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【摘 要】教育券制度作为一种新的政府财政拨款方式，已有半个世纪的历史了，从理论到实践都经历了坎坷的过程。教育券制度在中国学前教育中的应用，会从一定程度上促进学前教育的发展，但也会出现一些负面的问题。在将教育券制度应用到我国的学前教育中时，我们需要对其适用性程度认真仔细地研究，从而为我国学前教育改革中的财政投入机制及学前教育资助计划的改革探索出一条有效地途径。
【关键词】学前教育 教育券制度
【中图分类号】G619.2 【文献标识码】A 【文章编号】1006－9682（2011）05－0035－02
【Abstract】The educational voucher system has a history of half a century as a new way of government financial allocation. It has experienced a bumpy process from theory to practice.The educational voucher system in China’s pre－school education promots the development of pre－school education and also shows its negative problems. We need to research the extent of its applicability carefully before applicatting the education voucher system in our country’s pre－school education, so as to explore a effective way for Chinese financial input mechanism during the pre－school reform and the reform of pre－school funding schme.
【Key words】Pre－school education The educational voucher system
“教育券制度”是美国诺贝尔经济学奖得主、“教育券制之父”米尔顿•弗里德曼教授（Milton Friedman）于20世纪50年代在其《经济学和公共利益》（后改名为《政府在教育中的作用》）一文中提出的。这个制度的主要思想是，政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算后，用面额固定的有价证券（即教育券）的形式直接发放给家庭或学生，学生凭券可进行自主选择，到任何一所政府认可的学校，包括公立学校或私立学校就读；学校收到教育券后，可凭券到政府那里兑换与券值等额的教育经费。该思想是针对政府直接对公立学校资助的弊端，提出把市场竞争机制引入到教育系统，改变政府公共财政直接资助公立学校的教育投入方式（由于美国公立学校的教学效率下降的现状），由政府向学生家庭直接发放教育券。这样，政府既可保证对教育的财政投入，又能有效地引入市场机制，提高办学效率。
一、教育券制度在我国学前教育中可实施的背景
为了积极发展我国的学前教育，中共中央国务院在2010年11月24日出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》，提出了加快推进学前教育发展的十条政策措施。其中一条重要政策是加大财政投入，对学前教育提供经费保障的刚性支持。据了解，20多年来，学前教育只占教育经费支出的1.3%，现在国家在学前教育方面每年只投入102亿元，如果要满足所有幼儿入园，政府则每年必须投入190多亿元。但是一些地方的学前教育公共投入过多投向了优势群体，这不仅不利于促进教育的起点公平，反而成为制造不公平的源头。因此财政投入要“广覆盖、保基本”，但是究竟学前教育的财政投入应怎么投，是一个值得研究的问题。
二、教育券制度在我国学前教育中的适用性分析
教育券制度作为一种新的政府财政拨款方式，已有半个世纪的历史了，在世界上既有成功的经验，也有失败的教训，脱离历史的政策和与现实背景抽离的政策，容易带有某种片面性。因此教育券制度在中国的实践，不能单是对西方模式简单的“拿来主义”，也不能照搬在非学前教育领域教育券的实施模式，而应根据我国学前教育的实际情况，依据地方已有的经济实力和学前教育规模及政治、经济、文化等制度条件渐进地实行。
