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【摘要】为应对全球金融危机,我国政府陆续审议并通过了钢铁、有色金属、石化、汽车、装备制造等十大产业调整与振兴规划,确定了三年的目标、任务和政策措施。从调整振兴规划实施效果来看,在保增长、扩内需方面作用显著,但在调结构方面并未达到预期目标。
【关键词】十大产业 振兴规划 保增长 调结构
从十大产业调整振兴规划的实施效果看,在保增长、扩内需方面作用显著,但在调结构方面并未达到预期目标。目前“调结构”主要依靠政府的有形之手,而经济体制上的弊端与市场经济体制发育的不完善,才是导致我国工业发展过程中结构性问题日益突出的根本性原因。因而,调结构首先应当深化经济体制改革,完善市场经济体制,减少政府对微观经济的干预;其次,在产业政策方面应更侧重于实施竞争政策和市场友好型的功能性政策。
调整振兴规划的主要内容与特点
调整振兴规划是短期应对危机措施和中长期产业发展政策的结合,其主要内容可以用“保增长,扩内需,调结构”来概括。从“保增长,扩内需”方面来看,调整振兴规划的主要任务是改善出口环境、稳定外部市场的同时着力扩大内需。从“调结构”方面看,调整振兴规划试图从促进产业技术和产品升级、优化产业组织结构和产业布局、增强自主创新能力、抑制部分行业的产能过剩等几个方面来推动这十大产业的结构调整和健康发展。
调整振兴规划中“调结构”的主要政策,延续了过往产业政策中计划经济色彩浓厚的传统,在制定和实施过程中表现出直接干预市场、以政策部门选择替代市场机制与限制竞争的特征,是典型意义上的选择性产业政策。调整振兴规划中的九个工业产业涵盖了工业部门的多数行业,其选择性并不表现为对具体特定产业的选择性扶持,而是更多地表现为对各产业内特定技术、产品和工艺的选择性扶持或限制;对产业组织结构与企业规模的选择;对特定生产企业的选择性扶持;对部分行业产能数量的控制。
保增长作用明显,但政策需要调整
调整振兴规划中保增长、扩内需的政策作用明显,工业经济较快扭转了增速下滑局面,回升向好的运行态势不断明朗并得到巩固。第一,扩内需政策的效果明显。小排量汽车购置税减半等政策,有效激活汽车消费市场;家电下乡和以旧换新政策,显著刺激家电市场消费,带动了生产;引导推进3G通信网络建设,从投资、消费两个方面扩大了内需。2009年3G间接拉动国内投资近5890亿元,带动直接消费364亿元,间接带动GDP增长1413亿元;纺织品服装内销较快增长;有色金属国家收储政策,起到了稳定市场的作用;增值税转型、农机购置补贴等政策,在扩大装备需求方面作用积极;船舶、石化产业调整振兴规划中扩内需的政策起到一定的积极作用。第二,稳定外部市场政策取得一定成效。调整振兴规划实施以来,提高出口退税率、调整加工贸易目录和加大出口买方信贷规模等稳定外部市场的政策起到了一定效果,工业品出口交货值降幅逐月收窄。2009全年完成出口交货值72882亿元,同比下降10.1%,其中11、12月转为增长5.3%和12.4%。出口退税率提高幅度比较大的轻工、纺织、电子行业分别下降7.1%、4%和8%,降幅小于整体。船舶工业在出口买方信贷的支持下,2009年我国造船完工量、新接订单量、手持订单量分别占世界市场份额的34.8%、61.6%和38.5%,比2008年底提高5.3%、23.9%和3%。第三,保增长政策应调整为促进经济增长方式转变。随着经济形势的好转,保增长的政策应转向促进增长方式转变、促进经济平衡健康发展方面来。调整振兴规划中扩内需、稳定外部市场的政策都需要做相应调整。
扩内需的政策,应从短期刺激消费需求的政策转变为长期提高居民消费能力的政策。促进工业增长方式转变,需要进一步增强消费对工业增长的拉动作用。目前,调整振兴规划中汽车购置税减半、家电下乡等政策,多为反周期、短期性的刺激政策。这种政策,在很大程度上只是将未来三五年内的消费需求提前实现,并可能透支未来平稳的消费增长。从长期来看,增强消费需求拉动作用的关键在于加快居民收入的增长速度以及提高居民收入在国民收入中的占比,提高居民的消费能力。这需要提高劳动报酬在初次分配中的比重;要加快新一轮税制改革,减轻企业和居民负担,缩小收入差距;要加大社会保障等民生投入,提高社会保障统筹的层次,扩大社会保障覆盖面,建立基本住房保障制度,提高居民消费能力。财政补贴与税收减免等措施,可考虑在节能、环保和绿色产品市场培育期采用,以引导促进消费结构升级。
