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地方各级人大是地方各级国家权力机关，人民政府、人民法院和人民检察院是地方各级国家行政机关、审判机关和检察机关，它们的职权有明确的划分，但行政机关、审判机关和检察机关均由同级人大产生，向同级人大负责并报告工作，受同级人大监督。权力必须受到监督，权力运行必须受到制约，这已经成为基本常识。国家机关之间的分权制约和有序运转，反映出国家权力的和谐状态，它是社会和谐的必要条件。这种和谐状态并不是自动形成的，它有一个构建和生长的过程，既需要国家法制的呵护，也需要全社会的共同维护。宪政建设是长期的，不能奢望国家权力架构及其运行一下子就进入“理想状态”，但我们必须确认行程和方向，从而避免出现逆转和不必要的波折。作为国家权力系统的任何一组成部分及其职能，都不可或缺、不可替换、不可僭越，正所谓“既不可失职，也不可越权”。必须警惕，当某一部分权力如行政权过度扩展和膨胀、或某一部分权力如代议机关权力过度抑制和萎缩、或者体系之外某种强力不当介入和干预，都有可能改变这种平衡和谐的状态趋势，进而损害整个社会稳定和谐的进程。我国宪法称国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会。权力机关对“一府两院”的监督，是要确保人民权力正确运行，保证执政为民和依法行政、公正执法，这是“人民主权”理论的自然逻辑和我国宪政体制的要求，唯此才能保证建设法治政府，促进社会安定有序、和谐发展。按照构建和谐社会的要求，地方各级人大及其常委会要加强对“一府两院”的监督，既不失职也不越权，卓有成效地做好对法律法规实施情况的执法检查、规范性文件的备案审查、“一府两院”专项工作报告的审议、财政预算的监督等职能工作。
对法律法规实施情况进行执法检查，监督“一府两院”正确执法。执法检查对于促进“一府两院”依法行使人民赋予的权力，正确有效地实施法律法规，发现和纠正执法中的问题，维护法律法规的权威和尊严，监督、保证“一府两院”解决好关系改革发展稳定大局、关系人民切身利益、社会普遍关注的重大问题，起到了很好的作用。关于执法检查，笔者在本系列文章之二中已作阐述，本文不再详述。
加强规范性文件备案审查，促进依法行政执政为民。对“非立法性”规范性文件的备案审查，是地方人大常委会急需开展的工作。宪法和地方组织法赋予地方人大（及其常委会）撤销本级人民政府及下级人大（及其常委会）决议、决定、命令的职权，监督法对县级以上地方各级人大常委会的这一职权作了进一步的规定，经审查认为超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的，同法律法规规定相抵触的，以及有其他不适当的情形的，有权予以撤销。行政机关和司法机关（主要是行政机关）做出的涉及公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍效力的规范性文件越来越多，这是贯彻执行法律法规和行政运行、管理的需要。由于这些俗称“红头文件”的规范性文件是抽象行政行为，其规范对象是不特定的人，在本行政区域具有普遍的约束力，所以不适当的规范性文件，产生的消极后果和影响也往往是大面积大范围的，比不当具体行政行为带来的损害更大。近年来不适当的地方性行政规范性文件带来的问题越来越引起人们的关注：或者与法律法规相抵触，在执行中引起矛盾和冲突，影响法制统一和法律法规的有效实施；或者不适当地扩张行政权力，固化审批、收费、管理权限，随意设定许可权、收费权、罚没权，规避行政责任，权力与责任不对称；或者强化部门利益和地方利益，搞土政策，与民争利，损害整体利益和长远利益，显失公平公正；或者限制相对人权益，过多设定义务性条款，权利与权力、权利义务不对称；或者内容欠缺、自由裁量弹性较大，导致执行的随意；或者违法违规搞变通，甚至有的僭越立法权设定的事项，等等。由于行政权的行使相对灵活，实行首长负责制，并且政府及其部门均有权限制定规范性文件，所以这些不适当的规范性文件的制定往往缺乏必要的民主和监督程序，很少采用听证、公开征求意见等方式，甚至有的未经集体讨论。可以制定规范性文件的主体几乎包括了所有的国家机关（权力机关、行政机关、审判机关、检察机关）及其各职能部门，制定主体广泛，内容繁杂，量大而宽。而地方国家机关的规范性文件审查权却长期搁置，尤其是监督法出台前更是程序缺失，操作困难，未发挥作用。不适当的规范性文件成了影响社会和谐和法制统一的顽疾。
监督法的出台为发挥地方权力机关规范性文件审查的职能提供了一个很好的契机。在这样的前提下，落实地方人大规范性文件审查职权已是现实的需要。①要进一步明确备案审查的范围，地方国家机关及其部门、具有行政管理职能的单位或组织制定的，涉及公民、法人或其他组织的权利和义务，在本行政区域具有普遍约束的决议、决定、命令等各类规范性文件，均应纳入审查范围。事实上规范性文件不限于决定、命令，还包括各类指示、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要，以及意见、提纲、方案、简报、指示等，只要其内容涉及公民、法人或其他组织的权利和义务，规范对象不是特定的人，在本行政区域普遍适用，具有普遍效力就应该判断为规范性文件。②建立健全常委会承担规范性文件审查的专门机构，充实人员力量。③完善规范性文件的备案审查的受理、启动、审查、处理等一系列程序和时限规定，明确审查原则和标准。