,我国检察机关既是法律监督机关,同时也是侦查机关,承担着部分案件的侦查工作。对于检察院直接受理的案件(即职务犯罪案件) 的侦查活动应否监督,怎样监督,法律并无明确规定。实践中,检察院对职务犯罪案件,早先采取的是“一杆子插到底”的工作方式,从立案侦查到侦查终结、出庭支持公诉,办案人员一般不作更替,从而形成了自批自捕,自侦自诉的现象,对于侦查活动的违法行为,只是由检察机关的有关领导督促解决。显然,缺乏应有的监督和制约。为了克服这种缺陷,1988 年11 月召开的全国检察长工作会议,决定把检察机关直接受理侦查的案件由原来的一个部门负责到底的办案制度,改为侦查和批捕、起诉分开,分别由自侦、批捕、起诉三个部门办理的制度,建立和加强检察机关内部自我约束机制。这种做法虽然没有法律确认,但是一直运用至今,成为一种固定做法。因而检察机关自侦案件的侦查监督主要通过其内部审查批捕部门、审查起诉部门来实现。监督主体与侦查主体同属同一检察机关。
二、现行自侦案件侦查监督制度缺陷分析与改革方案
从实践中看,我国自侦案件的侦查监督是检察机关的内部监督,这样“案件毕竟还是出自一门,人们对他的客观公正性还是容易产生怀疑”。由于内部监督的措施一般是由审查批捕部门的口头提示,纠正违法,缺乏根本的强制力,况且内部各部门还存在“权力本位”思想,这种口头提示式的监督尤如隔靴搔痒,与现代法治观念是完全相悖的,也容易出现监督形同虚设,没有根本的法律效力。而人民检察院自侦过程大多处于“秘密”状态,其内部审查批捕一旦作出决定,立即生效,因而外部监督很大程度上停留在理论肯定的层面上,监督的渠道、方式、权限、手段、程度长期处于缺乏规范的状态。自侦案件的侦查监督模式由于只有内部部门间的互相制约,缺乏有力的外部监督,出现一些违法侦查得不到及时纠正的现象是不可避免的。
现代刑事司法体制也主要是建立在人权、权力制衡和法治的基础之上,司法改革的目的不是要使某一制度达到尽善尽美,而是要使这三种观念从理念上更接近。而我国刑事司法体制中的自侦案件的侦查监督与这些观念还有很大的出入,因此,改革完善自侦案件侦查监督,对于推进我国整个司法改革显然是十分必要的。任何法治国家都离不开法律监督。在依法治国的进程中,法律监督应当强化而不是削弱,自侦案件侦查监督也是如此,我们改革的目标就是应当强化和改善对自侦案件的法律监督,以最大限度实现人权等刑事诉讼价值取向。基于此,高检院在实施职务犯罪案件审查逮捕程序改革中提出了由上级检察院侦查监督部门决定是否逮捕下级检察院职务犯罪报捕案件的改革方案,通过上级人民检察院实现自侦案件的侦查监督。
三、改革方案的可行性分析与存在的问题
在我国,有部分学者指出,逮捕涉及最严厉的强制措施——对人身自由的较长时间的剥夺,应当具有高度的公正性和权威性,而认为应当借鉴国外的作法,将批捕权交由法院行使。但是,在我国目前的司法制度下,直接把批捕权全部交由法院行使,在实践中很难操作,会遇到种种难题。移植一项制度的时候,我们必须考虑本国与被移植国的差异,一项是制度本身的结构与功能;一项是制度本身与其生成土壤的相适性。从制度本身的结构来看,由法院行使批捕权的国家批捕权一般由预审法官和治安法官行使。它们的预审法官、治安法官和审判法官在组织上是分开的。只有具备了这样的机构保障,才能保证法官的中立,防止预断。而我国法院没有这样的机构设置,要设立预审法官和治安法官,其成本较大,难以在短期内完成。从制度与其生成土壤的相适性上来看,国外许多国家的检察机关属于行政机关,受法院节制。而我国检察机关不属于行政机关,享有法律监督权,其对法院有一种单向性、上位性的制约。法律是一种地方性知识,要考虑生成法律的情境,故从制度与其生成土壤的相适性看,盲目引进西方的批捕权制度是不合适的。而在职务犯罪案件侦查权与决定逮捕权配置在同一检察院无法形成对权力制约,越来越受到各方质疑的这样一种现实背景下,确立下级检察院自侦案件的侦查监督工作由上级人民检察院监督这一改革方案,在我国目前的司法制度下是一种现实情况下较好的一种选择。
