2013年1月4日，河南兰考县的一位没有养护条件的民间人士，在养护捡拾的弃婴20多年之后，因家中不幸失火，导致七名被遗弃儿童在大火中死亡。这次悲剧之后，在中国引发了对孤儿和替代性养护新一轮的政策辩论，这个辩论的核心，是国家在孤儿和替代性养护中应该承担的责任。
　　悲剧源头
　　出于对社会正义和困境儿童的关注，媒体一方面试图复原事件的真实过程，一方面对政府进行问责。在这个过程中，民政部门首当其冲，多个基层民政干部被解职。
　　但是，如果从正式的制度安排考察，民政部门对此事件没有直接责任。因为，这个事件产生于一个事故和一个“制度空白”——中国尚未建立全面的正式的孤儿福利和保护制度。
　　火灾事故有当事人的过失问题和当地主管防火部门的责任问题。而中国的被遗弃儿童主要由国有儿童福利机构负责收养和安置。在没有进入这个正式的安置系统之前，弃婴尚未进入民政部门的监护权限之内。
　　兰考的民间养护人和这些被养护的儿童之间建立了非正式的监护和寄养关系。县一级的民政部门更没有被赋予足够的权限、经费和制度手段，对这些已经被民间非正式收养的儿童提供福利和保护。这些保护可能包括：剥夺事实监护人的监护责任，由政府部门承担起监护责任，对被遗弃儿童重新进行安排，保证他们的生命安全，衣食无忧，健康成长。
　　为了提供这一整套的服务和保护，需要有一整套的法律、组织、人事编制和经费安排。这些都不是县一级的民政机构可以解决的问题。需要更明确的法律规定，更清晰的部门分工（例如，剥夺事实监护人的监护责任，就需要公安、司法、民政等多个部门的介入），以及更具体的儿童福利服务的安排。
　　因此，缺少全面的正式的孤儿福利和保护制度，是兰考悲剧的主要原因。
　　最大的悲剧不在于发生了这样的事件，而在于发生了这样的事件之后，我们发现，我们缺少问责的对象：在现行的制度安排之内，没有一个政府部门具有足够的权威和相应的资源，能够对被遗弃的儿童提供有效的保护和帮助。
　　不是一个或几个政府部门的失职或者不作为，导致了悲剧的发生。而是儿童保护制度整体性缺位，导致了政府部门内，没有真正能够对孤儿群体负起全部责任的部门。缺少全面的正式的孤儿福利和保护制度，是兰考悲剧的主要原因。
　　政府的努力
　　在兰考事件发生之后，民政部要求，对孤儿和被遗弃儿童的养护进行排查，对个人和民办机构收留孤儿中不具备养育条件和安全保障的，将孤儿接收并集中安置到儿童福利机构；对已经具备养育条件，本人又坚持养育孤儿的，民政部门要与其签订合办协议，明确责权，纳入到民政部门监管；对于已签订合办协议，排查中发现安全隐患的，要限期整改；对于符合收养条件且有收养意愿的个人，应当依法办理收养登记手续；对于借收留孤儿募捐牟利或操纵孤儿从事违法活动的，要积极协调有关部 门，依法予以严厉打击。
　　民政部的这个要求，反映了在事件之后，政府在被遗弃儿童保护方面进行的正规化和制度化的努力。说明民政部对事件的性质有清醒的认识和正确的判断。
　　但建立一个正规化和制度化的制度，对被遗弃儿童提供福利和保护，具有一些重要的标志。包括：第一，建立民政部门临时监护的制度。当发现孤儿和被遗弃儿童的时候，在无法马上认定替代性监护责任的时候，民政部门首先承担起临时监护的责任，保证儿童的安全。为了落实临时的监护责任，民政部门可以采取多种措施，如安排儿童进入儿童福利机构，为儿童指定临时的监护人，进行家庭寄养等等。
　　第二，为孤儿和被遗弃儿童进行永久性安排，确立正式的监护人和被养护的孤儿和被遗弃儿童的监护权归属。目前，民间存在大量的非正式寄养。亲属、民间善心人士和慈善机构，对失去父母照料的孤儿和被遗弃儿童提供照料和养护服务，虽然承担了事实上的监护责任，但是，很多都没有明确且正式地确认监护权归属。在这种情况下，对儿童的安全承担责任的监护人是不清楚的。有些时候，孤儿的财产由谁保全也是不清楚的。政府部门和社会都无法对监护人问责。因此，建立正式的监护关系，是建立正式的孤儿和被遗弃儿童的福利和保护制度的第一步。
　　建立监护关系，要根据国家的法律，经过正式的法律和行政程序认定。一旦关系建立，儿童将获得正式的身份，有权利享受所有儿童都应该享受的福利和待遇，也有权利享受孤儿才能享受的福利和待遇。