我国的出口政策需要调整。虽然提高出口退税率在应对金融危机、稳定出口市场方面起到了重要作用,但是这一政策同时也会带来负面效应。提高出口退税率会使资源更多地流向出口部门,从而加剧中国经济的内外失衡。过高的出口退税率,客观上会造成出口价格低于国内价格的情况,从而引发国际贸易摩擦。出口产品的低税赋,让国外消费者能以比国内消费者更加低廉的价格消耗中国资源,从而降低本国消费者的福利。应根据企业运行情况以及国际市场恢复态势,及时下调出口退税率,并尝试将节省出的财力用于进一步加大对企业技术创新和产品创新的支持力度,以此提升产品出口结构与国际竞争能力。
调结构取得一定成效,但政策需进一步探讨
调整振兴规划的实施,在一定程度上促进了结构调整。节能减排、淘汰落后取得了新的进展。一是2009全年淘汰落后的炼钢、炼铁和水泥产能分别达到1691万吨、2113万吨和7416万吨,平板玻璃、电解铝、焦炭、电石等行业基本完成年内下达的淘汰任务。节能减排成效明显,预计全年规模以上工业单位增加值能耗比上年下降9%左右,用水量降低8.3%左右,工业固体废物综合利用率达到65%。二是我国企业兼并重组工作稳步推进。总体看,虽然跨地区重组比较困难,但省内重组进展较快。如宝钢入主宁波钢铁公司等,中铝、中冶、五矿等大型企业跨省区联合重组取得积极进展。三是技术改造加快,企业自主创新能力也有所加强。2009年中央财政安排技术改造专项资金200亿元,主要采取贴息方式支持企业加强技术改造,这在一定程度上加快了技术改造。依托重点建设工程,国产燃压机组、高速动力车组等重大装备研制和使用取得突破。通过实施科技专项,在直线喷气科技和大型关键锻件、桥式龙门加工中心等制造领域掌握了一些关键核心技术。
虽然调结构取得一定成效,但由于干预市场的色彩浓厚,一些政策措施值得进一步探讨:“行政主导”、“扶大限小”的倾向在一定程度上会降低兼并重组的效率;在汽车、钢铁等产业调整振兴规划中扶大限小的政策需进一步探讨;落后产能的界定不应以设备规模作为主要标准,也不宜在环保、安全之外确立其它标准;促进产业升级和产品结构调整过程中,应以市场需求为主导,充分尊重企业自身的选择,不宜对具体技术、产品和工艺做具体规划;调整振兴规划中严格控制总量、抑制部分行业产能过剩的政策值得商榷;调整振兴规划中将提高集中度和企业规模作为政策目标的做法有必要进一步探讨。
十大产业调整与振兴规划与“十二五”时期产业政策取向
首先,应当深化经济体制改革,进一步完善我国的市场经济体制,消除体制性障碍,从根本上推动经济发展方式转变和经济结构调整。一要明晰土地产权,进一步完善土地管理制度,推动土地市场化改革,使市场成为配置土地要素的基本体制。二要改革资源及资源产品的价格体制,改变资源价格由政府控制的现状,形成资源性产品价格市场化机制,充分发挥市场机制调节资源价格的作用。三完善環境保护制度。确保环境立法和实施中的公众参与,进一步完善环境公益诉讼制度,健全排污权有偿取得和交易制度,扩大排污权交易试点。四要改变以辖区内GDP增长为主要考核晋升标准的体制,把反映经济质量和效益状况、反映能源资源消耗和环境影响程度、反映社会发展和人的全面发展情况的指标纳入指标体系,并且在指标设计上要重视对政府公共服务能力和满意度的考核。五要建立和健全竞争政策。对于政府长期干预形成的行政性垄断进行坚决的限制,减少以产业政策为特征的政府指令对市场竞争的替代,减少政府设置的行政性市场进入壁垒,减少政府对私人部门的种种不合理限制。
其次,政府应当弥补市场机制的某些不足,实施功能性产业政策,在具有外部性的公共领域发挥重要作用。包括:进一步完善环境保护的法律和制度,并使之行之有效;知识产权的保护;对基础性研究的支持,对于具有较强外部性的应用性研究以及具有重大影响的应用性研究提供资助;教育与专业人才培养(包括技术工人的培养);行业信息、技术发展及趋势、经济运行信息的收集、整理、研究与发布,为行业信息交流和研讨提供公共平台;对新能源技术、清洁燃烧、节能技术及其产业化的支持。
