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摘要：新农保政策自 2009年实施以来，在部分试点实施的现状、存在问题以及将如何进一步推广等问题一直是人们关心的焦点。本文通过对新农保实施存在的问题进行分析，并在此基础上提出了一些解决对策，希望能推动制度的进一步完善。
关键词：新农保；现实困境；对策分析
中国传统农村养老主要经济来源是土地，且约 94%的农民养老完全由子女或家庭承担。随着农村劳动力不断涌向城市，固有的养老观念受到严重冲击，传统的农村家庭养老模式面临着严重挑战。2009 年 9 月 1 日，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》( 以下简称《指导意见》) 之后，新型农村社会养老保险( 以下简称新农保) 正式推行。到现在为止，这项新政策已经实施了两年有余，在短短的两年中，新政策在基层的实施状况如何？是否起到了预期的效果？又存在着哪些问题？这些问题不仅是大家最关心的话题，也是新政策能否继续推进的关键。
一、新农保的积极作用
城市化进程加快和农村劳动力向城镇转移，增加了农村老年人的生活负担。新型农村社会养老保险不仅可以解决农村老年人的养老问题，还能促进经济发展，维护社会稳定团结。
1、扩大国内需求
近年来农民收入增加，但其消费水平依旧较低，究其主要原因是农村社会养老问题没有得到妥善解决。新农保为农村居民的未来生活提供了保障，解除了后顾之忧，扩大了近期消费。
2、促进社会安定
一直以来家庭养老都是我国农村最基本的养老模式。但随着社会经济发展，农村大量的青壮年劳动力流向城市，家庭养老已无法适应现今的农村家庭状况。因此，新农保的推行，不仅缓和社会矛盾，更有利于建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会。
3、缩小城乡差距
在我国，城乡经济结构体现为城乡二元经济结构，城乡之间在收入、社会福利、生活水平等方面存在较大差距。新农保建立后，农民的生活有了基本养老保障，这在很大程度上改善了国民收入初次分配中对农民的不公问题，充分发挥了社会保险促进社会公平的作用。
二、新农保的现实困境
1、农民参保意识低
农村居民观念落后，对新农保认识不足。家庭养老仍是农民老年养老的主要形式，再加上 "老农保"施行中的诸多问题，使部分农民对新农保抱有很大的怀疑，导致他们参保意识不高。尤其是年轻一代农民参保积极性较低，一方面他们没有养老的压力，其主要负担只是子女的抚养和教育问题; 另一方面，一部分人认为新农保缴费水平过低，无法保障未来生活。从现实情况看，大部分农民选择 100元的缴费标准，说明他们对新制度持有怀疑态度。
2、政策宣传力度低
大部分农民仅知道有新农保这个政策及其大致缴费标准，对于具体内容，如养老金待遇的计算方法和领取条件，与相关制度的衔接，及基金的管理和监督等内容都不了解。
要使群众接纳并认可新农保，其宣传工作必须到位。然而农村新农保的宣传工作并不尽如人意。首先，宣传力度不够。在新农保的宣传标语、横幅以及黑板报和宣传栏中，关于新农保政策的详细解读很少。村镇里对上级下发的政策宣传大多数是通过村里的广播宣传，细致地挨家挨户的讲解寥寥无几。其次，宣传方式有限。在宣传新政策时，仅靠人力宣传是不够的，还需要利用新闻媒体的力量，发挥大众媒体的优势进行宣传。
3、.相关制度衔接不良
新农保除了要和老农保衔接顺畅外，还需与被征地农民社会养老保障办法、农民工养老保险办法，及城镇养老保险政策等一系列社会养老保障制度衔接紧密。此外，由于农村家庭结构小型化，在新农保推行过程中，还要与土地养老、家庭养老等传统的养老模式结合。
4、异地保险关系转移不畅
外出务工或者女儿出嫁等不在本村居住但户口还在本村的农民要回到户口所在地参保，这不仅造成了部分参保人的缴费困难，也给养老金的顺利领取设置了障碍。新农保制度试点中统筹层次低、无法异地转接的问题，对外出务工人员的参保意愿产生消极的影响。
5、强制措施效果不佳
基础养老金的发放过程中实施捆绑式发放办法，既符合领取条件的老人，必须在其符合参保条件的子女参保后，才能领取养老金。这种"捆绑式"的养老金发放制度可能对鼓励青年农民参保有一定的积极作用，但是，该措施不符合参保自愿的原则。这种强制推广新农保的措施，会使村民产生厌烦心理，不相信政府，不愿配合推广工作，大大影响农民的参保积极性。
6、基金管理不科学
首先，地方筹资缺乏可持续性。新农保注重强化政府责任，基础养老金部分由财政出资，中央和地方财政各分担一部分。财政在农村养老问题上存在着巨大的投入，尤其是中西部欠发达地区在筹资方面会存在巨大压力。中西部地区经济不发达，地方税收少，随着新农保的继续推广及人口老龄化速度的加快，财力会越发力不从心，最终导致制度无法继续维系。
