论文部分内容阅读
特色小镇建设是推进新型城镇化发展的一项重要战略举措。本文从新型城镇化角度，阐述了建设特色小镇的重要意义，结合旌德县实际，通过分析特色小镇建设存在的问题，提出了明确小镇定位、强化产业支撑、突出市场作用、完善体制机制等方面的对策建议。
2016年2月，国务院颁发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，明确提出加快培育具有特色优势的小城镇，带动农业现代化和农民就近城镇化。同年7月住建部、发改委、财政部发布《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》，将特色小镇建设提升到国家战略层面。之后，各省市县也从不同层面出台支持特色小镇创建的政策，这些均为特色小镇的发展创造了良好的发展机遇。
一、新型城镇化及特色小镇的基本含义
（一）新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。
（二）特色小镇，是指相对独立于市区，通过对小城镇功能结构的完善、产业结构的优化、历史文脉的传承、文化内涵的塑造、自然生态的保护以及景观形象的打造，形成融合产业、文化、旅游、生态、社区功能于一体的创新创业平台。它不是行政区划单元上的一个镇，也不是产业园区的一个区，具有特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特征。
二、特色小镇建设的意义
改革开放以来，我国城市化进程加快，城市面貌焕然一新。大中城市发展过快，出现了交通拥堵问题、房价问题、及各种基础设施的供给问题。特色小镇的提出，对当前城市化发展路径提出了一种新的战略性选择，是一种新型城镇化道路。
（一）建设特色小镇，有助于推动新型城镇化
2014年3月《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中指出“具有特色资源、区位优势的小城镇，要通過规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇。”特色小镇建设正是在国家新型城镇化战略背景下提出的，是推动新型城镇化发展的一项重要途径。通过发展特色小镇可以促进乡镇经济发展，实现农民就近就业。旌德县白地镇发展以宣砚及相关产业为龙头的健康制造产业，为镇域经济发展提供了强大动力。该镇当地群众以“公司+农户”的形式参与到宣砚产业手工制作中，2016年至少增收500万元。黄山胶囊公司2016年为地方经济贡献利税0.87亿元，带动700人就业。
（二）建设特色小镇，有助于推动城乡协调发展
长期以来，乡镇的总体发展速度、发展水平都慢于城市，乡镇居民享受的医疗、教育等公共服务质量远不如城市居民所享受的。政府通过制定特色小镇建设规划，向小镇提供政策指导和资金投入，改善公共基础设施，招引社会资本投资兴业，为当地居民提供就业岗位，增加他们的收入，带动乡镇及农村地区发展，从而有助于缩小城乡之间的差距。2016年旌德县白地“宣砚小镇”投资了1.5亿元建设黄山东大门旅游集散中心，作为宣砚小镇商贸服务基地，加强路网等基础设施建设，改造景观节点、沿街立面，使宣砚特色与集镇风貌融为一体，提高了该镇辐射带动镇域经济发展的能力。
（三）建设特色小镇，有助于促进产业集聚