由上级检察院对下级检察院自侦案件进行侦查监督可以有效的加强职务犯罪侦查权的制约和控制。侦查中的强制措施必须得到控制,源于“正当程序理论”在侦查程序中的延伸。在我国刑事诉讼理论与司法实践中,对侦查权应当受到适度控制同样应予以肯定。应该说,立法注意到了对侦查权的控制,现有审查批捕机制在很大程度上也是基于这种要求而设置的。由检察机关对侦查机关的侦查权进行控制,行使批捕权,对于防止滥捕错捕,促使侦查机关遵守诉讼程序和保证逮捕这项严厉的强制措施被正确适用,发挥了积极作用。但是, 检察机关本身也是一个拥有侦查权的侦查机关,自侦案件的侦查监督模式由于只有内部部门间的互相制约,在这里,制约和被制约者归为一体,对侦查权的控制荡然无存,可能对逮捕权的制约流于形式。而下级检察院自侦案件的侦查监督工作由上级人民检察院监督这一改革方案,由于上下级的监督关系,他们之间隶属于不同机关,可以有效地克服平行监督弱化的问题。
但是上级检察院对下级检察院职务犯罪侦查监督模式由于采用了同体监督的形式,其最大的缺陷就是,缺乏有效的外部制约,因此,是难以真正制约职务犯罪侦查部门的违法行为发生的,同时上级检察院侦查监督部门决定是否逮捕下级检察院职务犯罪报捕案件受制于刑事诉讼法关于报捕期限7天的规定,会导致办案压力加大。
综上所述,笔者认为,我国批捕权目前由检察机关行使,是符合实际的,是一种现实情況下较好的一种选择,同时由上级检察院侦查监督部门决定是否逮捕下级检察院职务犯罪报捕案件的改革方案可以有效解决同一检察院内部部门监督弱化的现状,加强上级检察院对下级检察院的权力制约,建立完善的内部监督制约机制。
注释:
[1] 《美国刑事司法制度》,刘卫政著,《中国社会科学出版社》2000 年版。
[2] 《法国刑事诉讼法典》,余叔通、谢朝华译,中国政法大学出版社1997 年版。
[3] 《德国刑事诉讼法典》,李昌珂译,中国政法大学出版社1995 年版。
一、国外检察机关职务犯罪侦查权监督制约机制的立法概况及与我国立法的比较分析
由于中外在诉讼价值观念、司法体制、刑事诉讼构造上存在差异,相应地导致职务犯罪侦查行为的制约方式也不尽相同。考察世界主要国家的立法与实践,对检察机关侦查案件的侦查监督,主要有以下模式:
1. 英美法系当事人主义监督模式。在英美法系国家中,不承认侦控机关单方面的强制处分权,法官作为第三者介入侦查,监督、制约检察官的侦查活动。根据司法令状主义,在当事人主义国家,侦查机关无论采取强制措施,还是侦查手段,都需要由法院令状的形式批准得以实施。但法官中立化,不可自行侦查。比如美国两个侦查机关,即警察机关和检察机关,如果在执行公务中发现犯罪,可以对罪犯当场逮捕而无需逮捕证;如果被害人或目击者向其报告的,侦查机关经过初步调查,认为理由充足,便可以向法院申请搜查证和逮捕证,在法院签署后将犯罪嫌疑人逮捕归案。[1]
2. 大陆法系的职权主义监督模式。在大陆法系尤其是德、法、意等国,由于预审法官可随时介入侦查,领导检察官进行侦查,检察官侦查案件的监督权归属于预审法官。在法国,检察官在场时,司法警察卸去职责、丧失权力,由共和国检察官负责,而一旦预审法官到达现场时,共和国检察官和司法警察即卸去职责,此时预审法官负责领导完成全部侦查活动。预审法官为了侦查的必要,可以决定截留、登记和抄录邮电通讯,可以根据情况需要签发传票、拘传证、拘留证或逮捕证。[2]而在德国,非任意侦查手段的监督控制权也归属于预审法官,如对于扣押、监视电讯设备、扫描侦查、使用技术侦查手段、派遣秘密侦查员、搜查、拉网拘捕等侦查手段,只允许法官决定实施,在延误就有危险时,也可由检察官或者由他的辅助员决定,并应当不延迟地提请法官确认,在三日内未得到法官确认的,决定失去效