其次，农村社会养老保险基金以县为单位统一管理，存在管理手段缺乏、易受当地行政干涉、容易发生道德风险等问题。而且，分割管理的小规模基金难以进行多样化投资，基金的安全无法得到保证，风险系数大。
最后，只准基金购买一级市场的国债或者存入银行，严禁将农保基金存入非银行性金融机构，基金保值增值问题得不到解决。而如果采取多样化运营，又需要高度的专业知识和结算技术，政府对基金的运营和监管能力明显不足，而且现阶段的新农保基金是由结算力量较薄弱的县级政府管理，存在结算和监管难度大、管理手段缺乏等弊端。
三、新农保的对策分析
1、加大宣传力度
各地政府应借助新闻媒介多方位、多渠道加大政策的宣传力度。一方面，加大对基层领导和工作人员的培训力度，提高其认识水平和工作能力；另一方面，广泛运用电视、广播、报刊等媒介和舆论工具，采取群众喜闻乐见的形式和易于理解的内容，形成全方位的宣傳。
2、加强立法工作
农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，应明确其法律地位，使其具有制度上的稳定性。为此，要尽快制定法律，从法律的高度规范农村养老保险制度的各项内容，提高新农保的地位。
3、作好制度衔接工作
新农保制度中个人账户和社会统筹账户相结合的方式，可与城镇职工基本养老保险制度相配合，使城乡养老保险制度紧密衔接。另外，要加快社会保障信息化建设，以实现社会保障全国统筹。
4、规范基金管理
一是拓宽基金增值渠道，尝试新农保基金市场化管理，在保证资金安全的前提下，将部分养老保险基金交由专业投资公司投资，以提高资金的增值率。二是建立健全监督机制，以增强基金管理的安全度和透明度，保证基金的安全运营。
参考文献：
[1]国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见. http//www. Gov. cn.2009-09-07.
[2]刘晓梅.中国农村社会养老保险理论与实务研究[M].科学出版社.2010.
[3]卢海元.和谐社会的基石----中国特色新型养老保险制度研究[M].群众出版社.2009.
[4]苏保忠.中国农村养老问题研究[M].北京清华大学出版社.2010.
[5]钟仁耀.社会保障概论(第 2版)[M].东北财经大学出版社,2009.
[6]吕学静.现代社会保障概论(修订第二版)[M].首都经济贸易大学出版社,2008.
作者简介：谢凤（1986.2-），女，汉族，河北省石家庄市，山西财经大学公共管理学院 2010级硕士研究生，主要研究方向：社会保障基金管理。
关键词：新农保；现实困境；对策分析
中国传统农村养老主要经济来源是土地，且约 94%的农民养老完全由子女或家庭承担。随着农村劳动力不断涌向城市，固有的养老观念受到严重冲击，传统的农村家庭养老模式面临着严重挑战。2009 年 9 月 1 日，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》( 以下简称《指导意见》) 之后，新型农村社会养老保险( 以下简称新农保) 正式推行。到现在为止，这项新政策已经实施了两年有余，在短短的两年中，新政策在基层的实施状况如何？是否起到了预期的效果？又存在着哪些问题？这些问题不仅是大家最关心的话题，也是新政策能否继续推进的关键。
一、新农保的积极作用
城市化进程加快和农村劳动力向城镇转移，增加了农村老年人的生活负担。新型农村社会养老保险不仅可以解决农村老年人的养老问题，还能促进经济发展，维护社会稳定团结。
1、扩大国内需求
近年来农民收入增加，但其消费水平依旧较低，究其主要原因是农村社会养老问题没有得到妥善解决。新农保为农村居民的未来生活提供了保障，解除了后顾之忧，扩大了近期消费。
2、促进社会安定
一直以来家庭养老都是我国农村最基本的养老模式。但随着社会经济发展，农村大量的青壮年劳动力流向城市，家庭养老已无法适应现今的农村家庭状况。因此，新农保的推行，不仅缓和社会矛盾，更有利于建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会。
3、缩小城乡差距
在我国，城乡经济结构体现为城乡二元经济结构，城乡之间在收入、社会福利、生活水平等方面存在较大差距。新农保建立后，农民的生活有了基本养老保障，这在很大程度上改善了国民收入初次分配中对农民的不公问题，充分发挥了社会保险促进社会公平的作用。
二、新农保的现实困境
1、农民参保意识低
农村居民观念落后，对新农保认识不足。家庭养老仍是农民老年养老的主要形式，再加上 "老农保"施行中的诸多问题，使部分农民对新农保抱有很大的怀疑，导致他们参保意识不高。尤其是年轻一代农民参保积极性较低，一方面他们没有养老的压力，其主要负担只是子女的抚养和教育问题; 另一方面，一部分人认为新农保缴费水平过低，无法保障未来生活。从现实情况看，大部分农民选择 100元的缴费标准，说明他们对新制度持有怀疑态度。