在培育新兴战略性产业的政策选取上,应更注重对于新兴产业企业研究开发活动普遍性的支持,以及注重对于基础性研究和共性技术研究的支持。避免对生产制造环节的产能投资提供过多的优惠政策,否则可能导致新兴战略产业的产能过剩。(作者分别为中国社会科学院工业经济研究所党委书记兼副所长,研究员、博导;中国社会科学院工业经济研究所助理研究员、博士)
【关键词】十大产业 振兴规划 保增长 调结构
从十大产业调整振兴规划的实施效果看,在保增长、扩内需方面作用显著,但在调结构方面并未达到预期目标。目前“调结构”主要依靠政府的有形之手,而经济体制上的弊端与市场经济体制发育的不完善,才是导致我国工业发展过程中结构性问题日益突出的根本性原因。因而,调结构首先应当深化经济体制改革,完善市场经济体制,减少政府对微观经济的干预;其次,在产业政策方面应更侧重于实施竞争政策和市场友好型的功能性政策。
调整振兴规划的主要内容与特点
调整振兴规划是短期应对危机措施和中长期产业发展政策的结合,其主要内容可以用“保增长,扩内需,调结构”来概括。从“保增长,扩内需”方面来看,调整振兴规划的主要任务是改善出口环境、稳定外部市场的同时着力扩大内需。从“调结构”方面看,调整振兴规划试图从促进产业技术和产品升级、优化产业组织结构和产业布局、增强自主创新能力、抑制部分行业的产能过剩等几个方面来推动这十大产业的结构调整和健康发展。
调整振兴规划中“调结构”的主要政策,延续了过往产业政策中计划经济色彩浓厚的传统,在制定和实施过程中表现出直接干预市场、以政策部门选择替代市场机制与限制竞争的特征,是典型意义上的选择性产业政策。调整振兴规划中的九个工业产业涵盖了工业部门的多数行业,其选择性并不表现为对具体特定产业的选择性扶持,而是更多地表现为对各产业内特定技术、产品和工艺的选择性扶持或限制;对产业组织结构与企业规模的选择;对特定生产企业的选择性扶持;对部分行业产能数量的控制。
保增长作用明显,但政策需要调整
调整振兴规划中保增长、扩内需的政策作用明显,工业经济较快扭转了增速下滑局面,回升向好的运行态势不断明朗并得到巩固。第一,扩内需政策的效果明显。小排量汽车购置税减半等政策,有效激活汽车消费市场;家电下乡和以旧换新政策,显著刺激家电市场消费,带动了生产;引导推进3G通信网络建设,从投资、消费两个方面扩大了内需。2009年3G间接拉动国内投资近5890亿元,带动直接消费364亿元,间接带动GDP增长1413亿元;纺织品服装内销较快增长;有色金属国家收储政策,起到了稳定市场的作用;增值税转型、农机购置补贴等政策,在扩大装备需求方面作用积极;船舶、石化产业调整振兴规划中扩内需的政策起到一定的积极作用。第二,稳定外部市场政策取得一定成效。调整振兴规划实施以来,提高出口退税率、调整加工贸易目录和加大出口买方信贷规模等稳定外部市场的政策起到了一定效果,工业品出口交货值降幅逐月收窄。2009全年完成出口交货值72882亿元,同比下降10.1%,其中11、12月转为增长5.3%和12.4%。出口退税率提高幅度比较大的轻工、纺织、电子行业分别下降7.1%、4%和8%,降幅小于整体。船舶工业在出口买方信贷的支持下,2009年我国造船完工量、新接订单量、手持订单量分别占世界市场份额的34.8%、61.6%和38.5%,比2008年底提高5.3%、23.9%和3%。第三,保增长政策应调整为促进经济增长方式转变。随着经济形势的好转,保增长的政策应转向促进增长方式转变、促进经济平衡健康发展方面来。调整振兴规划中扩内需、稳定外部市场的政策都需要做相应调整。
扩内需的政策,应从短期刺激消费需求的政策转变为长期提高居民消费能力的政策。促进工业增长方式转变,需要进一步增强消费对工业增长的拉动作用。目前,调整振兴规划中汽车购置税减半、家电下乡等政策,多为反周期、短期性的刺激政策。这种政策,在很大程度上只是将未来三五年内的消费需求提前实现,并可能透支未来平稳的消费增长。从长期来看,增强消费需求拉动作用的关键在于加快居民收入的增长速度以及提高居民收入在国民收入中的占比,提高居民的消费能力。这需要提高劳动报酬在初次分配中的比重;要加快新一轮税制改革,减轻企业和居民负担,缩小收入差距;要加大社会保障等民生投入,提高社会保障统筹的层次,扩大社会保障覆盖面,建立基本住房保障制度,提高居民消费能力。财政补贴与税收减免等措施,可考虑在节能、环保和绿色产品市场培育期采用,以引导促进消费结构升级。