④完善对不适当的规范性文件纠正或撤销的机制，保证规范性文件备案审查的权威和落实。⑤建立责任追究和权利救济机制[1]。⑥尽量减少党政联合发文，或者从技术上分清党政责任，从而解决对党政联合决策联合发文的监督难题；从执政党来说，要把自己置于宪法法律之下，学会依法执政、科学执政。目前急需激活或启动非立法性规范性文件的备案审查程序，尽管人大不可能对所有的规范性文件一一审查，但只要真正启动起来，纠正或撤销若干件不适当的规范性文件，实施责任追究，就可能辐射出备案审查的权威，起到四两拨千斤的效能，行政机关再制定规范性文件时就可能在合法性和合理性方面考虑得更严格严谨严密。近期，这项工作在各地迅速开展起来，自2008年起，福建省各市县人大、政府部门发布的规范性文件，必须自发布30天内，向上级人大常委会报送备案，接受审查；社会团体、企事业单位和公民，可以向接受该文件备案的人大常委会提出审查建议。审查主要集中在是否存在限制或剥夺公民、法人和其他组织合法权利，增加公民、法人和其他组织的义务，或同法律、法规以及上级和本级人大及其常委会决议、决定相抵触的情形。对于存在此情形的文件，将要求制定机关自行修改或废止，不予纠正的将被撤销或部分撤销[2]。自2007年4月份，吉林省对1984年以来由省政府制定的规章进行全面清理，共清理查核规章205件，不属于规章的32件，废止规章68件，取消和废止比例达49%；太原市2007年12月5日颁布《关于对规范性文件进行备案审查的规定》，明确“红头文件”不得设定行政处罚、行政许可和行政强制；2007年12月6日，《湖南省规范性文件审查条例》通过，规定国家机关、社会团体、公民、企事业单位等认为规范性文件存在不适当情形的，都可以提出审查要求[3]。
通过审议专项工作报告，促进社会公平正义。向人大报告工作是“一府两院”的宪法义务。政府的工作与民生息息相关，改善和发展民生、提升人民生活水平和生活质量是人大监督政府的一个导向。政府工作中的“三农”问题、义务教育、医疗卫生、资源环境、安全生产、社会保障、拆迁补偿等应该纳入审议专项工作的视野；公正司法、依法保护人民群众的生命、尊严和财产，保护政治经济社会权益，促进互助友爱、安定有序、和睦共处的人际、层际关系是构建和谐社会、提升人民生活质量的内容和条件，“两院”工作中的执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等问题应该受到人大司法监督的关注。但目前来看，地方人大由于人代会一年一次，代表人数众多，会期较短且议题很多，加之代表构成、素质诸方面的原因，虽然审议“一府两院”的工作报告是人代会最主要的议题，但审议往往蜻蜓点水，面面俱到，审不深、议不透，这种状况越是基层表现得越突出。人代会仅仅是完成程序性的任务，很难产生理想的监督效果。尽管在辽宁沈阳、湖南麻阳等地出现过法院工作报告或政府预算报告未获得通过的事件[4]，但这种具有“或然”性的案例并不能表明人代会审议效能和权威的提高。人大代表的广泛代表性是政权合法性和政治权威存在的基础，使人代会更具有行使人民权力的象征意义，但庞大的代议机构又会降低自身的行为能力和效率。政制发展的阶段性和相对滞后性特点，注定提高人代会效能的努力是长期的。而人大常委会作为本级人大的常设机关，有较经常的会期（每两月至少一次），人员较少且更专业，有工作机构和办事机构的辅助，更便于有效行使职权。因此，加强常委会制度建设，发挥常委会监督“一府两院”工作的职能成为比较现实的选择。但多年来，由于法律和体制上的原因，地方人大常委会的监督很难到位，力度不大，效果也不理想，或者因对问题缺乏深层次的了解而泛泛议论，针对性不强，未产生理想的监督效应，而“一府两院”对人大常委会的审议意见也不重视，糊弄搪塞，办理不力。由于人们对人大在民主法制建设、监督行政和司法、维护社会主义公平与正义方面寄予厚望，因此，各地人大常委会也一直在进行提高监督力度、增强监督效果的探索。
上世纪80~90年代，地方人大常委会创造了许多新的监督方式，但这种缺乏明确法律规定的探索在理论界和实践中产生了不小的争议，因而其效果也不一定都是积极的，也不一定都有利于地方国家各机关之间协调配合和和谐运转；而且随着实践的发展其效用也呈递减趋势。其中“个案监督”和“述职评议”争议最大[5]。现在回过头来看一度在地方人大盛行的“个案监督”，虽然是基于对司法腐败、司法不公和监督不力的不满以及对人大司法监督的期望，姑且不论这种追求个案公正的做法是否明智，以及企盼通过追求个案公正达到司法公正的努力是否可能，单就从宪法法律对权力机关与司法机关的明确分工而言，人大“个案监督”似有“越界”之嫌，这有可能使权力体系的结构、功能发生倾斜，从而改变国家机关分权制约的和谐状态；当然我们不能否认人大“个案监督”确实“纠正”了一些错案尤其是某些影响较大和久拖不决的案件，但事实上个案的“公正”并未发生预想的那样强烈的传导效应，而支付了过大的制度成本，结果很可能与初衷相左。因此，追求司法公正目标，应该把重点放在体制内国家权力架构下思考，现有体制下的制度建设更重要（但是在目前情况下，如何做到既不介入司法“个案”又能有效监督司法，仍是需要继续探索的难点）。而“述职评议”作为具有地方国家机关领导人员选举任免权和对“一府两院”监督权的地方人大（及其常委会）对其选举任命的干部及其部门的监督方式，其探索的方向无疑是值得肯定的，但在操作中不太容易理顺与“党管干部”原则的关系，因而也就很难发挥出其监督效果，这样反倒可能损害人大监督的权威。监督法对此并未认可（尽管如此，一味回避对人的监督，从长远来看恐怕很难说是有利于构建制度权威和促进社会和谐）。