中国江苏网2010年12月29日报道：南京市出台《南京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（征求意见稿），其中引人注目的一条是南京市学前教育“助学券”将于2011年开始试点，并于试点一学期后全面铺开。学前教育助学券将按照每名适龄儿童每人2000元发放。在全市推广后，所有南京户口的适龄儿童都能享受“助学券”，外来务工人员子女如果具有身份证、户口簿、独生子女证（包括准生证）、暂住证以及务工证5证齐全，可以享受“同城待遇”。但是，南京的“助学券”政策引来的并不都是好评。针对南京市拟免除幼儿基本教育费可能引发部分家长“心理不平衡”，南京鼓楼区一位市民说：“民办幼儿园的孩子如果不能享受免除基本教育费的待遇，家长们势必会更狂热地朝公办园挤。”
这正是我国的不公平的症结所在。中国大陆的学前教育是属于非义务教育领域，是以公立幼儿园（这里也包括企事业机关幼儿园）为主、私立幼儿园为辅的发展模式，但是在我国现有的幼儿园中，60%的幼儿园是民办性质，40%是公办性质。财政部向公办幼儿园投入财政，但是公办幼儿园数量少，只能满足于少部分家庭，剩下的人要么花高价去“贵族”幼儿园，要么就只能去规模小、质量差的幼儿园，甚至很多贫困家庭和农民工的孩子只能去没有证、办学质量没有保障的“黑园”。幼儿入园难，难在对公立资源的争夺上。
南京的这一政策，对家庭来说，它让部分家庭既享受到了好的教育质量，又省下了幼儿的学费，就必然导致了公立幼儿园更难进的现状；对幼儿园来说，公立幼儿园本来在很大程度上就得到了财政的投入，而教育券只能使用在公立幼儿园的政策为公立幼儿园增加了机会成本和信任成本，必然导致更多的人想进入公立幼儿园。当然，这种政策也是为了促进学前教育的发展，但究竟怎样的一种教育券模式适合我国的学前教育，需要继续探索和研究。
三、探索适合我国学前教育的教育券模式
北京师范大学经济学院赵宏斌教授认为：“教育券的本质是改变公共教育资源的传统配置路径，通过引入基于学生平等受教育权利的非竞争性配置环节，使学校由原来从政府手中对公共教育资源进行直接竞争转变为通过吸引学生实现的间接竞争。”因此，幼儿园教育券的使用，也应改变传统的配置途径。
1．向贫困家庭倾斜的“无排富性”教育券模式
根据所实施的模式不同，教育券制度可分为“无排富性”和“排富性”两种，前者强调选择自由，以促成自由的教育市场，提高教育效率；后者强调关注社会弱势群体争取平等的受教育机会。“无排富性”教育券模式在中国实施起来，财政压力太大；“排富性”模式会导致富裕家庭的心理不平衡，相当于变相地交了两次教育费。笔者认为，一种较为合适的教育券模式可以是两者相结合，将公共教育资源按生均成本发给所有适龄幼儿，当然我国的学前教育在按生均成本发放的同时要结合不同家庭的经济状况，对贫困家庭和农民工家庭采取财政倾斜政策，按学生家庭经济状况的不同直接发给不同家庭不同面额的教育券，家长凭券可选择所有的幼儿园，这样才能更好地实现教育资源较为公平的配置。
这种模式与南京的教育券政策有两点不同，第一是所有幼儿园都应在受益范围内，公平地享有获得财政投入的权利；第二，教育券直接发给家庭，而不是直接在部分幼儿园直接投入，家长有自由选择幼儿园的权利。
2．向贫困家庭倾斜的“无排富性”教育券模式的具体操作方法
这种教育券模式的具体办法：一是由政府有关部门核定学前幼儿户籍人口，根据生均成本，针对适龄儿童的家庭发放有价教育券；二是由政府相关部门核实家庭经济情况，对贫困家庭采取财政倾斜政策；三是由家长选择幼儿园，将教育券交给所读幼儿园抵免部分费用；四是幼儿园将所收教育券汇集后向政府兑换现金；五是幼儿园兑换现金后一部分必须用于各级各类幼儿园园长、教师的培训经费，以保障学前教育事业的优质发展。
3．向贫困家庭倾斜的“无排富性”教育券模式的意义
这种模式不仅可以用于政府向幼儿园购买学位，不论办园主体是公办还是民办，按照等级评估水平给予不同价位的服务采购制；可以在可以调控的范围内促进教育资源的公平；可以在一定范围内，促进幼儿园的优质办学，优胜劣汰，优化资源配置；还可以各级各类幼儿园园长、教师的培训经费可来源于一定比例的教育券，以全面提升学前教育的质量。
4．向贫困家庭倾斜的“无排富性”教育券模式的实施原则
（1）坚持普惠性，回归公益性的原则。这是对教育券政策目标明确定位。教育竞争是通过为公众的教育利益提供优质服务而不是通过损害公众的教育利益而获得，政府用公共财政鼓励教育竞争应坚持普惠性，以公益性为前提。
（2）普遍准入原则。向贫困家庭倾斜的“无排富性”教育券模式要实施“普遍准入”的原则，公办和民办都应纳入该模式的范围。这一原则原型是“市场准入原则”，是WTO的基本规则应用在教育领域的竞争中，是指：在法律所限制的某些特殊领域的教育如军事教育、干部教育等之外，应当尽可能鼓励在其他所有的教育领域进行竞争，鼓励所有的有关学校参与竞争。