力。[3]
3. 日本的折中主义监督模式。在日本,侦查手段也有任意侦查和强制侦查两种,任意侦查手段一律由检察官监督,强制侦查手段不管是警察还是检察官进行的,其监督权都归属于法官,由法官通过司法令状来实施,法官中立化,不介入侦查,无权决定提起侦查和侦查终结。
总体来说,两大法系国家实行不同的监督制约机制。在大陆法系国家,立法通常将侦查权、侦查指挥权都赋予检察机关,整个侦查活动在检察机关的统一领导指挥下进行,大陆法系国家对职务犯罪侦查实行的是“双重监督”:一是法官通过司法令状实行强制处分;二是检察官的监督和制约。在英美法系国家,由于十分强调人权的保障,其侦查程序实行的是强控制模式,由法官对侦查活动实行司法审查。由于检察官拥有公诉裁量权可以决定案件的公诉与不诉,因此英美法系国家对侦查活动主要由法官实行“一重监督和控制”,并且这种监督比大陆法系国家更加严格。尽管两大法系国家实行不同的侦查监督制约体制,但是在侦查监督的问题上,西方国家都有一些相同的做法,如普遍实行“令状制度”,必须经过法院经过审查发布令状,才可进行强制性侦查措施。
与其他国家相比,我国职务犯罪案件的侦查监督模式却有独特之处,具体呈现出以下一些特点:
根据法律规定,我国检察机关既是法律监督机关,同时也是侦查机关,承担着部分案件的侦查工作。对于检察院直接受理的案件(即职务犯罪案件) 的侦查活动应否监督,怎样监督,法律并无明确规定。实践中,检察院对职务犯罪案件,早先采取的是“一杆子插到底”的工作方式,从立案侦查到侦查终结、出庭支持公诉,办案人员一般不作更替,从而形成了自批自捕,自侦自诉的现象,对于侦查活动的违法行为,只是由检察机关的有关领导督促解决。显然,缺乏应有的监督和制约。为了克服这种缺陷,1988 年11 月召开的全国检察长工作会议,决定把检察机关直接受理侦查的案件由原来的一个部门负责到底的办案制度,改为侦查和批捕、起诉分开,分别由自侦、批捕、起诉三个部门办理的制度,建立和加强检察机关内部自我约束机制。这种做法虽然没有法律确认,但是一直运用至今,成为一种固定做法。因而检察机关自侦案件的侦查监督主要通过其内部审查批捕部门、审查起诉部门来实现。监督主体与侦查主体同属同一检察机关。
二、现行自侦案件侦查监督制度缺陷分析与改革方案
从实践中看,我国自侦案件的侦查监督是检察机关的内部监督,这样“案件毕竟还是出自一门,人们对他的客观公正性还是容易产生怀疑”。由于内部监督的措施一般是由审查批捕部门的口头提示,纠正违法,缺乏根本的强制力,况且内部各部门还存在“权力本位”思想,这种口头提示式的监督尤如隔靴搔痒,与现代法治观念是完全相悖的,也容易出现监督形同虚设,没有根本的法律效力。而人民检察院自侦过程大多处于“秘密”状态,其内部审查批捕一旦作出决定,立即生效,因而外部监督很大程度上停留在理论肯定的层面上,监督的渠道、方式、权限、手段、程度长期处于缺乏规范的状态。自侦案件的侦查监督模式由于只有内部部门间的互相制约,缺乏有力的外部监督,出现一些违法侦查得不到及时纠正的现象是不可避免的。
现代刑事司法体制也主要是建立在人权、权力制衡和法治的基础之上,司法改革的目的不是要使某一制度达到尽善尽美,而是要使这三种观念从理念上更接近。而我国刑事司法体制中的自侦案件的侦查监督与这些观念还有很大的出入,因此,改革完善自侦案件侦查监督,对于推进我国整个司法改革显然是十分必要的。任何法治国家都离不开法律监督。在依法治国的进程中,法律监督应当强化而不是削弱,自侦案件侦查监督也是如此,我们改革的目标就是应当强化和改善对自侦案件的法律监督,以最大限度实现人权等刑事诉讼价值取向。基于此,高检院在实施职务犯罪案件审查逮捕程序改革中提出了由上级检察院侦查监督部门决定是否逮捕下级检察院职务犯罪报捕案件的改革方案,通过上级人民检察院实现自侦案件的侦查监督。