但监督法的出台也是一个契机，监督法对地方人大常委会审议监督“一府两院”的专项工作报告作了重点的规定。按照监督法的规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取审议“一府两院”专项工作报告。对“两院”专项工作报告的审议监督，可以理解为“类案”的监督而非“个案”的监督；对政府及其部门专项工作报告的监督，也非类似“个人信任投票”式的监督[6]。为此，①要建立完善议题的收集、筛选、评价机制，使确定的议题真正体现民意、符合民愿。审议议题根据人大常委会在执法检查中发现的突出问题，常委会组成人员提出的比较集中的问题，专门委员会和常委会工作机构在调研中发现的突出问题，人民来信来访集中反映的问题，以及社会普遍关注的其他问题来确定。统筹城乡发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然发展的重大问题，如事关改善民生、关系人民群众生活保障和发展的重大问题，调整利益关系、事关社会和谐稳定的重要举措，区域内人民群众普遍关心的热点问题和社会发展中的难点问题，执法司法中突出的有较大影响受广泛关注的倾向性问题，都应成为监督的重点。②确定议题后，要围绕议题认真准备，组织常委会组成人员和人大代表，对有关工作进行视察或专题调研，安排参加视察和专题调研的代表列席会议，听取报告和提出意见；常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交“一府两院”研究并在专项工作报告中做出回应。③要坚持公正公开原则，审议专项工作报告的年度计划、会议审议的议题、专项工作报告及审议意见、“一府两院”对审议意见研究处理情况或执行决议情况，向全社会公布；常委会审议专项工作报告的会议，可以允许公民旁听。④要有相应的处置措施，审议意见交由“一府两院”研究处理，其研究处理情况由其办事机构送交人大有关专门委员会或常委会工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告；常委会还可以在必要时对专项工作报告做出决议，“一府两院”应当在决议规定的期限内将执行决议的情况向常委会做出报告。⑤对专项工作报告不通过的情况，应该有相关的处置措施和后续监督的程序，有关部门和人员须承担相应责任。如海南临高、甘肃夏河和金昌、湖北荆州等地已出现了检察院或政府部门专项工作报告未获得通过的案例[7]，监督法对此情况未作规定，地方人大常委会可以在法律的范围内作进一步的探索完善。
加强预算监督，确保公共财政的社会保障功能和社会服务功能。“公共服务体系更加完备”是构建社会主义和谐社会的目标任务之一。从中国国情出发，完善公共财政制度，坚持公共化、均等化、规范化，解决收入分配失衡、缩小区域和城乡发展差距、促进社会公平公正、确保人民共享改革发展成果是构建和谐社会的要求。目前，城乡区域发展的不平衡以及就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等与民生相关的方面影响中国社会和谐的问题，多与公共财政体系的不甚完备有关，也与国家权力机关的监督缺位有关。如果管不住钱袋子，那就难以构建真正的和谐。按照地方组织法的规定，地方人大保证国家计划和国家预算的执行，审查批准本行政区域国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告，地方人大常委会决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。监督法规定地方人大常委会财经监督主要是审查和批准决算，审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告，听取和审议审计工作报告。预算监督是财经监督最主要的内容，但目前人大预算监督的力度和效果都很不理想，往往流于形式、流于程序。公共财政公平化均等化的努力，主要体现在政府和政府财经部门，这一方面表明人大财经监督的缺位，另一方面也因为人大监督的不足而使这种努力事倍功半。实现公共财政的公平均等，体现人民总体利益，有赖于人大监督和公众的参与；广州、深圳等地细化预算编制和建立部门预算，浙江温岭实行公众参与式公共预算改革，等等实现“阳光预算”、加强人大预算监督的方向是值得充分肯定的。
从最大限度减少和化解影响中国社会和谐的矛盾或问题来看，目前人大财经监督要关注调整和优化财政支出结构，加强经济社会发展的薄弱环节：财政支出要统筹城乡发展，进一步向农业倾斜；统筹经济社会发展，向教育、科学、文化和社会保障等事业倾斜；统筹人与自然和谐发展，向生态保护和环境建设倾斜；从全国来看，统筹区域发展的任务很重要的在于中央财政向困难地区倾斜和转移支付的强度，但在同一行政区域内也有区域不平衡的问题，仍需要监督地方财政尤其是省级财政向困难地方倾斜，力求满足县乡贫困群众最基本的公共服务需求。值得注意的是，突出人大财经监督的这些重点，是向政府和全社会传递了明确的信号，即财政分配从效率优先向公平和效率并重的转变。能源、交通、生态和环保、公共设施等基础建设，也是公共财政的功能之一，对涉及面广、影响深远、投资巨大的建设项目，应当由人大审议决定并接受人大监督。一些“形象工程”、“政绩工程”、“面子工程”的出现，往往带有明显的“建设财政”的痕迹，而且一般来说是规避了人大监督的：或者未经人大审议，或者这种审议流于形式，或者未列入预算人大根本监督不到。