以特色小镇建设为契机，以特色产业为核心，促使小镇原有的特色产业在规划区域内实现土地、资本、信息、人才等要素共享，产生聚集效应，提高企业竞争力。旌德县白地镇在镇区划定2.66平方公里作为宣砚小镇建设规划区，规划区以宣砚文化产业园为主体，打造宣砚加工、文房四宝工艺展示和终端体验、文化艺术交流及原生态餐饮服务综合体，发挥产业带动作用。该项目总投资1.5亿元，园区占地60亩，2015年初一期工程投入使用，2017年二期工程开工建设。旌德县旌阳镇的灵芝健康小镇依托7家灵芝相关产业企业，以灵芝产业为主导产业，涵盖生物医药、中药保健、健康食品、健康用品等，并延伸至健康服务、健康休旅等健康产业，将逐渐形成灵芝及相关产品种植研发、检测检验、生产销售、产品交易的上下游产业链，带动县域经济发展。
（四）建设特色小镇，有助于保护传统文化
2017年7月，住建部发布的《住房城乡建设部关于保持和彰显特色小镇特色若干问题的通知》，明确表示特色小镇的建设，应尊重小镇现有格局、不盲目拆老街区，保持小镇宜居尺度、不盲目盖高楼，传承小镇传统文化。这有利于小城镇加强文化遗存和历史遗迹保护，传承有价值的传统民俗和文化习俗。旌德县白地镇“宣砚小镇”建设宣砚文化产业园，保护和传承宣砚文化，通过文旅融合，吸引游客前来旅游观光，传播宣砚文化和以宣砚制作所展示的精雕细琢的工匠文化。2016年游客接待量超过20万人次。宣砚公司通过“互联网+众创”，同清华美院等高校开展产学研合作，为“书法进课堂”提供100万方的学生砚。
（五）建设特色小镇，有助于推动生态文明建设
特色小镇建设强调生态文明理念，以生产发展、生活富裕、生态良好为目标，突出生态环境保护，打造宜居宜业宜游的空间。旌德县白地镇结合乡镇风貌和美丽乡村建设编制特色小镇专项规划，把生态文明建设摆在突出位置。2016年，建立和完善乡镇污水和垃圾收集处理系统，集镇污水集中处理率达到90%以上，垃圾无害化处理率达到90%。
三、旌德县特色小镇建设现状
2016年以来，旌德县十个乡镇结合自身特点，开展特色小镇培育创建工作，如养生慢城旌阳镇、赏石小镇孙村镇、茶香小镇庙首镇、宣砚小镇白地镇、木活字小镇版书镇、灵芝小镇云乐乡等。2017年6月，旌德县印发了《旌德县加快特色小镇创建培育工作方案》，设立县级专项资金5000万元，明确了特色小镇建设“三步走”战略。第一步梳妆打扮阶段（2016年），要求在乡镇政府驻地开展“两治理一加强”整治建设，重点做好特色小镇整体规划和风貌设计，完善基础设施建设，提升乡镇特色风貌。第二步整容塑型阶段（2017年），要求在入选的特色乡镇中，开展“4个1”项目建设，即建设一条主体街道、搭好一个主题平台、打造一个3A级以上主题景区、培育一个主导产业。第三步内涵提升阶段（2018年），要求紧扣主题，融合特色小镇的产业、文化、旅游、社区四项功能，全面提升特色小镇内生动力。 各乡镇按照“健康主题、人文底蕴、实物承载、重在风貌”的要求确定特色小镇主题，根据“主题要鲜明、规划要先行、当前抓风貌、产业是核心”的原则创建特色小镇，一批独具特色、产城融合、惠及群众、具有徽风皖韵的特色小镇建设已初见成效。2016年10月旌阳镇由国际慢城联盟授牌“国际慢城”；2017年9月该镇的灵芝健康小镇入围安徽省第一批特色小镇名单。2016年10月白地宣砚小镇成为首批国家级特色小镇；三溪骑行小镇先后举办了“健康安徽江淮行自行车越野赛”、“徽游铁骑摩托车越野赛”等活动。
四、旌德县特色小镇建设存在的问题
（一）对特色小镇的定位存在偏差。从浙江省特色小镇建设的实践看，特色小镇不是行政区划单元上的一个镇，而是相对独立于市区，按照“五大发展理念”，以特色产业为主导，集产业支撑、文化旅游和居住生活等功能于一身“产、城、人、文”有机融合的特定区域。如杭州市上城区玉皇山南基金小镇，以前是一个城中村，村内原是一些旧厂房、旧仓库、旧民居，经过统一规划改造，吸引私募机构进驻办公。通过配套和完善医疗、教育等基础设施，实现产城人的融合。截止2017年5月底，小镇已集聚各类金融机构1556家。目前，旌德县对特色小镇的认识局限于行政区划的概念上，把特色小镇建设置于乡镇整体规划内，部分乡镇没有明确一个特定区域用于特色小镇建设。