三、改革方案的可行性分析与存在的问题
在我国,有部分学者指出,逮捕涉及最严厉的强制措施——对人身自由的较长时间的剥夺,应当具有高度的公正性和权威性,而认为应当借鉴国外的作法,将批捕权交由法院行使。但是,在我国目前的司法制度下,直接把批捕权全部交由法院行使,在实践中很难操作,会遇到种种难题。移植一项制度的时候,我们必须考虑本国与被移植国的差异,一项是制度本身的结构与功能;一项是制度本身与其生成土壤的相适性。从制度本身的结构来看,由法院行使批捕权的国家批捕权一般由预审法官和治安法官行使。它们的预审法官、治安法官和审判法官在组织上是分开的。只有具备了这样的机构保障,才能保证法官的中立,防止预断。而我国法院没有这样的机构设置,要设立预审法官和治安法官,其成本较大,难以在短期内完成。从制度与其生成土壤的相适性上来看,国外许多国家的检察机关属于行政机关,受法院节制。而我国检察机关不属于行政机关,享有法律监督权,其对法院有一种单向性、上位性的制约。法律是一种地方性知识,要考虑生成法律的情境,故从制度与其生成土壤的相适性看,盲目引进西方的批捕权制度是不合适的。而在职务犯罪案件侦查权与决定逮捕权配置在同一检察院无法形成对权力制约,越来越受到各方质疑的这样一种现实背景下,确立下级检察院自侦案件的侦查监督工作由上级人民检察院监督这一改革方案,在我国目前的司法制度下是一种现实情况下较好的一种选择。
由上级检察院对下级检察院自侦案件进行侦查监督可以有效的加强职务犯罪侦查权的制约和控制。侦查中的强制措施必须得到控制,源于“正当程序理论”在侦查程序中的延伸。在我国刑事诉讼理论与司法实践中,对侦查权应当受到适度控制同样应予以肯定。应该说,立法注意到了对侦查权的控制,现有审查批捕机制在很大程度上也是基于这种要求而设置的。由检察机关对侦查机关的侦查权进行控制,行使批捕权,对于防止滥捕错捕,促使侦查机关遵守诉讼程序和保证逮捕这项严厉的强制措施被正确适用,发挥了积极作用。但是, 检察机关本身也是一个拥有侦查权的侦查机关,自侦案件的侦查监督模式由于只有内部部门间的互相制约,在这里,制约和被制约者归为一体,对侦查权的控制荡然无存,可能对逮捕权的制约流于形式。而下级检察院自侦案件的侦查监督工作由上级人民检察院监督这一改革方案,由于上下级的监督关系,他们之间隶属于不同机关,可以有效地克服平行监督弱化的问题。
但是上级检察院对下级检察院职务犯罪侦查监督模式由于采用了同体监督的形式,其最大的缺陷就是,缺乏有效的外部制约,因此,是难以真正制约职务犯罪侦查部门的违法行为发生的,同时上级检察院侦查监督部门决定是否逮捕下级检察院职务犯罪报捕案件受制于刑事诉讼法关于报捕期限7天的规定,会导致办案压力加大。
综上所述,笔者认为,我国批捕权目前由检察机关行使,是符合实际的,是一种现实情況下较好的一种选择,同时由上级检察院侦查监督部门决定是否逮捕下级检察院职务犯罪报捕案件的改革方案可以有效解决同一检察院内部部门监督弱化的现状,加强上级检察院对下级检察院的权力制约,建立完善的内部监督制约机制。
注释:
[1] 《美国刑事司法制度》,刘卫政著,《中国社会科学出版社》2000 年版。
[2] 《法国刑事诉讼法典》,余叔通、谢朝华译,中国政法大学出版社1997 年版。
[3] 《德国刑事诉讼法典》,李昌珂译,中国政法大学出版社1995 年版。