（3）以社会效益为主的原则。向贫困家庭倾斜的“无排富性”教育券模式，应社会效益与经济效益相结合，以社会效益为主的原则。教育投资的产出表现在质量上，就是教育的社会效益，教育的社会效益不仅直接影响教育投资的产出，从而直接影响教育的经济效益，因此，教育竞争要讲经济效益，但最根本的是要最大限度地实现教育的社会效益。
（4）公民自主选择与政府引导相结合的原则。对于社会和家庭而言，竞争优质和高效的教育是应有的权利，公民有受教育的权利，也有选择教育的权利。当然，在公民自由选择教育权利的基础上，政府对此要进行引导，以教育督导和学校评估等方式为公民选择教育提供公开、准确、全面的教育及学校信息，从而引导家长择园。
（5）灵活性原则。从空间上看，我国教育地区差距较大，“教育券”的实施要因地制宜，各地政府根据当地经济发展状况决定，不宜采取统一的模式，避免造成新的不公平。
从时间上看，随着时间的推移和教育券的实施情况，应随时改善教育券应用的情况，教育券绝不是一个简单的政府治理工具，应是教育改革措施集合体中的一部分，处于一个动态的、不断改进的过程中。在我国的学前教育发展到一定阶段，当公办幼儿园数量大增能满足家庭的基本需要，市场化的民办幼儿园则是为了满足人们对学前教育的更高需求的时候，政府可将财政投入和教育券向公办幼儿园倾斜。
（6）明确政府职能的原则。在教育券政策中，政府依然是教育制度的安排者、教育经费的主要提供者、广泛参与机制的倡导者、各种相关利益的协调者、教育市场的培育者、教育市场的重要监管者。政府必须进行必要的制度创新，协调不同职能部门之间的关系，真正转变其政府职能。
当然，任何教育改革都不是万能的，都有一定的局限性。在探索教育券在学前教育领域实践的过程中，我们应不断地将理论与实践相结合，不断的完善学前教育券制度。
参考文献
1 樊丹丹.对“教育券”政策的分析——由浙江省长兴县实施“教育券”政策说起［J］.当代教育论坛，2004（05）
2 赫艳青.全球视野下的教育券比较研究［D］.华东师范大学，2007
3 陈慧萍.对香港学前教育采用“学券制”的反思［J］.学前教育研究，2009（11）
4 曹润田.教育券的制度特色、适应性与对中国的启示——政府经济学视角的研究［D］.吉林大学，2007
5 黄金花.教育券制度在我国学前教育中应用的思考［J］.教育科学研究，2007（05）
6 胡建英.浅析教育券的公平与效率［J］.浙江教育学院学报，2005（1）
7 李麦浪.香港学前教育学券计划的理念、实施及作用［J］.学前教育研究，2007（12）
8 文新华等.关于“教育券”的分析［J］.教育科学研究，2003（01）
【关键词】学前教育 教育券制度
【中图分类号】G619.2 【文献标识码】A 【文章编号】1006－9682（2011）05－0035－02
【Abstract】The educational voucher system has a history of half a century as a new way of government financial allocation. It has experienced a bumpy process from theory to practice.The educational voucher system in China’s pre－school education promots the development of pre－school education and also shows its negative problems. We need to research the extent of its applicability carefully before applicatting the education voucher system in our country’s pre－school education, so as to explore a effective way for Chinese financial input mechanism during the pre－school reform and the reform of pre－school funding schme.
【Key words】Pre－school education The educational voucher system