（二）部分小镇建设产业带动作用不足。产业特色是特色小镇的核心。产业是支撑特色小镇持续健康发展的最重要因素。目前，旌德县部分乡镇在打造特色小镇过程中缺乏有效的产业支撑或产业特色不突出，难以发挥产业带动作用。
（三）缺少专業人才队伍。目前，旌德县的特色小镇建设尚处于起步阶段，缺少特色小镇建设、管理的专业人才队伍，对特色小镇的产业基础、市场吸引力、品牌效应、投入产出比等方面缺乏深入研究。
（四）对特色小镇公共服务基础设施建设投入不足。特色小镇是产业、文化、公共服务的综合体，不只是包括水电路网等基础设施，还应提供良好的医疗、教育、公共交通等基本公共服务。旌德县特色小镇建设处于初创期，政府是推动特色小镇创建的主体，受财力限制，政府对乡镇的医疗、教育、交通配套设施建设等方面的投入不足，不能满足乡镇居民对基本公共服务的需求。
五、推进旌德县特色小镇建设的对策建议
（一）明确小镇定位，凸显小镇特色。特色小镇建设的关键是保持小镇的鲜明的“特色”。一是突出特色小镇作用。特色小镇应是乡镇的一部分区域，不是乡镇整体。在乡镇发展规划中，应在土地、城建、产业和设施配套等方面优先考虑特色小镇建设。根据乡镇产业优势、人口集聚、资源禀赋、人居环境、空间布局、地域风貌的实际情况，做好小镇发展方向的定位，发挥小镇在镇域经济中的主导作用。二是深挖文化内涵。注重文化的挖掘与传承，保护具有地域特色的建筑景观，保护和传承传统民俗。三是凸显生态文明理念。注重生态环境保护，保存乡镇、农村原风原貌。
（二）强化产业支撑，增强特色小镇发展内生动力。根据旌德县各乡镇的实际，可以重点从以下几个方面打造特色小镇。一是打造精致农业小镇。旌德县山多田少，不适合发展规模农业，可以充分利用生态优势，发展精致农业，打造具有皖南山区特色的精致农业小镇。二是打造旅游观光小镇。利用河、湖、山、田等自然景观，挖掘旅游资源，持续开展景区“创A”行动，打造多个3A级以上景区，建设以景区为平台的旅游观光小镇。三是打造康养小镇。重点在生态优良、交通便捷的城乡结合部，打造以“适宜居住、健康养生”为主题的康养小镇。
（三）突出市场作用，构建特色小镇建设社会化平台。作为经济转型升级和城镇化发展的新形态，特色小镇需要以基础设施投入为前提，而稳定的资金来源以及持续的运营管理是特色小镇发展的必备条件。发挥市场主体的积极性、引导企业参与小镇建设，构建可持续的运营模式对于特色小镇的发展至关重要。在资金上可采用PPP合作模式，研究设立特色小镇发展产业引导基金，发挥财政资金导向和杠杆放大作用，最大限度激发市场主体活力和企业家创造力，参与特色小镇规划建设，逐步形成多方参与、良性互动的特色小镇建设模式。
（四）完善体制机制，落实特色小镇建设责任。一是加强沟通协调。2017年6月，旌德县成立了特色小镇培育创建工作领导小组，还应形成定期沟通协调机制，研究解决工作中遇到的困难和问题。二是推进创建工作。各乡镇是特色小镇培育创建的责任主体，要搞好规划建设，建立工作推进机制，确保取得工作实效。三是完善监督考核机制。制定科学的审批流程与评估标准，按照成熟一批上报一批，验收合格后给予相关财政补贴。对已经批建的特色小镇，加强指导和监管。对已经挂牌的特色小镇，定期复核，形成“能上能下”的机制。四是树立开放合作理念。招引专业团队，依托优质投资主体，对小镇进行建设和运营，解决规划层次不高、专业人才缺乏、管理经验不足等问题。
（五）完善公共基础设施建设，增强特色小镇活力。按照“产业、文化、旅游、社区”功能融合的理念，加大医疗、教育、文娱等公共基础服务设施建设投入，落实政府提供公共服务的职能，把特色小镇打造成宜居宜业宜游宜商的平台，保持特色小镇活力。（作者单位为中共旌德县委党校）