“形象工程”、“政绩工程”背后反映的是行政垄断甚至权力腐败、权力不受制约。未经公开、透明、充分的博弈、论证，其决策失误难以避免。这些工程隐藏的腐败和导致的矛盾和问题，反过来只能影响政府的形象和政绩。这种片面追求“政绩”而置公共利益和民生不顾的错位的政绩观，是政府未向人民负责的表现。同样，热衷建设超标准、超规模、超概算的豪华办公楼和“培训中心”，以及弥漫一些政府及部门的奢靡浪费之风，也反映出公共财政理念的缺失和财经监督的盲区。只有公众对政府的政绩和形象最清楚，人大是最能广泛反映民众诉求、体察公众利益的机关。遏止这些不切实际的劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”以及由此带来的恶果，必须确立公共财政理念和体制，改变政府绝对主导的财政体制，把财政支出（包括预算外支出）置于人大监督之下。单靠政府自身难以实现有限政府、责任政府的目标，难以建立起完善的公共财政体制。
从现行的预算监督来看，人大监督形式性大于实质性，有效监督难度很大[8]。现行预算编制的时限不科学，各地人代会的时间有先有后，但一般都是预算年度开始后尚在编制本级预算，事实上是预算先执行，后编制，再审批，财政在较长时间里无预算运行，既降低了预算的实际的约束力，也使人大无法给予监督；而且编制项目不细，预算报表所列科目级次太少，只列到“类级”，或者至多到“款级”，没有“项”、“目”的具体内容，所列内容太粗，科目规模太大，透明度太低，“外行看不懂、内行看不清”，代表很难进行实质性审查。特别是财政困难的县级预算，上级专项补贴、税收返还等不确定因素的影响更大，预算的准确性低，严格准确执行预算几无可能。而地方人代会会期很短，即便是省级人大也一般只能安排一天左右时间审议预算草案，而且往往同政府工作报告、计划和预算报告一并审议，而人代会审议议题主要集中在政府工作报告上，代表无暇深入了解和研究预算草案内容，况且代表的专业知识和技能也未必胜任这样专业的审议；预算草案一次性表决一揽子通过的方式，即使有代表对预算内容有疑义，或提出了很好的建议意见，也很难对预算产生实质性的影响。预算在执行中变化大，调整频繁，尤其是超收及一些有专门用途的资金使用监督难度大；而且存在大量预算外资金，或者应纳入预算而未纳入的资金，以及超预算、无预算项目。对决算的审查和监督也基本上流于形式。提高人代会预算审议效能，目前情况下，首当其冲的制约因素在于会期限制和代表专业能力限制，但除此之外的体制制约因素不多，人大并非无能为力。从技术上来说，要保证充足的时间编制预算，编制部门预算，细化预算科目，提高预算的透明度，同时尽量保证人代会审议时间，发挥好人大专门的预算审查机构的作用，提高预算执行的约束性和严肃性，强化预算编制执行中的法律责任，加强执法检查，为预算的严格执行创造好的法制环境。对待细化强化预算监督和提高透明度，所谓强调效率、避免牵扯，或以政府工作的复杂性、行政决策的即时性等来规避或拒绝监督，以及担心束缚了政府的手脚影响行政作为等，其理由统统是站不住脚的[9]。深圳、广州等地的实践表明，在现有体制下加强人大预算审批监督，仍有很大的空间，重要的是人大要敢于作为，要切实行使财经监督职权而不是仅仅履行形式。与此同时，要加强对预算执行的监督。按照监督法规定，预算经人大批准后，在执行过程中需要做部分调整的，本级人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准；要严格控制不同预算科目之间的资金调整，预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。政府有关主管部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将调整初步方案送交本级人大财经委初步审查或常委会有关工作机构征求意见。常委会对预算执行情况重点审查预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、向下级财政转移支付情况、本级人大关于批准预算的决议的执行情况以及上级财政补助资金的安排和使用情况。地方人大常委会要努力把这些规定落到实处，这也是构建和谐的需要。
注释：
[1]参见易峥嵘：《如何完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度》，载《人大研究》2007年第6期。
[2]见《人民日报》2007年12月5日第10版报道。
[3]见《人民日报》2007年12月7日第10版报道。
[4]2001年2月辽宁省沈阳市十届人大四次会议因赞成票没有过半数，沈阳市中级人民法院工作报告未获得通过；2006年1月湖南省麻阳苗族自治县人代会在审议政府预算报告时因代表批评意见较大未予表决，一个月后重新编制的预算报告在人大常委会初审时再次被否决；2007年1月湖南省衡阳市十二届人大五次会议上，衡阳市中级人民法院工作报告赞成票未过半而没被通过。
[5][6]个案监督即人大（常委会）对具体司法案件的监督，从一开始就受到广泛的争议，莫衷一是；而述职评议在实践中也存在很多难点疑点，有不同看法。《监督法》的出台，给这些争议算是画上了句号。目前一般的看法是，人大常委会听取和审议“两院”工作报告实际上就是对司法“类案”的监督，对专项工作报告的审议，重点是对工作的监督而不是“个人信任投票”式的监督。依此，也就避开了争议的焦点和操作的难点，避免了实践中可能出现的尴尬。但如何有效监督司法促进司法公正、如何有效监督人大选举任免的干部，仍是有待探讨的问题。