我国的出口政策需要调整。虽然提高出口退税率在应对金融危机、稳定出口市场方面起到了重要作用,但是这一政策同时也会带来负面效应。提高出口退税率会使资源更多地流向出口部门,从而加剧中国经济的内外失衡。过高的出口退税率,客观上会造成出口价格低于国内价格的情况,从而引发国际贸易摩擦。出口产品的低税赋,让国外消费者能以比国内消费者更加低廉的价格消耗中国资源,从而降低本国消费者的福利。应根据企业运行情况以及国际市场恢复态势,及时下调出口退税率,并尝试将节省出的财力用于进一步加大对企业技术创新和产品创新的支持力度,以此提升产品出口结构与国际竞争能力。
调结构取得一定成效,但政策需进一步探讨
调整振兴规划的实施,在一定程度上促进了结构调整。节能减排、淘汰落后取得了新的进展。一是2009全年淘汰落后的炼钢、炼铁和水泥产能分别达到1691万吨、2113万吨和7416万吨,平板玻璃、电解铝、焦炭、电石等行业基本完成年内下达的淘汰任务。节能减排成效明显,预计全年规模以上工业单位增加值能耗比上年下降9%左右,用水量降低8.3%左右,工业固体废物综合利用率达到65%。二是我国企业兼并重组工作稳步推进。总体看,虽然跨地区重组比较困难,但省内重组进展较快。如宝钢入主宁波钢铁公司等,中铝、中冶、五矿等大型企业跨省区联合重组取得积极进展。三是技术改造加快,企业自主创新能力也有所加强。2009年中央财政安排技术改造专项资金200亿元,主要采取贴息方式支持企业加强技术改造,这在一定程度上加快了技术改造。依托重点建设工程,国产燃压机组、高速动力车组等重大装备研制和使用取得突破。通过实施科技专项,在直线喷气科技和大型关键锻件、桥式龙门加工中心等制造领域掌握了一些关键核心技术。
虽然调结构取得一定成效,但由于干预市场的色彩浓厚,一些政策措施值得进一步探讨:“行政主导”、“扶大限小”的倾向在一定程度上会降低兼并重组的效率;在汽车、钢铁等产业调整振兴规划中扶大限小的政策需进一步探讨;落后产能的界定不应以设备规模作为主要标准,也不宜在环保、安全之外确立其它标准;促进产业升级和产品结构调整过程中,应以市场需求为主导,充分尊重企业自身的选择,不宜对具体技术、产品和工艺做具体规划;调整振兴规划中严格控制总量、抑制部分行业产能过剩的政策值得商榷;调整振兴规划中将提高集中度和企业规模作为政策目标的做法有必要进一步探讨。
十大产业调整与振兴规划与“十二五”时期产业政策取向
首先,应当深化经济体制改革,进一步完善我国的市场经济体制,消除体制性障碍,从根本上推动经济发展方式转变和经济结构调整。一要明晰土地产权,进一步完善土地管理制度,推动土地市场化改革,使市场成为配置土地要素的基本体制。二要改革资源及资源产品的价格体制,改变资源价格由政府控制的现状,形成资源性产品价格市场化机制,充分发挥市场机制调节资源价格的作用。三完善環境保护制度。确保环境立法和实施中的公众参与,进一步完善环境公益诉讼制度,健全排污权有偿取得和交易制度,扩大排污权交易试点。四要改变以辖区内GDP增长为主要考核晋升标准的体制,把反映经济质量和效益状况、反映能源资源消耗和环境影响程度、反映社会发展和人的全面发展情况的指标纳入指标体系,并且在指标设计上要重视对政府公共服务能力和满意度的考核。五要建立和健全竞争政策。对于政府长期干预形成的行政性垄断进行坚决的限制,减少以产业政策为特征的政府指令对市场竞争的替代,减少政府设置的行政性市场进入壁垒,减少政府对私人部门的种种不合理限制。
其次,政府应当弥补市场机制的某些不足,实施功能性产业政策,在具有外部性的公共领域发挥重要作用。包括:进一步完善环境保护的法律和制度,并使之行之有效;知识产权的保护;对基础性研究的支持,对于具有较强外部性的应用性研究以及具有重大影响的应用性研究提供资助;教育与专业人才培养(包括技术工人的培养);行业信息、技术发展及趋势、经济运行信息的收集、整理、研究与发布,为行业信息交流和研讨提供公共平台;对新能源技术、清洁燃烧、节能技术及其产业化的支持。
在培育新兴战略性产业的政策选取上,应更注重对于新兴产业企业研究开发活动普遍性的支持,以及注重对于基础性研究和共性技术研究的支持。避免对生产制造环节的产能投资提供过多的优惠政策,否则可能导致新兴战略产业的产能过剩。(作者分别为中国社会科学院工业经济研究所党委书记兼副所长,研究员、博导;中国社会科学院工业经济研究所助理研究员、博士)