2016年2月，国务院颁发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，明确提出加快培育具有特色优势的小城镇，带动农业现代化和农民就近城镇化。同年7月住建部、发改委、财政部发布《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》，将特色小镇建设提升到国家战略层面。之后，各省市县也从不同层面出台支持特色小镇创建的政策，这些均为特色小镇的发展创造了良好的发展机遇。
一、新型城镇化及特色小镇的基本含义
（一）新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。
（二）特色小镇，是指相对独立于市区，通过对小城镇功能结构的完善、产业结构的优化、历史文脉的传承、文化内涵的塑造、自然生态的保护以及景观形象的打造，形成融合产业、文化、旅游、生态、社区功能于一体的创新创业平台。它不是行政区划单元上的一个镇，也不是产业园区的一个区，具有特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特征。
二、特色小镇建设的意义
改革开放以来，我国城市化进程加快，城市面貌焕然一新。大中城市发展过快，出现了交通拥堵问题、房价问题、及各种基础设施的供给问题。特色小镇的提出，对当前城市化发展路径提出了一种新的战略性选择，是一种新型城镇化道路。
（一）建设特色小镇，有助于推动新型城镇化
2014年3月《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中指出“具有特色资源、区位优势的小城镇，要通過规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇。”特色小镇建设正是在国家新型城镇化战略背景下提出的，是推动新型城镇化发展的一项重要途径。通过发展特色小镇可以促进乡镇经济发展，实现农民就近就业。旌德县白地镇发展以宣砚及相关产业为龙头的健康制造产业，为镇域经济发展提供了强大动力。该镇当地群众以“公司+农户”的形式参与到宣砚产业手工制作中，2016年至少增收500万元。黄山胶囊公司2016年为地方经济贡献利税0.87亿元，带动700人就业。
（二）建设特色小镇，有助于推动城乡协调发展
长期以来，乡镇的总体发展速度、发展水平都慢于城市，乡镇居民享受的医疗、教育等公共服务质量远不如城市居民所享受的。政府通过制定特色小镇建设规划，向小镇提供政策指导和资金投入，改善公共基础设施，招引社会资本投资兴业，为当地居民提供就业岗位，增加他们的收入，带动乡镇及农村地区发展，从而有助于缩小城乡之间的差距。2016年旌德县白地“宣砚小镇”投资了1.5亿元建设黄山东大门旅游集散中心，作为宣砚小镇商贸服务基地，加强路网等基础设施建设，改造景观节点、沿街立面，使宣砚特色与集镇风貌融为一体，提高了该镇辐射带动镇域经济发展的能力。
（三）建设特色小镇，有助于促进产业集聚
以特色小镇建设为契机，以特色产业为核心，促使小镇原有的特色产业在规划区域内实现土地、资本、信息、人才等要素共享，产生聚集效应，提高企业竞争力。旌德县白地镇在镇区划定2.66平方公里作为宣砚小镇建设规划区，规划区以宣砚文化产业园为主体，打造宣砚加工、文房四宝工艺展示和终端体验、文化艺术交流及原生态餐饮服务综合体，发挥产业带动作用。该项目总投资1.5亿元，园区占地60亩，2015年初一期工程投入使用，2017年二期工程开工建设。旌德县旌阳镇的灵芝健康小镇依托7家灵芝相关产业企业，以灵芝产业为主导产业，涵盖生物医药、中药保健、健康食品、健康用品等，并延伸至健康服务、健康休旅等健康产业，将逐渐形成灵芝及相关产品种植研发、检测检验、生产销售、产品交易的上下游产业链，带动县域经济发展。