[7]监督法出台至今，海南临高、甘肃夏河和金昌、湖北荆州等许多地方，先后出现人大常委会否决检察院或政府部门专项工作报告的案例。其中海南临高县人大常委会两度否决政府关于专项资金管理使用情况的报告，尤其引人注目。
[8]参见王力群、刘来宁：《预算监督问题探讨》，《人大研究文萃》第四卷第505~575页，中国法制出版社2004年8月版。
[9]对待细化预算、强化预算约束特别是预算变更监督、提高预算透明度的要求，有的政府领导人担心捆住了政府的手脚影响政府决策和行政能力，以所谓强调效率、避免牵扯，或以政府工作的复杂性、行政决策的即时性等为借口，拒绝或规避监督。这种似是而非的说法和做法在一些地方还很有市场。
（作者系甘肃省人大常委会《人大研究》杂志副主编）
对法律法规实施情况进行执法检查，监督“一府两院”正确执法。执法检查对于促进“一府两院”依法行使人民赋予的权力，正确有效地实施法律法规，发现和纠正执法中的问题，维护法律法规的权威和尊严，监督、保证“一府两院”解决好关系改革发展稳定大局、关系人民切身利益、社会普遍关注的重大问题，起到了很好的作用。关于执法检查，笔者在本系列文章之二中已作阐述，本文不再详述。
加强规范性文件备案审查，促进依法行政执政为民。对“非立法性”规范性文件的备案审查，是地方人大常委会急需开展的工作。宪法和地方组织法赋予地方人大（及其常委会）撤销本级人民政府及下级人大（及其常委会）决议、决定、命令的职权，监督法对县级以上地方各级人大常委会的这一职权作了进一步的规定，经审查认为超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的，同法律法规规定相抵触的，以及有其他不适当的情形的，有权予以撤销。行政机关和司法机关（主要是行政机关）做出的涉及公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍效力的规范性文件越来越多，这是贯彻执行法律法规和行政运行、管理的需要。由于这些俗称“红头文件”的规范性文件是抽象行政行为，其规范对象是不特定的人，在本行政区域具有普遍的约束力，所以不适当的规范性文件，产生的消极后果和影响也往往是大面积大范围的，比不当具体行政行为带来的损害更大。近年来不适当的地方性行政规范性文件带来的问题越来越引起人们的关注：或者与法律法规相抵触，在执行中引起矛盾和冲突，影响法制统一和法律法规的有效实施；或者不适当地扩张行政权力，固化审批、收费、管理权限，随意设定许可权、收费权、罚没权，规避行政责任，权力与责任不对称；或者强化部门利益和地方利益，搞土政策，与民争利，损害整体利益和长远利益，显失公平公正；或者限制相对人权益，过多设定义务性条款，权利与权力、权利义务不对称；或者内容欠缺、自由裁量弹性较大，导致执行的随意；或者违法违规搞变通，甚至有的僭越立法权设定的事项，等等。由于行政权的行使相对灵活，实行首长负责制，并且政府及其部门均有权限制定规范性文件，所以这些不适当的规范性文件的制定往往缺乏必要的民主和监督程序，很少采用听证、公开征求意见等方式，甚至有的未经集体讨论。可以制定规范性文件的主体几乎包括了所有的国家机关（权力机关、行政机关、审判机关、检察机关）及其各职能部门，制定主体广泛，内容繁杂，量大而宽。而地方国家机关的规范性文件审查权却长期搁置，尤其是监督法出台前更是程序缺失，操作困难，未发挥作用。不适当的规范性文件成了影响社会和谐和法制统一的顽疾。
监督法的出台为发挥地方权力机关规范性文件审查的职能提供了一个很好的契机。在这样的前提下，落实地方人大规范性文件审查职权已是现实的需要。①要进一步明确备案审查的范围，地方国家机关及其部门、具有行政管理职能的单位或组织制定的，涉及公民、法人或其他组织的权利和义务，在本行政区域具有普遍约束的决议、决定、命令等各类规范性文件，均应纳入审查范围。事实上规范性文件不限于决定、命令，还包括各类指示、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要，以及意见、提纲、方案、简报、指示等，只要其内容涉及公民、法人或其他组织的权利和义务，规范对象不是特定的人，在本行政区域普遍适用，具有普遍效力就应该判断为规范性文件。②建立健全常委会承担规范性文件审查的专门机构，充实人员力量。③完善规范性文件的备案审查的受理、启动、审查、处理等一系列程序和时限规定，明确审查原则和标准。④完善对不适当的规范性文件纠正或撤销的机制，保证规范性文件备案审查的权威和落实。⑤建立责任追究和权利救济机制[1]。⑥尽量减少党政联合发文，或者从技术上分清党政责任，从而解决对党政联合决策联合发文的监督难题；从执政党来说，要把自己置于宪法法律之下，学会依法执政、科学执政。目前急需激活或启动非立法性规范性文件的备案审查程序，尽管人大不可能对所有的规范性文件一一审查，但只要真正启动起来，纠正或撤销若干件不适当的规范性文件，实施责任追究，就可能辐射出备案审查的权威，起到四两拨千斤的效能，行政机关再制定规范性文件时就可能在合法性和合理性方面考虑得更严格严谨严密。近期，这项工作在各地迅速开展起来，自2008年起，福建省各市县人大、政府部门发布的规范性文件，必须自发布30天内，向上级人大常委会报送备案，接受审查；社会团体、企事业单位和公民，可以向接受该文件备案的人大常委会提出审查建议。审查主要集中在是否存在限制或剥夺公民、法人和其他组织合法权利，增加公民、法人和其他组织的义务，或同法律、法规以及上级和本级人大及其常委会决议、决定相抵触的情形。对于存在此情形的文件，将要求制定机关自行修改或废止，不予纠正的将被撤销或部分撤销[2]。自2007年4月份，吉林省对1984年以来由省政府制定的规章进行全面清理，共清理查核规章205件，不属于规章的32件，废止规章68件，取消和废止比例达49%；太原市2007年12月5日颁布《关于对规范性文件进行备案审查的规定》，明确“红头文件”不得设定行政处罚、行政许可和行政强制；2007年12月6日，《湖南省规范性文件审查条例》通过，规定国家机关、社会团体、公民、企事业单位等认为规范性文件存在不适当情形的，都可以提出审查要求[3]。