2、政策宣传力度低
大部分农民仅知道有新农保这个政策及其大致缴费标准，对于具体内容，如养老金待遇的计算方法和领取条件，与相关制度的衔接，及基金的管理和监督等内容都不了解。
要使群众接纳并认可新农保，其宣传工作必须到位。然而农村新农保的宣传工作并不尽如人意。首先，宣传力度不够。在新农保的宣传标语、横幅以及黑板报和宣传栏中，关于新农保政策的详细解读很少。村镇里对上级下发的政策宣传大多数是通过村里的广播宣传，细致地挨家挨户的讲解寥寥无几。其次，宣传方式有限。在宣传新政策时，仅靠人力宣传是不够的，还需要利用新闻媒体的力量，发挥大众媒体的优势进行宣传。
3、.相关制度衔接不良
新农保除了要和老农保衔接顺畅外，还需与被征地农民社会养老保障办法、农民工养老保险办法，及城镇养老保险政策等一系列社会养老保障制度衔接紧密。此外，由于农村家庭结构小型化，在新农保推行过程中，还要与土地养老、家庭养老等传统的养老模式结合。
4、异地保险关系转移不畅
外出务工或者女儿出嫁等不在本村居住但户口还在本村的农民要回到户口所在地参保，这不仅造成了部分参保人的缴费困难，也给养老金的顺利领取设置了障碍。新农保制度试点中统筹层次低、无法异地转接的问题，对外出务工人员的参保意愿产生消极的影响。
5、强制措施效果不佳
基础养老金的发放过程中实施捆绑式发放办法，既符合领取条件的老人，必须在其符合参保条件的子女参保后，才能领取养老金。这种"捆绑式"的养老金发放制度可能对鼓励青年农民参保有一定的积极作用，但是，该措施不符合参保自愿的原则。这种强制推广新农保的措施，会使村民产生厌烦心理，不相信政府，不愿配合推广工作，大大影响农民的参保积极性。
6、基金管理不科学
首先，地方筹资缺乏可持续性。新农保注重强化政府责任，基础养老金部分由财政出资，中央和地方财政各分担一部分。财政在农村养老问题上存在着巨大的投入，尤其是中西部欠发达地区在筹资方面会存在巨大压力。中西部地区经济不发达，地方税收少，随着新农保的继续推广及人口老龄化速度的加快，财力会越发力不从心，最终导致制度无法继续维系。
其次，农村社会养老保险基金以县为单位统一管理，存在管理手段缺乏、易受当地行政干涉、容易发生道德风险等问题。而且，分割管理的小规模基金难以进行多样化投资，基金的安全无法得到保证，风险系数大。
最后，只准基金购买一级市场的国债或者存入银行，严禁将农保基金存入非银行性金融机构，基金保值增值问题得不到解决。而如果采取多样化运营，又需要高度的专业知识和结算技术，政府对基金的运营和监管能力明显不足，而且现阶段的新农保基金是由结算力量较薄弱的县级政府管理，存在结算和监管难度大、管理手段缺乏等弊端。
三、新农保的对策分析
1、加大宣传力度
各地政府应借助新闻媒介多方位、多渠道加大政策的宣传力度。一方面，加大对基层领导和工作人员的培训力度，提高其认识水平和工作能力；另一方面，广泛运用电视、广播、报刊等媒介和舆论工具，采取群众喜闻乐见的形式和易于理解的内容，形成全方位的宣傳。
2、加强立法工作
农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，应明确其法律地位，使其具有制度上的稳定性。为此，要尽快制定法律，从法律的高度规范农村养老保险制度的各项内容，提高新农保的地位。
3、作好制度衔接工作
新农保制度中个人账户和社会统筹账户相结合的方式，可与城镇职工基本养老保险制度相配合，使城乡养老保险制度紧密衔接。另外，要加快社会保障信息化建设，以实现社会保障全国统筹。
4、规范基金管理
一是拓宽基金增值渠道，尝试新农保基金市场化管理，在保证资金安全的前提下，将部分养老保险基金交由专业投资公司投资，以提高资金的增值率。二是建立健全监督机制，以增强基金管理的安全度和透明度，保证基金的安全运营。
参考文献：
[1]国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见. http//www. Gov. cn.2009-09-07.
[2]刘晓梅.中国农村社会养老保险理论与实务研究[M].科学出版社.2010.
[3]卢海元.和谐社会的基石----中国特色新型养老保险制度研究[M].群众出版社.2009.
[4]苏保忠.中国农村养老问题研究[M].北京清华大学出版社.2010.
[5]钟仁耀.社会保障概论(第 2版)[M].东北财经大学出版社,2009.
[6]吕学静.现代社会保障概论(修订第二版)[M].首都经济贸易大学出版社,2008.
作者简介：谢凤（1986.2-），女，汉族，河北省石家庄市，山西财经大学公共管理学院 2010级硕士研究生，主要研究方向：社会保障基金管理。