（四）建设特色小镇，有助于保护传统文化
2017年7月，住建部发布的《住房城乡建设部关于保持和彰显特色小镇特色若干问题的通知》，明确表示特色小镇的建设，应尊重小镇现有格局、不盲目拆老街区，保持小镇宜居尺度、不盲目盖高楼，传承小镇传统文化。这有利于小城镇加强文化遗存和历史遗迹保护，传承有价值的传统民俗和文化习俗。旌德县白地镇“宣砚小镇”建设宣砚文化产业园，保护和传承宣砚文化，通过文旅融合，吸引游客前来旅游观光，传播宣砚文化和以宣砚制作所展示的精雕细琢的工匠文化。2016年游客接待量超过20万人次。宣砚公司通过“互联网+众创”，同清华美院等高校开展产学研合作，为“书法进课堂”提供100万方的学生砚。
（五）建设特色小镇，有助于推动生态文明建设
特色小镇建设强调生态文明理念，以生产发展、生活富裕、生态良好为目标，突出生态环境保护，打造宜居宜业宜游的空间。旌德县白地镇结合乡镇风貌和美丽乡村建设编制特色小镇专项规划，把生态文明建设摆在突出位置。2016年，建立和完善乡镇污水和垃圾收集处理系统，集镇污水集中处理率达到90%以上，垃圾无害化处理率达到90%。
三、旌德县特色小镇建设现状
2016年以来，旌德县十个乡镇结合自身特点，开展特色小镇培育创建工作，如养生慢城旌阳镇、赏石小镇孙村镇、茶香小镇庙首镇、宣砚小镇白地镇、木活字小镇版书镇、灵芝小镇云乐乡等。2017年6月，旌德县印发了《旌德县加快特色小镇创建培育工作方案》，设立县级专项资金5000万元，明确了特色小镇建设“三步走”战略。第一步梳妆打扮阶段（2016年），要求在乡镇政府驻地开展“两治理一加强”整治建设，重点做好特色小镇整体规划和风貌设计，完善基础设施建设，提升乡镇特色风貌。第二步整容塑型阶段（2017年），要求在入选的特色乡镇中，开展“4个1”项目建设，即建设一条主体街道、搭好一个主题平台、打造一个3A级以上主题景区、培育一个主导产业。第三步内涵提升阶段（2018年），要求紧扣主题，融合特色小镇的产业、文化、旅游、社区四项功能，全面提升特色小镇内生动力。 各乡镇按照“健康主题、人文底蕴、实物承载、重在风貌”的要求确定特色小镇主题，根据“主题要鲜明、规划要先行、当前抓风貌、产业是核心”的原则创建特色小镇，一批独具特色、产城融合、惠及群众、具有徽风皖韵的特色小镇建设已初见成效。2016年10月旌阳镇由国际慢城联盟授牌“国际慢城”；2017年9月该镇的灵芝健康小镇入围安徽省第一批特色小镇名单。2016年10月白地宣砚小镇成为首批国家级特色小镇；三溪骑行小镇先后举办了“健康安徽江淮行自行车越野赛”、“徽游铁骑摩托车越野赛”等活动。
四、旌德县特色小镇建设存在的问题
（一）对特色小镇的定位存在偏差。从浙江省特色小镇建设的实践看，特色小镇不是行政区划单元上的一个镇，而是相对独立于市区，按照“五大发展理念”，以特色产业为主导，集产业支撑、文化旅游和居住生活等功能于一身“产、城、人、文”有机融合的特定区域。如杭州市上城区玉皇山南基金小镇，以前是一个城中村，村内原是一些旧厂房、旧仓库、旧民居，经过统一规划改造，吸引私募机构进驻办公。通过配套和完善医疗、教育等基础设施，实现产城人的融合。截止2017年5月底，小镇已集聚各类金融机构1556家。目前，旌德县对特色小镇的认识局限于行政区划的概念上，把特色小镇建设置于乡镇整体规划内，部分乡镇没有明确一个特定区域用于特色小镇建设。