通过审议专项工作报告，促进社会公平正义。向人大报告工作是“一府两院”的宪法义务。政府的工作与民生息息相关，改善和发展民生、提升人民生活水平和生活质量是人大监督政府的一个导向。政府工作中的“三农”问题、义务教育、医疗卫生、资源环境、安全生产、社会保障、拆迁补偿等应该纳入审议专项工作的视野；公正司法、依法保护人民群众的生命、尊严和财产，保护政治经济社会权益，促进互助友爱、安定有序、和睦共处的人际、层际关系是构建和谐社会、提升人民生活质量的内容和条件，“两院”工作中的执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等问题应该受到人大司法监督的关注。但目前来看，地方人大由于人代会一年一次，代表人数众多，会期较短且议题很多，加之代表构成、素质诸方面的原因，虽然审议“一府两院”的工作报告是人代会最主要的议题，但审议往往蜻蜓点水，面面俱到，审不深、议不透，这种状况越是基层表现得越突出。人代会仅仅是完成程序性的任务，很难产生理想的监督效果。尽管在辽宁沈阳、湖南麻阳等地出现过法院工作报告或政府预算报告未获得通过的事件[4]，但这种具有“或然”性的案例并不能表明人代会审议效能和权威的提高。人大代表的广泛代表性是政权合法性和政治权威存在的基础，使人代会更具有行使人民权力的象征意义，但庞大的代议机构又会降低自身的行为能力和效率。政制发展的阶段性和相对滞后性特点，注定提高人代会效能的努力是长期的。而人大常委会作为本级人大的常设机关，有较经常的会期（每两月至少一次），人员较少且更专业，有工作机构和办事机构的辅助，更便于有效行使职权。因此，加强常委会制度建设，发挥常委会监督“一府两院”工作的职能成为比较现实的选择。但多年来，由于法律和体制上的原因，地方人大常委会的监督很难到位，力度不大，效果也不理想，或者因对问题缺乏深层次的了解而泛泛议论，针对性不强，未产生理想的监督效应，而“一府两院”对人大常委会的审议意见也不重视，糊弄搪塞，办理不力。由于人们对人大在民主法制建设、监督行政和司法、维护社会主义公平与正义方面寄予厚望，因此，各地人大常委会也一直在进行提高监督力度、增强监督效果的探索。
上世纪80~90年代，地方人大常委会创造了许多新的监督方式，但这种缺乏明确法律规定的探索在理论界和实践中产生了不小的争议，因而其效果也不一定都是积极的，也不一定都有利于地方国家各机关之间协调配合和和谐运转；而且随着实践的发展其效用也呈递减趋势。其中“个案监督”和“述职评议”争议最大[5]。现在回过头来看一度在地方人大盛行的“个案监督”，虽然是基于对司法腐败、司法不公和监督不力的不满以及对人大司法监督的期望，姑且不论这种追求个案公正的做法是否明智，以及企盼通过追求个案公正达到司法公正的努力是否可能，单就从宪法法律对权力机关与司法机关的明确分工而言，人大“个案监督”似有“越界”之嫌，这有可能使权力体系的结构、功能发生倾斜，从而改变国家机关分权制约的和谐状态；当然我们不能否认人大“个案监督”确实“纠正”了一些错案尤其是某些影响较大和久拖不决的案件，但事实上个案的“公正”并未发生预想的那样强烈的传导效应，而支付了过大的制度成本，结果很可能与初衷相左。因此，追求司法公正目标，应该把重点放在体制内国家权力架构下思考，现有体制下的制度建设更重要（但是在目前情况下，如何做到既不介入司法“个案”又能有效监督司法，仍是需要继续探索的难点）。而“述职评议”作为具有地方国家机关领导人员选举任免权和对“一府两院”监督权的地方人大（及其常委会）对其选举任命的干部及其部门的监督方式，其探索的方向无疑是值得肯定的，但在操作中不太容易理顺与“党管干部”原则的关系，因而也就很难发挥出其监督效果，这样反倒可能损害人大监督的权威。监督法对此并未认可（尽管如此，一味回避对人的监督，从长远来看恐怕很难说是有利于构建制度权威和促进社会和谐）。