“教育券制度”是美国诺贝尔经济学奖得主、“教育券制之父”米尔顿•弗里德曼教授（Milton Friedman）于20世纪50年代在其《经济学和公共利益》（后改名为《政府在教育中的作用》）一文中提出的。这个制度的主要思想是，政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算后，用面额固定的有价证券（即教育券）的形式直接发放给家庭或学生，学生凭券可进行自主选择，到任何一所政府认可的学校，包括公立学校或私立学校就读；学校收到教育券后，可凭券到政府那里兑换与券值等额的教育经费。该思想是针对政府直接对公立学校资助的弊端，提出把市场竞争机制引入到教育系统，改变政府公共财政直接资助公立学校的教育投入方式（由于美国公立学校的教学效率下降的现状），由政府向学生家庭直接发放教育券。这样，政府既可保证对教育的财政投入，又能有效地引入市场机制，提高办学效率。
一、教育券制度在我国学前教育中可实施的背景
为了积极发展我国的学前教育，中共中央国务院在2010年11月24日出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》，提出了加快推进学前教育发展的十条政策措施。其中一条重要政策是加大财政投入，对学前教育提供经费保障的刚性支持。据了解，20多年来，学前教育只占教育经费支出的1.3%，现在国家在学前教育方面每年只投入102亿元，如果要满足所有幼儿入园，政府则每年必须投入190多亿元。但是一些地方的学前教育公共投入过多投向了优势群体，这不仅不利于促进教育的起点公平，反而成为制造不公平的源头。因此财政投入要“广覆盖、保基本”，但是究竟学前教育的财政投入应怎么投，是一个值得研究的问题。
二、教育券制度在我国学前教育中的适用性分析
教育券制度作为一种新的政府财政拨款方式，已有半个世纪的历史了，在世界上既有成功的经验，也有失败的教训，脱离历史的政策和与现实背景抽离的政策，容易带有某种片面性。因此教育券制度在中国的实践，不能单是对西方模式简单的“拿来主义”，也不能照搬在非学前教育领域教育券的实施模式，而应根据我国学前教育的实际情况，依据地方已有的经济实力和学前教育规模及政治、经济、文化等制度条件渐进地实行。
中国江苏网2010年12月29日报道：南京市出台《南京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（征求意见稿），其中引人注目的一条是南京市学前教育“助学券”将于2011年开始试点，并于试点一学期后全面铺开。学前教育助学券将按照每名适龄儿童每人2000元发放。在全市推广后，所有南京户口的适龄儿童都能享受“助学券”，外来务工人员子女如果具有身份证、户口簿、独生子女证（包括准生证）、暂住证以及务工证5证齐全，可以享受“同城待遇”。但是，南京的“助学券”政策引来的并不都是好评。针对南京市拟免除幼儿基本教育费可能引发部分家长“心理不平衡”，南京鼓楼区一位市民说：“民办幼儿园的孩子如果不能享受免除基本教育费的待遇，家长们势必会更狂热地朝公办园挤。”
这正是我国的不公平的症结所在。中国大陆的学前教育是属于非义务教育领域，是以公立幼儿园（这里也包括企事业机关幼儿园）为主、私立幼儿园为辅的发展模式，但是在我国现有的幼儿园中，60%的幼儿园是民办性质，40%是公办性质。财政部向公办幼儿园投入财政，但是公办幼儿园数量少，只能满足于少部分家庭，剩下的人要么花高价去“贵族”幼儿园，要么就只能去规模小、质量差的幼儿园，甚至很多贫困家庭和农民工的孩子只能去没有证、办学质量没有保障的“黑园”。幼儿入园难，难在对公立资源的争夺上。
南京的这一政策，对家庭来说，它让部分家庭既享受到了好的教育质量，又省下了幼儿的学费，就必然导致了公立幼儿园更难进的现状；对幼儿园来说，公立幼儿园本来在很大程度上就得到了财政的投入，而教育券只能使用在公立幼儿园的政策为公立幼儿园增加了机会成本和信任成本，必然导致更多的人想进入公立幼儿园。当然，这种政策也是为了促进学前教育的发展，但究竟怎样的一种教育券模式适合我国的学前教育，需要继续探索和研究。
三、探索适合我国学前教育的教育券模式
北京师范大学经济学院赵宏斌教授认为：“教育券的本质是改变公共教育资源的传统配置路径，通过引入基于学生平等受教育权利的非竞争性配置环节，使学校由原来从政府手中对公共教育资源进行直接竞争转变为通过吸引学生实现的间接竞争。”因此，幼儿园教育券的使用，也应改变传统的配置途径。
1．向贫困家庭倾斜的“无排富性”教育券模式
根据所实施的模式不同，教育券制度可分为“无排富性”和“排富性”两种，前者强调选择自由，以促成自由的教育市场，提高教育效率；后者强调关注社会弱势群体争取平等的受教育机会。“无排富性”教育券模式在中国实施起来，财政压力太大；“排富性”模式会导致富裕家庭的心理不平衡，相当于变相地交了两次教育费。笔者认为，一种较为合适的教育券模式可以是两者相结合，将公共教育资源按生均成本发给所有适龄幼儿，当然我国的学前教育在按生均成本发放的同时要结合不同家庭的经济状况，对贫困家庭和农民工家庭采取财政倾斜政策，按学生家庭经济状况的不同直接发给不同家庭不同面额的教育券，家长凭券可选择所有的幼儿园，这样才能更好地实现教育资源较为公平的配置。