（二）部分小镇建设产业带动作用不足。产业特色是特色小镇的核心。产业是支撑特色小镇持续健康发展的最重要因素。目前，旌德县部分乡镇在打造特色小镇过程中缺乏有效的产业支撑或产业特色不突出，难以发挥产业带动作用。
（三）缺少专業人才队伍。目前，旌德县的特色小镇建设尚处于起步阶段，缺少特色小镇建设、管理的专业人才队伍，对特色小镇的产业基础、市场吸引力、品牌效应、投入产出比等方面缺乏深入研究。
（四）对特色小镇公共服务基础设施建设投入不足。特色小镇是产业、文化、公共服务的综合体，不只是包括水电路网等基础设施，还应提供良好的医疗、教育、公共交通等基本公共服务。旌德县特色小镇建设处于初创期，政府是推动特色小镇创建的主体，受财力限制，政府对乡镇的医疗、教育、交通配套设施建设等方面的投入不足，不能满足乡镇居民对基本公共服务的需求。
五、推进旌德县特色小镇建设的对策建议
（一）明确小镇定位，凸显小镇特色。特色小镇建设的关键是保持小镇的鲜明的“特色”。一是突出特色小镇作用。特色小镇应是乡镇的一部分区域，不是乡镇整体。在乡镇发展规划中，应在土地、城建、产业和设施配套等方面优先考虑特色小镇建设。根据乡镇产业优势、人口集聚、资源禀赋、人居环境、空间布局、地域风貌的实际情况，做好小镇发展方向的定位，发挥小镇在镇域经济中的主导作用。二是深挖文化内涵。注重文化的挖掘与传承，保护具有地域特色的建筑景观，保护和传承传统民俗。三是凸显生态文明理念。注重生态环境保护，保存乡镇、农村原风原貌。
（二）强化产业支撑，增强特色小镇发展内生动力。根据旌德县各乡镇的实际，可以重点从以下几个方面打造特色小镇。一是打造精致农业小镇。旌德县山多田少，不适合发展规模农业，可以充分利用生态优势，发展精致农业，打造具有皖南山区特色的精致农业小镇。二是打造旅游观光小镇。利用河、湖、山、田等自然景观，挖掘旅游资源，持续开展景区“创A”行动，打造多个3A级以上景区，建设以景区为平台的旅游观光小镇。三是打造康养小镇。重点在生态优良、交通便捷的城乡结合部，打造以“适宜居住、健康养生”为主题的康养小镇。
（三）突出市场作用，构建特色小镇建设社会化平台。作为经济转型升级和城镇化发展的新形态，特色小镇需要以基础设施投入为前提，而稳定的资金来源以及持续的运营管理是特色小镇发展的必备条件。发挥市场主体的积极性、引导企业参与小镇建设，构建可持续的运营模式对于特色小镇的发展至关重要。在资金上可采用PPP合作模式，研究设立特色小镇发展产业引导基金，发挥财政资金导向和杠杆放大作用，最大限度激发市场主体活力和企业家创造力，参与特色小镇规划建设，逐步形成多方参与、良性互动的特色小镇建设模式。
（四）完善体制机制，落实特色小镇建设责任。一是加强沟通协调。2017年6月，旌德县成立了特色小镇培育创建工作领导小组，还应形成定期沟通协调机制，研究解决工作中遇到的困难和问题。二是推进创建工作。各乡镇是特色小镇培育创建的责任主体，要搞好规划建设，建立工作推进机制，确保取得工作实效。三是完善监督考核机制。制定科学的审批流程与评估标准，按照成熟一批上报一批，验收合格后给予相关财政补贴。对已经批建的特色小镇，加强指导和监管。对已经挂牌的特色小镇，定期复核，形成“能上能下”的机制。四是树立开放合作理念。招引专业团队，依托优质投资主体，对小镇进行建设和运营，解决规划层次不高、专业人才缺乏、管理经验不足等问题。
（五）完善公共基础设施建设，增强特色小镇活力。按照“产业、文化、旅游、社区”功能融合的理念，加大医疗、教育、文娱等公共基础服务设施建设投入，落实政府提供公共服务的职能，把特色小镇打造成宜居宜业宜游宜商的平台，保持特色小镇活力。（作者单位为中共旌德县委党校）