但监督法的出台也是一个契机，监督法对地方人大常委会审议监督“一府两院”的专项工作报告作了重点的规定。按照监督法的规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取审议“一府两院”专项工作报告。对“两院”专项工作报告的审议监督，可以理解为“类案”的监督而非“个案”的监督；对政府及其部门专项工作报告的监督，也非类似“个人信任投票”式的监督[6]。为此，①要建立完善议题的收集、筛选、评价机制，使确定的议题真正体现民意、符合民愿。审议议题根据人大常委会在执法检查中发现的突出问题，常委会组成人员提出的比较集中的问题，专门委员会和常委会工作机构在调研中发现的突出问题，人民来信来访集中反映的问题，以及社会普遍关注的其他问题来确定。统筹城乡发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然发展的重大问题，如事关改善民生、关系人民群众生活保障和发展的重大问题，调整利益关系、事关社会和谐稳定的重要举措，区域内人民群众普遍关心的热点问题和社会发展中的难点问题，执法司法中突出的有较大影响受广泛关注的倾向性问题，都应成为监督的重点。②确定议题后，要围绕议题认真准备，组织常委会组成人员和人大代表，对有关工作进行视察或专题调研，安排参加视察和专题调研的代表列席会议，听取报告和提出意见；常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交“一府两院”研究并在专项工作报告中做出回应。③要坚持公正公开原则，审议专项工作报告的年度计划、会议审议的议题、专项工作报告及审议意见、“一府两院”对审议意见研究处理情况或执行决议情况，向全社会公布；常委会审议专项工作报告的会议，可以允许公民旁听。④要有相应的处置措施，审议意见交由“一府两院”研究处理，其研究处理情况由其办事机构送交人大有关专门委员会或常委会工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告；常委会还可以在必要时对专项工作报告做出决议，“一府两院”应当在决议规定的期限内将执行决议的情况向常委会做出报告。⑤对专项工作报告不通过的情况，应该有相关的处置措施和后续监督的程序，有关部门和人员须承担相应责任。如海南临高、甘肃夏河和金昌、湖北荆州等地已出现了检察院或政府部门专项工作报告未获得通过的案例[7]，监督法对此情况未作规定，地方人大常委会可以在法律的范围内作进一步的探索完善。
加强预算监督，确保公共财政的社会保障功能和社会服务功能。“公共服务体系更加完备”是构建社会主义和谐社会的目标任务之一。从中国国情出发，完善公共财政制度，坚持公共化、均等化、规范化，解决收入分配失衡、缩小区域和城乡发展差距、促进社会公平公正、确保人民共享改革发展成果是构建和谐社会的要求。目前，城乡区域发展的不平衡以及就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等与民生相关的方面影响中国社会和谐的问题，多与公共财政体系的不甚完备有关，也与国家权力机关的监督缺位有关。如果管不住钱袋子，那就难以构建真正的和谐。按照地方组织法的规定，地方人大保证国家计划和国家预算的执行，审查批准本行政区域国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告，地方人大常委会决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。监督法规定地方人大常委会财经监督主要是审查和批准决算，审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告，听取和审议审计工作报告。预算监督是财经监督最主要的内容，但目前人大预算监督的力度和效果都很不理想，往往流于形式、流于程序。公共财政公平化均等化的努力，主要体现在政府和政府财经部门，这一方面表明人大财经监督的缺位，另一方面也因为人大监督的不足而使这种努力事倍功半。实现公共财政的公平均等，体现人民总体利益，有赖于人大监督和公众的参与；广州、深圳等地细化预算编制和建立部门预算，浙江温岭实行公众参与式公共预算改革，等等实现“阳光预算”、加强人大预算监督的方向是值得充分肯定的。
从最大限度减少和化解影响中国社会和谐的矛盾或问题来看，目前人大财经监督要关注调整和优化财政支出结构，加强经济社会发展的薄弱环节：财政支出要统筹城乡发展，进一步向农业倾斜；统筹经济社会发展，向教育、科学、文化和社会保障等事业倾斜；统筹人与自然和谐发展，向生态保护和环境建设倾斜；从全国来看，统筹区域发展的任务很重要的在于中央财政向困难地区倾斜和转移支付的强度，但在同一行政区域内也有区域不平衡的问题，仍需要监督地方财政尤其是省级财政向困难地方倾斜，力求满足县乡贫困群众最基本的公共服务需求。值得注意的是，突出人大财经监督的这些重点，是向政府和全社会传递了明确的信号，即财政分配从效率优先向公平和效率并重的转变。能源、交通、生态和环保、公共设施等基础建设，也是公共财政的功能之一，对涉及面广、影响深远、投资巨大的建设项目，应当由人大审议决定并接受人大监督。一些“形象工程”、“政绩工程”、“面子工程”的出现，往往带有明显的“建设财政”的痕迹，而且一般来说是规避了人大监督的：或者未经人大审议，或者这种审议流于形式，或者未列入预算人大根本监督不到。“形象工程”、“政绩工程”背后反映的是行政垄断甚至权力腐败、权力不受制约。未经公开、透明、充分的博弈、论证，其决策失误难以避免。这些工程隐藏的腐败和导致的矛盾和问题，反过来只能影响政府的形象和政绩。这种片面追求“政绩”而置公共利益和民生不顾的错位的政绩观，是政府未向人民负责的表现。同样，热衷建设超标准、超规模、超概算的豪华办公楼和“培训中心”，以及弥漫一些政府及部门的奢靡浪费之风，也反映出公共财政理念的缺失和财经监督的盲区。只有公众对政府的政绩和形象最清楚，人大是最能广泛反映民众诉求、体察公众利益的机关。遏止这些不切实际的劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”以及由此带来的恶果，必须确立公共财政理念和体制，改变政府绝对主导的财政体制，把财政支出（包括预算外支出）置于人大监督之下。单靠政府自身难以实现有限政府、责任政府的目标，难以建立起完善的公共财政体制。