　　第三，在监护权正式建立之后，对被养护的儿童，监护和福利提供的责任有明确的分工和责任承担人。从政府的角度来说，在建立了正式的监护关系之后，国家对该儿童的责任可以清晰定义，该儿童享受国家提供的正式的保护和福利。同时，政府也可以对监护人进行监督。保证孤儿和被遗弃的儿童接受合乎社会正常标准的供养和照料服务。当监护人不能对儿童提供正常标准的供养和照料服务的时候，政府有权利剥夺该监护人的监护权。
　　从监护人的角度来说，在建立了正式的监护关系，被赋予了正式的监护权之后，一方面，有权利要求得到来自政府的支持，另一方面，对儿童的安全和其他方面的健康成长负有不可推卸的责任，需要接受政府和社会的监督。在发生过失和事故的时候，要承担法律责任。
　　政府的责任
　　政府在孤儿和被遗弃儿童的保护中，需要承担主导责任。
　　兰考的事件说明，孤儿和被遗弃儿童的养育，不能推给慈善人士和机构的供给。政府要承担充分的、第一线的、主导的责任。慈善活动只能是对政府责任和国家福利的补充，而不能是替代。政府在孤儿和被遗弃儿童养护中应该承担的主导责任包括：
　　第一，对孤儿和被遗弃儿童的生活，提供足够的经济保障，使这些儿童有一个体面的、和正常家庭中成长的儿童水平一致的成长环境。
　　第二，政府有责任保证所有的孤儿和被遗弃儿童在第一时间获得有效的监护。无论监护人是政府部门、亲属和非亲属的寄养家长，都要使儿童的生命安全得到保障。
　　第三，为了儿童的最大利益，根据具体情况，为孤儿和被遗弃儿童做出长期的稳定的安排：确认或安排合格的监护人和有效的替代性养护，对监护人提供支持和监督，以保障孤儿和被遗弃儿童的权利得到实现。 　　在安排监护人和替代性养护的过程中，遵循儿童最大利益的原则，尽可能减少儿童在机构内养护的时间，让儿童在家庭环境中成长，儿童的安置要考虑长期性和稳定性的原则，要考虑到孤儿和被遗弃儿童的身份认同和心理健康的因素等等。
　　增加对儿童福利的投入
　　在孤儿和被遗弃儿童养护的正规化和制度化的过程中，不能回避的问题之一是，没有政府的投入，就没有有效的儿童福利和保护制度。因此，正规化要求政府大大增加对儿童福利的投入。这包括：
　　第一，从中央到地方，建立正规的、有足够权威的儿童福利主管机构，以及福利提供的执行系统。目前，可以考虑在民政部门首先建立从中央到地方的、统管儿童福利和保护的执行系统。把现在的儿童福利院系统和流浪儿童保护系统整合扩大，进行职能改造，作为未来的儿童福利和保护的核心执行系统。儿童福利和保护制度，应该深入到社区。就孤儿和被遗弃儿童的保护，至少应该深入到县一级的民政部门。
　　第二，为了提供有效的儿童福利和保护服务，需要从上到下，大大增加儿童福利部门的人员编制和经费，保障民政部门拥有足够的人力和物力，对所有需要养护的孤儿和被遗弃儿童，提供有效的保护。
　　第三，要建立有效明确的问责制度；在建立了正式的儿童福利和保护制度的基础上，在国家对儿童保护配置了足够资源的条件下，对相关的政府部门建立明确的问责制度。政府的儿童福利部门有责任收集和定期公布基础数据，如孤儿和被遗弃儿童及其他需要保护的儿童的数量和类型，年底在院数量，离开数量，死亡率、收养率，家庭寄养和机构养护所占的比率，康复有效率，入学率和就业率等等。保证孤儿和被遗弃儿童的成长状况受到社会的有效监督。
　　全社会的努力
　　在中国建立正规化和制度化的儿童福利和保护制度，涉及国家的大量资金投入，涉及多个政府部门，不是民政部门一家就能解决的问题。
　　事实上，民政部门在这个方面已经做了多年的努力，在2006年建立了中国第一个儿童福利的行政机构：儿童福利处。
　　在任何国家，建立一个新的福利制度，都是重要的政治博弈和经济选择的结果。因为孤儿和被遗弃儿童在人口中的比重极低，这个困境儿童群体自己完全没有政治声音，在任何国家的政治博弈中，如果没有公民社会的努力和政府民间社会共识的形成，都不容易得到重视。
　　因此，在中国建立正规化和制度化的儿童福利和保护制度，仅仅依靠民政部门一家的努力，少量的儿童福利组织和社会政策的学者呼吁，都不足以实现这个目标。
　　兰考事件可能是一个契机，帮助整个社会反思儿童福利政策，最大限度地动员社会公众参与，建立社会共识。把建立正规化和制度化的儿童福利和保护制度，提到中国最高的政治议事日程，并推动问题的解决。