这种模式与南京的教育券政策有两点不同，第一是所有幼儿园都应在受益范围内，公平地享有获得财政投入的权利；第二，教育券直接发给家庭，而不是直接在部分幼儿园直接投入，家长有自由选择幼儿园的权利。
2．向贫困家庭倾斜的“无排富性”教育券模式的具体操作方法
这种教育券模式的具体办法：一是由政府有关部门核定学前幼儿户籍人口，根据生均成本，针对适龄儿童的家庭发放有价教育券；二是由政府相关部门核实家庭经济情况，对贫困家庭采取财政倾斜政策；三是由家长选择幼儿园，将教育券交给所读幼儿园抵免部分费用；四是幼儿园将所收教育券汇集后向政府兑换现金；五是幼儿园兑换现金后一部分必须用于各级各类幼儿园园长、教师的培训经费，以保障学前教育事业的优质发展。
3．向贫困家庭倾斜的“无排富性”教育券模式的意义
这种模式不仅可以用于政府向幼儿园购买学位，不论办园主体是公办还是民办，按照等级评估水平给予不同价位的服务采购制；可以在可以调控的范围内促进教育资源的公平；可以在一定范围内，促进幼儿园的优质办学，优胜劣汰，优化资源配置；还可以各级各类幼儿园园长、教师的培训经费可来源于一定比例的教育券，以全面提升学前教育的质量。
4．向贫困家庭倾斜的“无排富性”教育券模式的实施原则
（1）坚持普惠性，回归公益性的原则。这是对教育券政策目标明确定位。教育竞争是通过为公众的教育利益提供优质服务而不是通过损害公众的教育利益而获得，政府用公共财政鼓励教育竞争应坚持普惠性，以公益性为前提。
（2）普遍准入原则。向贫困家庭倾斜的“无排富性”教育券模式要实施“普遍准入”的原则，公办和民办都应纳入该模式的范围。这一原则原型是“市场准入原则”，是WTO的基本规则应用在教育领域的竞争中，是指：在法律所限制的某些特殊领域的教育如军事教育、干部教育等之外，应当尽可能鼓励在其他所有的教育领域进行竞争，鼓励所有的有关学校参与竞争。
（3）以社会效益为主的原则。向贫困家庭倾斜的“无排富性”教育券模式，应社会效益与经济效益相结合，以社会效益为主的原则。教育投资的产出表现在质量上，就是教育的社会效益，教育的社会效益不仅直接影响教育投资的产出，从而直接影响教育的经济效益，因此，教育竞争要讲经济效益，但最根本的是要最大限度地实现教育的社会效益。
（4）公民自主选择与政府引导相结合的原则。对于社会和家庭而言，竞争优质和高效的教育是应有的权利，公民有受教育的权利，也有选择教育的权利。当然，在公民自由选择教育权利的基础上，政府对此要进行引导，以教育督导和学校评估等方式为公民选择教育提供公开、准确、全面的教育及学校信息，从而引导家长择园。
（5）灵活性原则。从空间上看，我国教育地区差距较大，“教育券”的实施要因地制宜，各地政府根据当地经济发展状况决定，不宜采取统一的模式，避免造成新的不公平。
从时间上看，随着时间的推移和教育券的实施情况，应随时改善教育券应用的情况，教育券绝不是一个简单的政府治理工具，应是教育改革措施集合体中的一部分，处于一个动态的、不断改进的过程中。在我国的学前教育发展到一定阶段，当公办幼儿园数量大增能满足家庭的基本需要，市场化的民办幼儿园则是为了满足人们对学前教育的更高需求的时候，政府可将财政投入和教育券向公办幼儿园倾斜。
（6）明确政府职能的原则。在教育券政策中，政府依然是教育制度的安排者、教育经费的主要提供者、广泛参与机制的倡导者、各种相关利益的协调者、教育市场的培育者、教育市场的重要监管者。政府必须进行必要的制度创新，协调不同职能部门之间的关系，真正转变其政府职能。
当然，任何教育改革都不是万能的，都有一定的局限性。在探索教育券在学前教育领域实践的过程中，我们应不断地将理论与实践相结合，不断的完善学前教育券制度。
参考文献
1 樊丹丹.对“教育券”政策的分析——由浙江省长兴县实施“教育券”政策说起［J］.当代教育论坛，2004（05）
2 赫艳青.全球视野下的教育券比较研究［D］.华东师范大学，2007
3 陈慧萍.对香港学前教育采用“学券制”的反思［J］.学前教育研究，2009（11）
4 曹润田.教育券的制度特色、适应性与对中国的启示——政府经济学视角的研究［D］.吉林大学，2007
5 黄金花.教育券制度在我国学前教育中应用的思考［J］.教育科学研究，2007（05）
6 胡建英.浅析教育券的公平与效率［J］.浙江教育学院学报，2005（1）
7 李麦浪.香港学前教育学券计划的理念、实施及作用［J］.学前教育研究，2007（12）
8 文新华等.关于“教育券”的分析［J］.教育科学研究，2003（01）