从现行的预算监督来看，人大监督形式性大于实质性，有效监督难度很大[8]。现行预算编制的时限不科学，各地人代会的时间有先有后，但一般都是预算年度开始后尚在编制本级预算，事实上是预算先执行，后编制，再审批，财政在较长时间里无预算运行，既降低了预算的实际的约束力，也使人大无法给予监督；而且编制项目不细，预算报表所列科目级次太少，只列到“类级”，或者至多到“款级”，没有“项”、“目”的具体内容，所列内容太粗，科目规模太大，透明度太低，“外行看不懂、内行看不清”，代表很难进行实质性审查。特别是财政困难的县级预算，上级专项补贴、税收返还等不确定因素的影响更大，预算的准确性低，严格准确执行预算几无可能。而地方人代会会期很短，即便是省级人大也一般只能安排一天左右时间审议预算草案，而且往往同政府工作报告、计划和预算报告一并审议，而人代会审议议题主要集中在政府工作报告上，代表无暇深入了解和研究预算草案内容，况且代表的专业知识和技能也未必胜任这样专业的审议；预算草案一次性表决一揽子通过的方式，即使有代表对预算内容有疑义，或提出了很好的建议意见，也很难对预算产生实质性的影响。预算在执行中变化大，调整频繁，尤其是超收及一些有专门用途的资金使用监督难度大；而且存在大量预算外资金，或者应纳入预算而未纳入的资金，以及超预算、无预算项目。对决算的审查和监督也基本上流于形式。提高人代会预算审议效能，目前情况下，首当其冲的制约因素在于会期限制和代表专业能力限制，但除此之外的体制制约因素不多，人大并非无能为力。从技术上来说，要保证充足的时间编制预算，编制部门预算，细化预算科目，提高预算的透明度，同时尽量保证人代会审议时间，发挥好人大专门的预算审查机构的作用，提高预算执行的约束性和严肃性，强化预算编制执行中的法律责任，加强执法检查，为预算的严格执行创造好的法制环境。对待细化强化预算监督和提高透明度，所谓强调效率、避免牵扯，或以政府工作的复杂性、行政决策的即时性等来规避或拒绝监督，以及担心束缚了政府的手脚影响行政作为等，其理由统统是站不住脚的[9]。深圳、广州等地的实践表明，在现有体制下加强人大预算审批监督，仍有很大的空间，重要的是人大要敢于作为，要切实行使财经监督职权而不是仅仅履行形式。与此同时，要加强对预算执行的监督。按照监督法规定，预算经人大批准后，在执行过程中需要做部分调整的，本级人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准；要严格控制不同预算科目之间的资金调整，预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。政府有关主管部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将调整初步方案送交本级人大财经委初步审查或常委会有关工作机构征求意见。常委会对预算执行情况重点审查预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、向下级财政转移支付情况、本级人大关于批准预算的决议的执行情况以及上级财政补助资金的安排和使用情况。地方人大常委会要努力把这些规定落到实处，这也是构建和谐的需要。
注释：
[1]参见易峥嵘：《如何完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度》，载《人大研究》2007年第6期。
[2]见《人民日报》2007年12月5日第10版报道。
[3]见《人民日报》2007年12月7日第10版报道。
[4]2001年2月辽宁省沈阳市十届人大四次会议因赞成票没有过半数，沈阳市中级人民法院工作报告未获得通过；2006年1月湖南省麻阳苗族自治县人代会在审议政府预算报告时因代表批评意见较大未予表决，一个月后重新编制的预算报告在人大常委会初审时再次被否决；2007年1月湖南省衡阳市十二届人大五次会议上，衡阳市中级人民法院工作报告赞成票未过半而没被通过。
[5][6]个案监督即人大（常委会）对具体司法案件的监督，从一开始就受到广泛的争议，莫衷一是；而述职评议在实践中也存在很多难点疑点，有不同看法。《监督法》的出台，给这些争议算是画上了句号。目前一般的看法是，人大常委会听取和审议“两院”工作报告实际上就是对司法“类案”的监督，对专项工作报告的审议，重点是对工作的监督而不是“个人信任投票”式的监督。依此，也就避开了争议的焦点和操作的难点，避免了实践中可能出现的尴尬。但如何有效监督司法促进司法公正、如何有效监督人大选举任免的干部，仍是有待探讨的问题。
[7]监督法出台至今，海南临高、甘肃夏河和金昌、湖北荆州等许多地方，先后出现人大常委会否决检察院或政府部门专项工作报告的案例。其中海南临高县人大常委会两度否决政府关于专项资金管理使用情况的报告，尤其引人注目。
[8]参见王力群、刘来宁：《预算监督问题探讨》，《人大研究文萃》第四卷第505~575页，中国法制出版社2004年8月版。
[9]对待细化预算、强化预算约束特别是预算变更监督、提高预算透明度的要求，有的政府领导人担心捆住了政府的手脚影响政府决策和行政能力，以所谓强调效率、避免牵扯，或以政府工作的复杂性、行政决策的即时性等为借口，拒绝或规避监督。这种似是而非的说法和做法在一些地方还很有市场。
（作者系甘肃省人大常委会《人大研究》杂志副主编）